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就加快县乡机构改革致中共中央、国务院的建议书
中共中央、国务院：
日前公布的中国乡镇发展报告指出，对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查的结果显示，平均每个乡镇党政内设机构16个，人员平均为58人，超过正常编制2到3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，人员达到290余人，超编严重。
现在，县乡两级财政收入仅占全国财政收入的21%，但财政供养人员却占71%，无论是对于承受税费摊派之苦的农民还是负债累累的各级政府都早已不堪重负。现实告诉我们，基层政府机构和农村政权再也不能任其无限制地膨胀下去了，县乡机构改革迫在眉睫。
1984年，我国第一次建立了乡级财政，此后乡镇机构就开始急剧扩张。乡镇增设了若干个副书记、副乡长，设立了人大办公室、工业办公室等，将原来乡镇政府的八个助理升格为七所八站。而乡官的任职又越来越短，工作在乡，居住在县城，乡镇政权与社会日益脱钩。在一些地方，农民不论是跑运输、做小买卖，还是搞农产品加工，都会被七所八站收费人员围追堵截，农民已经不可能自我雇佣办企业了。
不过，现在乱收费的主要来源还是在县一级。如许多县都设置有80余个科局，叠床架屋，职能重复。如工业局、轻工局、企业局、工商局、商业局、外贸局、经贸局、经管局等等，是否可以合并？农业局、粮食局、烟草局、林业局、水产局、水利局、畜牧局、农机局等涉农的局也应当尽量减少，这样才有利于制止官僚主义、减轻农民的负担。其它如劳动局、人事局；计划局、物价局、物资局、建委；文化局、广播局、教育局、科技局等都可以合一。老干部局、档案局、体委、计生委、法制办、综治办、对台办、侨外办、区划办、编制办、开发区办、县志办、党史办、扶贫办等机构都可以并入县政府或县委办公室。现在，每一个局名义上几十人，实际上上百甚至几百人拿工资。譬如湖南某县级市人口不过40万人，城市人口不到25万，是一个经济落后地区。可市党政部门、行政机关就有88个，加上四大班子，共92个。领导干部正职92人，副职279人。其建设局下辖16个单位，园林管理处就有约200人，仅一个直径不到一华里的公园就有职工150人；自来水公司有约200多人。其教育局现有正副局长9人，设教育督导室、纪检组、工会、办公室、人事股、计财股、普教股、成教股、职教股、招生办、教研室、电化器材室、师训股、法制股等14个股，机关员工百余人。其水利电力局共有干部90多人，下属单位9个，员工一千多人（肖一湘提供资料）。有些下属单位虽然是企业化经营，但还不是依靠垄断、特权而收费？这么庞大的队伍，如果不改革，农民、企业和纳税人怎么承受得了？
改革开放以来，我们不注重限制官权，财政体制改革也不到位，事权下放，财权上收，事权与财权不统一，政绩追求又形成了高压型体制——将指标摊派给下级政府，只有目标、没有财政支持，层层施压，到乡镇、村时任务呈几何级数增加，致使农民不堪重负。据统计，仅中央各部门制订的与农民负担有关的收费、集资项目就有93项，仅中央红头文件规定的要农民出钱出物的达标就有43项。
而且，为了弥补财政亏空、增加财政收入，各级政府想方设法征地、卖地，致使一些地方官民矛盾突出，有时甚至酿成暴力的局面，导致了上访和社会的不稳定。
因此，我们认为，农村的症结关键在于治官，中国目前最急迫的任务之一是行政体制及县乡机构的改革。
中国应当从5级政府改变为中央——省——县（市）3级政府，实行市不管县、乡镇自治的体制，减少行政层次，精简机构，克服官僚主义，提高政府效率，减轻农民负担；政府或部门应当从收费型、牟利型机构转变为服务型、规制型机构，改变职能缺位、错位、越位的状况；县乡机构数量应当大量裁减，对于人员超编的情况要实行问责制；为了避免一些地方政府和部门的欺瞒现象，还应当扩大民主和媒体舆论空间，鼓励对超编情况如实举报。
当然，要改变庞大行政队伍的现状是不容易的，一是谁也不愿意放弃既得利益，人员不好安置，二是“下改上不改，改了也得改回来；下动上不动，越动越被动”，即取决于整个国家的行政体制改革。但我们认为，无论面对着多少困难，现政府也一定要立即启动县乡机构改革，因为它已经严重危及到中国的发展和稳定了，已经刻不容缓。
我们认为，改革的原则是精简、统一、效能，思路是：把原由政府包办的事，回归社会和市场，即使是公共事业，也尽可能让社会如社区、民间资金参与；本地政府必须办的事情才考虑设置机构，机构设置不能强调上下对口；事情已经减少或事情已经没了的机构，要坚决裁减撤并；大力发展社会自治组织和中介机构，建立和完善社区服务、投资服务、各种行业协会和非政府组织（NGO）。
机构改革后，员工怎么安置？经费从那里来？
机关的企事业员工随单位回归社会自立，政企、政事分开；被裁减人员三年内发给原基本工资，以优惠政策鼓励创业，三年后仍然无能力自立者，再给予低保或失业救济；年龄偏大如50岁以上者，在退休年限以前，发给原工资的50%以上的生活费，待达到正式退休年龄时，再给予正式退休待遇；50岁以下自愿退职者，一次性发给退职金；机构裁减后，财政支出将大幅度减少，节省下来的经费可用于安置人员；合并机构后，设大办公室，集体办公，空出一批房产拍卖或出租，以筹集资金；减少公款吃喝、用车，遏制贪污腐败，抑制政府的盲目投资，如此全国每年可节约数千亿甚至上万亿元（以上部分观点来自肖一湘）。
总之，我们认为，中国已经从“改革企业”发展到“改革政府”的时候了。只有降低了制度成本，中国才能富裕强大起来。而降低制度成本，从立即进行县乡机构改革开始。
以上建议，请中共中央、国务院研究为盼。此致，敬礼！
胡星斗 北京理工大学经济学教授
2004-11-9
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