曾建元

国立台湾大学国家发展研究所法学博士
中华大学行政管理学系助理教授
国立新竹教育大学职业继续教育研究所助理教授
台湾北社法政组副召集人

 

一、台湾进入国家紧急状态

1947年3月，国民政府主席兼行政院长蒋中正发布〈讨伐中共令〉，7月国
民政府委员会第六次国务会议通过〈励行全国总动员戡平共匪叛乱、扫除民主障碍、如期实行宪政、贯彻和平建国案〉，宣布中华民国进入动员戡乱时期，1948年4月第一届国民大会通过〈动员戡乱时期临时条款〉。12月蒋中正总统发布紧急处分令，宣布全国戒严，但不包含台湾。中国人民解放军攻陷上海，台湾省主席兼台湾省警备总司令陈诚乃依〈戒严法〉于19日颁布〈台湾省戒严令〉，并自翌日开始施行。10月1日，中国共产党中央总书记毛泽东在北平宣布中华人民共和国建国。11月行政院政务会议通过将台湾与海南岛一并划入〈全国戒严令〉之接战地区。

二、三重国家紧急权体制

中国国民党统治台湾时期的国家紧急权体制有三个层次，最上层为动员戡乱体制，其次为总动员体制，最下层为戒严体制。动员戡乱体制是依修宪程序制定的〈动员戡乱时期临时条款〉所创立的特别体制，其特点是在强化总统的权力；总动员体制则依〈国家总动员法〉之规定，内容除战争后勤支持之经济管制外，还包括政治管制，诸如对于新闻、言论、出版、通讯、集会、结社等自由之限制。1947年7月国民政府颁布〈励行全国总动员令〉，宣告动员戡乱时期开始，即授权行政院可依〈国家总动员法〉发布必要之命令；戒严则是一种军事统治状态，最高军事司令官依〈戒严法〉颁布戒严令后，戒严地区的政务及司法，即移归最高军事司令官掌管。在党国体制之下，身兼三军统帅总统之幕僚长的参谋总长，由于权威比不上总统，戒严地区的行政权仍由以总统为中心的党国掌握，司法权则由行政院以行政命令限制军事机关的审判权范围。戒严军事当局的行政和司法权仅限于行政部门所不愿意让渡或划交者，而集中在人权和白色恐怖的有关领域，像惩治叛乱和检肃匪谍，以及各种言论与思想的控制。

三、中华民国在台湾

1949年10月1日，中华人民共和国建国。12月7日，中华民国行政院长阎锡山在成都召开紧急会议，决定将中央政府迁往台北。1950年3月1日，原已引退之蒋中正宣布复行视事，回任总统，并经立法院同意，任命台湾省主席陈诚出任行政院长。6月25日，中华人民共和国协助朝鲜民主主义人民共和国进军大韩民国，韩战爆发，美国总统杜鲁门（HarryS.Truman）为防止共产主义势力东扩，乃于两天后发表〈台湾海峡中立化宣言〉（NeutralizationoftheStraitsofFormosa），主张：「台湾未来的地位，必须等待太平洋地区的安全恢复，以及对日本的和平条约成立，或经过联合国讨论后，再作决定」。1951年9月〈旧金山和平条约〉（SanFranciscoPeaceTreaty）通过，其第2条B项规定：「日本放弃对台湾及澎湖群岛所有的权利、权原及请求权」，第26条复规定同盟国得以与日本「在本条约实质上相同条件下，签订双边和平条约」。1952年4月〈旧金山和平条约〉生效日，中华民国与日本签订〈中日和平条约〉，第3条及第10条指出，中华民国是指台湾及澎湖群岛，换文照会更指出该和约的适用范围，「关于中华民国之一方，应适用于现在在中华民国政府控制下或将来在其控制下之全部领土」。

四、台湾共和国在日本

1947年二二八事变爆发，6月，台北市公共事业管理处处长廖文毅与其兄廖文奎等人在上海台湾再解放联盟，7月间向美国特使魏德迈（AlbertCoadyWedemeyer）递交〈处理台湾意见书〉，主张：台湾的归属问题应由台湾人民投票决定，在举行公民投票以前，台湾暂时置于联合国托治理事会之下。1950年5月17日台湾再解放联盟在日本东京改组为台湾民主独立党。1955年4月，廖文毅受邀以台湾代表身份出席万隆亚非会议。9月1日，台湾临时国民议会在日本成立，推举廖文毅为名誉议长，吴振南为议长，郑万福为副议长，1956年1月15日，台湾临时国民议会改为台湾共和国临时政府国民议会，选出廖文毅为大统领，吴振南为副大统领，议长改由郭泰成担任。2月28日，台湾共和国临时政府成立，发表〈台湾独立宣言〉，8月1日，公布〈台湾共和国临时宪法〉。1957年8月31日，廖文毅以台湾共和国临时政府大统领身份，应邀出席马来西亚联邦独立庆典。1965年5月14日，廖文毅接受中华民国国防部总政治部主任蒋经国劝降，以「台华合作」名义返国从事「反共建国，团结合作」新事业。

五、《自由中国》反对蒋中正违宪连任总统

1949年11月《自由中国》半月刊在台北创刊，由前政治协商会议秘书长雷震实际负责编务，1956年10月该刊出版《祝寿专号》，建议蒋中正必须选拔继任人才、确立内阁制、实行军队国家化。1957年以《今日的问题》系列社论全面讨论国是，首篇为殷海光执笔之〈反攻大陆问题〉，主张反攻无望论，末篇〈反对党问题〉则主张组织反对党。1959年1月，台湾警备总司令部成立田雨项目，研究法办《自由中国》半月刊事宜。1960年，雷震参与联署反对蒋中正违背〈宪法〉三度连任总统。5月18日非国民党籍人士举行会议，决议组织地方选举改进座谈会，并筹备组织中国民主党。9月4日，政府逮捕雷震及其《自由中国》半月刊同仁刘子英、马之骕、傅正等人，次日迫使刘子英承认叛乱，乃以「包庇匪谍、煽动叛乱」的罪名，由蒋中正指示军事法庭判处雷震十年徒刑。

六、万年国会和万年政府

1948年选出的第一届立法委员，任期三年，原应于1951年5月届满，总统蒋中正提出请求，让第一届立法委员继续行使职权。1948年选出的第一届国民大会代表，任期六年，原应于1954年届满，行政院会议则通过决议，认定第一届国代在第二届国代无法选举到任前任期未届满。1954年，已经延任一次的立委和任期六年的第一届监察委员都将届满，司法院大法官会议乃应行政院之声请做出〈释字第31号解释〉，认定「在第二届委员，未能依法选出集会与召集以前」，由第一届立委、监察委员继续行使其职权。1963年台湾省议员选举，首度出现国会全面改选诉求，省议员李秋远批判〈释字第31号解释〉，认为台湾籍中央民代并没有无法举行选举之问题，应当增额改选，并主张大陆籍中央民代全部停职留薪。1990年3月，中正纪念堂爆发野百合学生运动，4月13日，增额立委陈水扁等就第一届中央民意代表改选问题提出释宪声请案，6月21日，司法院大法官会议通过〈释字第261号解释〉，指〈司法院释字第31号解释〉、〈宪法〉及〈动员戡乱时期临时条款〉，并无使第一届中央民意代表无限期继续行使职权或变更其任期之意，乃命令中央政府办理第二届中央民意代表选举，第一届代表全数于2001年12月31日以前终止行使职权。

由于总统原由国大选举，总统任命行政院长需由立法院同意，国民党在第一届国大及立法院占绝对多数席次，所以万年国会就保证了国民党的万年执政。

七、命运共同体意识的建构──〈台湾人民自救运动宣言〉

1960年，国立台湾大学政治学系教授彭明敏出席美国哈佛大学教授季辛吉（HenryKissinger）于日本东京主办的国际问题研究会，首次公开表达台湾住民应有权对自己的前途发言。次年彭明敏出任联合国代表团顾问。彭明敏受法国学者雷南（ErnestRenan）影响，认为建国的基础在于共同命运的意识和共同利益的信念。1964年9月，彭明敏与学生谢聪敏、魏廷朝共同起草〈台湾人民自救运动宣言〉，直言反共大陆不可能，批判蒋中正政权无权代表大陆，更无权代表台湾，台湾人民应推翻蒋中正政权，建设新国家，成立新政府，重新制定宪法，普选总统，重新加入联合国。〈台湾人民自救运动宣言〉在印刷厂被查扣。彭明敏等人被捕判刑。后因国际特赦组织声援，为蒋中正总统特赦。彭明敏于1970年逃离台湾，经瑞典赴美国，1992年11月返国，1996年代表民主进步党参选总统失利。

八、国民大会抗拒国会全面改选

1965年联合国第20届大会关于中国代表权归属问题的表决，首度出现两岸同票的局面，台湾国际地位亮出警讯。为加强政治号召，中国国民党于1966年推动国会改革方案，由张知本于国民大会提案主张在自由地区增选或改选任期届满之中央公职人员，却遭受到多数国代和立委的反对。〈临时条款〉之第三次修正，乃授权总统订颁办法增补选中央民代，并设立动员戡乱机构国家安全会议与国家安全局，以及调整中央政府组织设立行政院人事行政局。对国会改革深感失望的台湾省议会，乃由议长谢东闵领衔发表公开信，要求台湾省籍中央民代全部辞职，以便在台湾办理改选。另则有省议员李源栈建议省议员全体引咎辞职，以对于国会问题表示抗议。

九、退出联合国：党外运动的起点

1971年10月，联合国第26届大会通过〈第2758号决议文〉，承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表，并将我国的蒋中正政府代表从其所非法占据的中国席位上驱逐出去，此后，在一个中国的原则之下，中华民国在联合国及其附属的所有国际组织中的地位，乃完全被代表中国的中华人民共和国所取代。我国退出联合国后，中国国民党为加强政治号召，决定由谷正纲提案，修改〈动员戡乱时期临时条款〉，选举第二届中央民意代表，但于国民大会第一届第五次会议中又为多数国代所抗拒，乃修正为以增额定期改选的方式充实第一届中央民意代表机关。甫服刑期满出狱的雷震，则于1972年1月呈送〈救亡图存献议〉予总统蒋中正，提出政治十大建议，希望政府速谋政治、军事改革，以民主化方式应付危局，并建议将国号改为中华台湾民主国。5月，蒋经国出任行政院长。12月，台北市议员康宁祥在补选立法委员黄信介辅选下以党外名义当选立法委员。

十、台湾前途应由台湾住民决定

1977年6月，美国国务卿范锡（CyrusVance）发表〈一个中国政策〉（OneChinaPolicy），并启程前往北京与中华人民共和国进行建交谈判，台湾基督教长老教会决定致函美国总统卡特（JimmyCarter），乃由牧师郑儿玉起草发表〈台湾基督教长老教会人权宣言〉，主张台湾前途应由台湾住民决定，并呼吁政府采取有效措施，使台湾成为新而独立的国家。1978年5月，美国宣布对我断交，党外人士国是会议由余登发领衔发表〈党外人士国是声明〉，声明：「我们反对任何强权支配其它国家人民的命运，我们坚决主张台湾的命运应由一千七百万人民来决定」，自此，住民自决成为党外共同主张。

十一、〈台湾关系法〉与美丽岛军法大审

1979年台美断交，美国为处理日后之双边关系，乃订定〈台湾关系法〉，该法并于第二条C项规定：「本法任何条文不得与美国对人权之关切相抵触」。1979年12月10日国际人权日，美丽岛杂志社于高雄市举办活动，群众与军警爆发冲突，是为美丽岛事件。中国国民党政府的处理方式，考验着美国对台湾的支持态度。政府决定公开军法大审过程，美丽岛杂志社总经理施明德则于军事法庭自白其政治主张「中华民国模式的台湾独立」：一、台湾为完整国际法人，国号为中华民国；二、承认〈中华民国宪法〉合法性，促使宪政体制正常化与现代化；三、以和平方式促进台湾的民主化。被告如姚嘉文等多人承认其政治思想受彭明敏等〈台湾人民自救运动宣言〉启蒙。经美丽岛大审，宪政主义思想更深入人心。

十二、新兴社会运动风起云涌，深化人权意识

1980年代新兴社会运动风起云涌，消费者、环境保护、女性、学生、原住民、老兵等等诉求主题的运动接踵而来。1985年8月，美国杜邦公司决定投资一亿六千万美元在彰化县彰滨工业区生产二氧化钛，但因当地鹿港镇民众对于环境保护的意识抬头，政府决策事前未经广泛的大众谘商，1986年3月，乃有彰化县议员李栋梁发起万人陈情，反对杜邦公司设厂。7月，国立台湾大学大学新闻社组成台大学生杜邦事件调查团前往鹿港考察，并完成《台大学生杜邦事件调查团综合报告书》，10月，大新社《大学新闻》稿件因未经校方审查刊出，遭到停社及停刊一年处分，被疑与政府阻挡学生运动和社会运动合流有关。大新社学生以绝食静坐抗争，引发争取校园言论自由的自由之爱运动，该运动更将目标指向大学改革，挑战党国控制体系，形成全国学运风潮。

十三、反对党民主进步党成立

1984年5月，蒋经国连任第七任总统，就职的第二天，蒋经国告诉副总统李登辉，决定要大幅改革政治体制。1986年3月，中国国民党召开第十二届第三次中央委员全体会议，选出十二人小组，由前总统严家淦任总召集人、副总统李登辉任副召集人，研议六大政治革新方案，其内容包括充实中央民意机构、地方自治法制化等。9月28日，全国党外后援会通过十六项共同政见，主张中央民意代表全面改选、总统直接民选。朱高正提案组党，依谢长廷建议以民主进步党为党名，共同政见改为政党宣言和党纲。9月30日，蒋经国指示十二人小组研究组党问题，10月2日宣布政府将在制定〈动员戡乱时期国家安全法〉后解除戒严。5日，蒋经国于国民党中常会发表〈时代在变，环境在变，潮流也在变〉的历史性谈话，暗示开放组党。

十四、台湾解除戒严

1987年7月15日，蒋经国宣布解除戒严，但又通过〈动员戡乱时期国家安全法〉，以不得主张共产主义和分裂国土为限制集会游行结社之事由，并限制戒严时期不当审判案件不得上诉。

十五、从基本法到新宪法

1981年党外立委黄煌雄主张台湾应制定基本法。10月，许荣淑在立法院提出住民自决。1982年9月28日，党外全国联谊会通过主张制定基本法。1988年1月，蒋经国逝世，李登辉继任总统。4月，民进党立委吴淑珍提出四新创局质询，主张新人民：确立台湾人民主权，总统直接民选及国会全面改选；新宪法：废止〈临时条款〉，由公民复决新宪法或由全面改选的国会进行修宪；新国家：台湾独立；新政体：台湾建立宪政正常体制，台湾重划为五省。12月，《发扬时代》周刊第254期刊出台湾独立建国联盟总主席许世楷起草〈台湾共和国宪法草案〉，发行人郑南榕遭叛乱罪法办。

1989年2月，全国无党籍公职人员联谊会提出〈中华民国基本法草案〉。4月，郑南榕拒捕自焚。16日黄煌雄主张制定第二共和宪法。8月，张灿鍙出版《建设东方瑞士──台湾建国蓝图》，内附李宪荣起草〈台湾民主共和国宪法草案〉，世界台湾同乡会在高雄召开，主张制定新宪法，召开制宪国民会议。11月林义雄发表〈台湾共和国基本法草案〉。新国家运动联线发表姚嘉文起草〈台湾共和国宪法草案〉。

十六、三月野百合学生运动启动修宪

1990年3月，国民大会第一届第八次会议，除选举第八任总统外，并拟修正〈临时条款〉。民主进步党则推举黄华、吴哲朗象征性参与选举。国大通过二读之条文，为延长增额国代任期为九年、每年开会一次及解除行使创制复决两权限制等，并自行追加出席费至二十二万元，乃引爆台北市中正纪念堂野百合学生运动。学运发表〈还政于民，重建宪政──社会团体对当前政局的联合声明〉，提出解散国民大会、废除〈临时条款〉、召开国是会议、订定政经革时间表四大诉求。李登辉当选第八任总统，即承诺召开国是会议，以两年为期研议修宪。

1990年6月，国是会议召开，达成总统选举方式必须改变，应由全体公民选举决议。会后国民党于7月11日组成宪政改革策划小组研议修宪。同日民进党成立制宪运动委员会。12月19日，国民党通过一机关两阶段修宪共识。

十七、程序修宪：第一阶段修宪，废止〈临时条款〉

1991年5月，国大第一届第二次临时会通过废止〈临时条款〉，终止动员戡乱，承认中华人民共和国为政治实体；通过〈宪法增修条文〉，限缩〈宪法〉效力仅及台湾地区，订定第二届中央民意机关全面在台改选法源。民进党决议召开全国民间宪政会议。8月14-16日，台湾人民制宪会议通过〈台湾宪法草案〉，主张总统民选及三权分立，改国号为台湾共和国。10月13日，民进党通过〈台湾独立公投党纲〉。12月21日，第二届国大代表选举，政权机关由台湾产生，确立台湾为独立之宪法法域。

十八、实质修宪：第二阶段、第三阶段修宪

1992年4月27日，国民大会第二届第一次临时会通过第二阶段修宪，依台湾宪政发展需要全面检讨宪政制度。12月9日，第二届立法委员选举。1993年2月，李登辉提名台湾省主席连战经立法院同意出任行政院长。4月，李登辉在国大第二届第三次临时会宣示推动参与联合国。6月，李登辉拟将台湾生命共同体概念修入国民党党章遭到反对。1994年7月，国大第二届第四次临时会完成第三阶段修宪，总统直接民选入宪。12月，台湾省长及直辖市长选举。

十九、总统民选及第四次修宪

1995年2月24日，中华人民共和国在福建省布署Ｍ族导弹，6月9日，李登辉访美，发表〈民之所欲，长在我心〉演说，凸显中华民国在台湾之存在。18日中华人民共和国中央军事委员会全军工作会议决定对台发动恫吓性军事行动，军事演习自6月30日起持续至1996年3月25日。连江县莒光乡民众全数撤离。3月23日，李登辉、连战当选首届民选正、副总统，中华民国所有公职皆由台湾民选产生，民主化进入巩固阶段。12月23-28日国家发展会议召开，通过修宪共识，1997年7月，依总统民选后政治生态之需要，完成第四次修宪，行政院长由总统任命，冻结台湾省自治。国民两党并同意检讨国大制度。

二十、政党轮替及第一阶段宪政改造完成

1999年7月9日，李登辉主张两岸为特殊国与国关系。9月5日，国大第三届第三次会议通过第五次修宪，延长第三届国代任期，第四届后之国代则由各政党依立委选举政党得票率分配产生，2000年3月18日，陈水扁、吕秀莲当选第二届民选总统，实现政党轮替，24日司法院通过〈释字第499号解释〉，宣告第五次修宪无效，4月，国大第三届第五次会议召开，通过第六次修宪，国大改制为任务型机构，依立法院提案复决修宪及领土变更案。5月20日陈水扁就任总统。

2001年5月，台湾正名运动联盟成立，李登辉出任总召集人，2002年3月，水扁于世界台湾人大会提出「台湾正名，国家制宪」主张。2003年9月28日，陈水扁宣示将推动于2006年以前以公民投票方式制定新宪法。

2004年3月，陈水扁、吕秀莲连任正、副总统，5月20日，陈水扁于总统就职演说中宣示将推动第二阶段宪政改造，制定台湾新宪法。

二十一、第二阶段宪政改造与台湾新宪法

2004年8月，立法院第五届第一会期临时会通过修宪提案，2005年6月任务型国大复决会议通过第七次修宪，改革立法委员选举制度为单一席次两票制，立法院席次减半，并冻结国大制度，修宪及领土变更复决权回归公民行使。

由于现行之五院宪政体制不符政府改造理念、总统及行政院间的权责不明，行政立法权制衡设计不良，容易形成政治僵局，在在影响国家竞争力之提升，加以有关人权条款落后于联合国成立后国际人权发展之潮流，乃有第二阶段宪政改造之倡议。2005年9月二十一世纪宪改联盟成立，引领当代宪改之风潮，除其有《台湾．实宪》宪改主张之公布外，其它尚有台湾团结联盟于2006年春天草拟〈台湾共和国宪法草案〉、民进党于2006年9月完成宪法修正草案，2007年又有国立台湾大学陈明通教授草拟〈第二共和宪法草案〉、第三社会工作室有〈第三共和宪法草案〉，凯达格兰学校董事长李鸿禧教授主持新宪工作室草拟〈台湾宪法草案〉。

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