对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书

    胡星斗


    全国人民代表大会常务委员会：

    依据宪法赋予的公民权利，在此我提出对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议。

    涉嫌违宪审查事项：１９５８年１月９日全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》及由此衍生的城乡二元隔离的种种规定、法律和制度安排。户口登记条例第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背“54宪法”关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。

    涉嫌违宪审查理由：《中华人民共和国宪法》第五条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第三十七条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”第三十八条规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”但是，《中华人民共和国户口登记条例》通过对居民常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记，以法律的形式严格限制农民进入城市，限制人口的正常流动，成为如今中国严重的二元结构、城乡隔离及歧视制度的始作俑者。因此，我们认为该条例涉嫌违背中华人民共和国宪法。

    目前，世界各国虽然也有“人口登记”、“人号”、“社会保障号”、身份证、公民档案甚至“户籍”等管理措施，但极少存在城乡二元户口安排及城乡严重隔离的制度。虽然经济学家刘易斯（Lewis）、拉尼斯（Ranis）、托达罗（Todaro）、迈因特（Mint）早就注意到发展中国家的“二元结构”的问题，并对之进行了深入的研究，但他们恐怕谁也没有想到中国的二元结构是以官方文件、法律和制度的形式超稳定地固定下来的，因此，其严重性为世界第一。比如，在人均财产方面，城市人是农村人的20~30倍（《南风窗》）。在人均收入方面，城市是农村的6倍，为世界之冠，有人称之为“断裂社会”，遥遥领先于世界上城乡差距第二大（3倍）的国家莫桑比克。

    在中国，二元户籍制度衍生出二元就业制度、二元医疗制度、二元社会保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度、二元税费制度、二元金融制度、二元电力制度、二元土地制度、二元人才制度、二元组织制度（城市有工会，农村却没有农会）、二元国有资产制度（“国有资产”、“全民所有制”竟然没有农民的份），而且，农民在政府服务、基础设施、生产资料供给、粮食销售、燃料、住宅等方面都处于劣势。

    二元户籍制度还导致中国的城市化速度远远落后于工业化，形成了“工业国家、农业社会”的畸形状况，如从1994年到1998年，我国工业化增长了40~50%，但城市化率仅增加了1%.千百万农民无法转化为城市居民，他们只能像候鸟一样穿梭于城乡之间，饱受劳累和歧视，最终回到农村结婚生子，形成了所谓的“民工潮”，也造成了目前中国南方的“民工荒”。民工潮的实质是制度歧视，“民工荒”的实质是户口限制，农民工无法成为稳定的产业工人，农民无法从身份制转换为职业制。

    由于二元户口制度及其附加职能的不断强化，农民在教育、医疗、社保、税费、金融、甚至选举权等方面都受到种种的歧视。各级政府不为农村的义务教育买单，不对农民的医疗、社会保障履行其应有的责任，农民人均收入极低但仍然需要缴纳相当的税费，农民很难获得贷款、农民住房不能抵押、贷款利息远远高于城市但邮政储蓄和银行仍然每年吸走农村6000亿元资金用于城市建设，这些都致使中国的城乡关系陷入恶性循环。据研究，建国50多年来，农民对城市的无偿贡献折算成现值在20万亿元以上。而现在农民子弟进入国家重点高校的机会仅为工人子弟的4分之一、党政干部子弟的31.7分之一；某校录取分数线，农民子弟平均高于干部子弟24分（电气工程）、29分（会计）、31分（计算机）、32分（电子）（见“我国教育公平的理论与现实”学术研讨会论文集）。由于中国的医疗卫生经费过于向城市倾斜，农民“小病撑、大病抗、重病等着见阎王”，中国的卫生公平性在世界191个国家中排名倒数第4（世界卫生组织《2000年世界卫生报告》）。另据《农民日报》报道，目前全国政协委员中仅1人是真正的农民。各级人大代表中仅9%是农民。农村人的选举权只有城市人的八分之一，而在种族隔离时期的南非，黑人的选举权也达白人的五分之三。

    我们欣慰地看到，新的一届国家领导人在农村义务教育、合作医疗、降低税费、户籍改革、保护民工权益等方面做了大量的工作，让全国人民看到了希望所在。不过，我们认为，由于历史惯性和现实问题的高度复杂性，二元户口体制及城乡二元制度并没有从根本上被动摇，因此，有必要对之进行违宪审查，以推动问题的解决和中国的进步。

    违宪审查要达到的目的：启动违宪审查机制，建设宪政中国、社会主义法治国家；撤消或修改户口登记条例，消解城乡二元制度，进一步推动户籍体制改革，加快城市化步伐，建立宽松、自由、统一的新的人口登记、一元户籍或透明档案管理制度，保证农民在医疗卫生、社会保障、教育、就业、税费、金融、电力、国有资产、基础设施、政府服务等方面享受平等的国民待遇，维护社会公正，从而从源头上维护社会稳定。

    以上建议，如被采纳，全体农民幸甚，全国人民幸甚！

    敬请答复为盼！此致，敬礼！

    胡星斗（北京理工大学经济学教授）

    2004-11-6
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