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废除劳动教养制度 建设法治国家
—15339名中国公民提出违法行为矫治法(公民建议稿)
中国维权律师关注组首发
一、起草背景
最近几年，社会各界强烈呼吁废除现行的劳动教养制度，要求建立符合中国国情的保安处分或违法行为矫治制度，违法行为矫治法(公民建议稿)的起草正是在这种情形下进行的。废除一项旧有制度难，但要建立一套替代制度更难。社会转型时期，违法犯罪现象大量涌现，对于那些“习惯犯”，甚至有一定心理疾病的违法犯罪对象如何进行改造，是我们必须面临的现实难题。
十届全国人大常委会从2003年开始着手起草《违法行为矫治法》，甚至将该法列入2007年立法计划，《违法行为矫治法》（意见稿）也曾进入常委会讨论议程。但从现在的情况看，这一法律的出台显然并非易事。
二、劳动教养的弊端和违法行为矫治的现状
简单来说，劳动教养的弊端包括：合法性不足，容易导致行政权力滥用，不能适应新时期条件下，以权利保护为本位的立法精神，，对公民权利的保护和救济严重不足等。
劳动教养制度虽然在新中国的历史上起了一定的作用，但在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，其弊端越来越明显地暴露出来。主要表现在：〈〈劳动教养试行办法〉〉等只笼统地规定检察机关对劳动教养机关的活动实行监督，而对劳动教养的审查批准没有真正的法律监督。名义上，劳动教养的审批权为劳动教养委员会行使，但由于劳动教养委员会不是实体，所以事实上，公安部门既是劳动教养的审批机关、执行机关，同时也是对劳教决定申诉的复查机关和错案的纠正机关。这种缺乏应有的制约和监督的办案制度直接导致了劳动教养审批的随意性，使得现实中许多不够条件的人被错误决定劳教，导致了劳动教养制度缺乏严格的程序和规范。有的地方官员随意将自己不喜欢的人、正当申诉的人、上访维权的人进行劳动教养，而不需经过任何司法程序；有的把属于道德调整或民事纠纷范畴的人送去劳教；有的把法规禁止收容的精神病人、残疾人、严重病患者和怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者送去劳教；有的突破劳教对象年龄的限制将未满16周岁的人送去劳教；有的将取证困难、证据不足，怕移送起诉后被退查的案件，或办案经费紧张、办案人手有限，畏于追查的案件，或案情复杂根本无法查清的案件，都以劳教代替刑罚了事；有的公安机关对一些在法定羁押期限内无法侦查结案提起刑事诉讼的犯罪嫌疑人，以劳动教养的方式继续关押，使超期羁押合法化；有的混淆劳动教养与治安处罚的界限，把因民事纠纷引起的一般打架斗殴，情节显著轻微的予以劳动教养；有的徇私枉法，蓄意报复，对不应劳教的予以劳教；有的地方形势一紧就把一批人送去劳教，甚至一律劳教三年；有的地方对违法人员只由办案人员一人进行讯问，或由联防队员盘问，由办案人员事后签名，匆忙将人处以劳教；甚至有的办案单位为完成上级下达的创收指标，或受自身利益的驱动，对卖淫、嫖娼、赌博、吸毒等以高额罚款代替劳教等等。
关于劳动教养的存废，理论界和实务界争论已久，目前较为普遍的看法是通过立新法，建立一套比较符合中国实际的教养制度，其中讨论较多的是违法行为矫治和保安处分，最后，违法行为矫治制度被全国人大常委会接受。
三、关于本法的矫治对象
本法规定的矫治措施主要针对两种违法犯罪行为人：对多次违反《治安管理处罚法》屡教不改，或者实施了犯罪行为不需要追究刑事责任，但放归社会又具有现实危害性的人。
四、关于违法行为矫治的原则
违法行为矫治涉及到公民的人身权利，实施违法行为矫治必须遵循一定的原则，把对公民的损害限制到最小范围。本建议稿对违法行为矫治应当遵循的基本原则作出了规定：“第六条 (法定原则)设定违法行为强制矫治必须依照本法规定。本法没有明确规定能够进行违法行为矫治的行为，不得对公民决定强制矫治。实施违法行为强制矫治必须有法律、法规依据，并在法定职权范围内依照本法规定的程序实施。第七条 (适当原则)设定和实施违法行为强制矫治应当依照法定务件，兼顾公共利益和当事人的合法权益，正确适用法律、法规，选择适当的强制矫治方式，以达到矫治和预防的目的为限度。第八条 (不得滥用)违法行为强制矫治措施不得滥用。实施其他行政管理措施不能达到行政管理的目的时，才可以依法实施强制矫治措施。第九条 (分权制衡原则)对公民的违法行为采取强制矫治，必须由公安机关提出申请，由人民法院审查决定。第十条 (充分救济)公民对因强制矫治措施造成损害的，有权要求国家赔偿。”
对公权力机关侵犯公民合法权益的防范方面，本建议稿从多个方面对公权力进行了限制，力求让权力在法律规定的范围内行使。如1、权力法定：设定、决定、执行违法行为矫治措施均须有法律依据，将违法行为矫治司法化；2、分权制约：设定、决定、执行的分权，公安机关、法院、司法行政部门分别承担调查取证、决定、执行的职能；3、转变司法行政部门职能：矫治学校的设置和运行，社区矫正场所的设立；4、充分救济原则 5、责任追究制度（国家赔偿等）
五、关于违法行为矫治的种类
规范违法行为矫治措施的种类是违法行为矫治法较难处理的问题之一。现行法律、法规、规章规定的违法行为矫治的种类较多，如收容教育，劳动教养，社区矫正，强制戒毒，强制治疗等。
经反复考虑，建议稿将违法行为矫治措施分为四类，即(一)强制矫治；{二}强制治疗；（三）社区矫正；（四）强制戒毒。其中，因强制戒毒及强制治疗的专业性，建议稿未作细致规定。
六、人权保障和维护社会治安兼顾
建议稿对矫治对象宪法权利的保护做了特别规定，规定了当事人的辩护权、申辩权、上诉权、申请回避权、获得国家赔偿权等各项权利。同时建议稿还从维护社会正常秩序的角度处发，规定了违法行为矫治决定的简易程序。
七、矫治学校和社区矫正场所的设立
设立矫治学校是从转变政府职能，探索社会特殊组织在维护社会治安、纠正违法犯罪人的越轨行为等方面考虑的，是执法人性化，改造社会化，矫治专业化的体现。
广义的社区矫正指由社区矫正组织依法对法院和其他矫正机关裁判为非监禁刑及监禁刑替代措施的罪犯予以在社区中行刑与矫正活动的总称。建议稿所指的社区矫正则是违法行为矫治措施的一种，不包括依照刑法判处徒刑缓刑或管制刑的人的社区矫正活动。
八、关于法律责任
违法行为矫治法应当强化对权力机关及其工作人员的法律监督，一是明确规定对司法机关实施违法行为矫治，建立内部和外部的监督机制；二是要有对违法实施矫治措施的明确具体的法律责任，建议稿中对行政机关工作人员及法院审判人员的违法行为均规定了比较严格、具体的法律责任；三是对违反上位法律的行政法规和规章的处理做出了明确规定。
九、相关法律法规
《行政处罚法》 《治安管理处罚法》 《劳动教养试行规定》
《卖淫嫖娼人员收容教育办法》 《劳动教养管理工作执法细则》
《劳动教养管理工作若干制度》 《行政强制法》（意见稿）
《刑事诉讼法》 《监狱法》 《中华人民共和国禁毒法》
《传染病防治法》 《突发公共卫生事件应急条例》
建议稿在起草和修改过程中，得到了众多法学专家、律师、法律工作者、媒体人的批评指点，这里要特别提到的有刘仁文、胡星斗、、张星水、张祖桦、孙国栋、曹志、邓太清、仲大军、秋风、刘澎、竹立家、赵国君、成晓霞、陈小平、王俊秀、杜兆勇、张耀杰、许志永、冯文博、光远等等，恕难一一列举。他们为《违法行为矫治法》（公民建议稿）的最后定稿提出了重要的意见和建议，在此谨致谢意！
违法行为矫治法（公民建议稿）
第一章：总则
第一条 (立法目的)为保护公民的人身自由权利，防止国家机关滥用职权，矫治本法规定的违法及轻微刑事犯罪行为，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。
第二条 (调整对象) 本法规范的违法或犯罪行为主要指以下四类：
（一）多次违反治安处罚法的违法行为；
（二）有犯罪证据但犯罪情节轻微可以免予刑事处分或者不起诉的轻微犯罪行为；
（三）现行《刑法》第十七条规定的免于追究刑事责任、且应受收容教养的未成年人犯罪行为；
（四）按照现行法律应予矫治的其他行为。
第三条（概念解释）本法所称违法行为强制矫治，是国家为了预防和减少犯罪，维护社会公共安全和公共秩序，对多次违反《治安管理处罚法》屡教不改，或者实施了犯罪行为不需要追究刑事责任，但放归社会又具有现实危害性的人，通过限制其一定期限的人身自由，对其进行的矫治、教育、改造的强制性教育措施。
对精神病人的强制治疗不适用本法。
对吸毒人员的强制戒毒遵照《禁毒法》执行，《禁毒法》没有规定的，参照本法有关规定执行。
第四条（行为界定）本法所称多次违反治安管理处罚法的行为，是指两年内有三次以上违法活动且均受到过治安管理处罚的行为。
第五条 (适用范围)违法行为矫治的设定和实施适用本法。
第六条 (法定原则)设定违法行为矫治措施必须依照本法规定。本法没有明确规定可以采取矫治措施的行为，不得对公民决定进行行为矫治。
实施违法行为矫治必须有法律、法规依据，并在法定职权范围内依照本法规定的程序实施。
第七条 (适当原则)设定和实施违法行为矫治措施应当依照法定务件，兼顾公共利益和当事人的合法权益，正确适用法律、法规，选择适当的强制矫治方式，以达到矫治和预防的目的为限度。
实施其他行政处罚措施不能达到教育惩戒的目的时，才可以依法实施违法行为矫治措施。
第八条 (不得滥用)违法行为矫治措施不得滥用。
第九条 (分权制衡原则)对公民的违法行为采取矫治措施，必须由公安机关提出申请，由人民法院审查决定。
第十条(充分救济)公民因国家机关违法实施矫治措施造成损害的，有权要求国家赔偿。
第二章：强制矫治的种类及适用
第十一条 （强制矫治的种类）对违法犯罪行为人的强制矫治种类包括：
（一）强制矫治
强制矫治是指在半封闭的矫治学校内，通过思想道德教育、心理辅导、技能培训、适当劳动等方式对本法规定的违法犯罪行为人进行矫治的一种措施。
（二）强制治疗
已经决定进行强制矫治的卖淫嫖娼人员，须强制进行身体检查，发现有需要强制治疗的性病的，必须对其进行强制治疗，具体办法由卫生行政主管部门会同司法行政主管部门制定，报国务院批准实施。
（三）社区矫正
社区矫正是指依靠社区资源，把被决定进行违法行为矫治的人留在社区，对其进行监督、管理、教育、矫治的制度，是一种非处罚性教养措施。
对决定进行强制矫治的人进行社区矫正不致发生社会危险的，可以实行社区矫正；或者正在进行强制矫治的人表现良好，确有悔改表现的，可以变更为社区矫正。
第十二条（矫治的期限）强制矫治的期限为三个月以上十八个月以下，同时有多个违法或者轻微犯罪行为的，合并执行强制矫治的期限不超过两年。
社区矫正的期限为六个月以上三年以下。强制矫治变更为社区矫正的，社区矫正的期限为强制矫治期限减去已经在矫治学校执行的期限。
矫治日期自违法行为矫治决定书生效之日起计算。
第十三条（不同矫治种类的适用对象）强制矫治一般适用于实施了妨害公共安全、侵犯公民人身权利等人身危险性较大的暴力型违法或犯罪行为，以及妨害社会管理秩序等社会危害性较大的违法或犯罪行为；
社区矫正一般适用于破坏社会主义市场经济秩序经济类、侵犯财产类等违法或犯罪行为。
被判处拘役、管制或有期徒刑缓刑的人，可以参照适用本法规定的社区矫正措施。
第十四条（共同违法或犯罪的教养决定）对于共同违法或犯罪的行为人，应该根据他们在违法犯罪活动中所起的作用分别决定对其进行行为矫治。
教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理或者进行犯罪活动的，按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
第十五条（从轻或不予送教）已满十四周岁不满十八周岁的人多次违反治安管理或者具有轻微刑事犯罪的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人犯罪但不应承担刑事责任的，可以对其进行行为矫治， 但应有独立的教养场所，一般可安排在工读学校进行。
第十六条 盲人或者又聋又哑的人具有法定矫治情节，可以酌情缩短强制矫治的期限。
第十七条（法定减轻情节）违法犯罪行为人有下列情形之一的，应当缩短矫治期限或者不采取强制矫治措施：
（一）情节特别轻微的；
（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；
（三）出于他人胁迫或者诱骗的；
（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法或犯罪行为的；
（五）有立功表现的。
第三章：违法行为矫治措施的决定程序
第十八条（适用条件）对违法行为矫治的决定适用简易程序，由公安机关提出申请，人民法院决定，人民法院可指派一名审判员独任审判。
对于需要做出专门鉴定或其它专业性较强的案件，人民法院可以委托专门机构进行司法鉴定。
对于案情复杂、可能决定采取强制矫治且矫治期限可能为十八个月以上的疑难复杂案件，人民法院可以组成合议庭审理。合议庭由审判员三人或审判员与人民陪审员三人组成。
违法行为矫治措施的决定实行两审终审制。
第十九条 （法庭调查、辩护、质证程序）适用简易程序审理的，在法庭宣读违法行为矫治申请书之后，经审判人员许可，公安机关或其代理人和被申请人及其辩护人可互相辩论。
第二十条（公安机关的调查程序）
申请对违法犯罪嫌疑人进行行为矫治的，公安机关应当收集证据，查明事实，讯问当事人和证人，做到证据充分确凿。
第二十一条 在调查取证过程中，当事人有权进行陈述和申辩。公安机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行审核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第二十二条（委托辩护人）违法犯罪嫌疑人自第一次被传唤或讯问之日起，有权委托辩护人，辩护人可以提出辩护意见，代为控告、申诉等。
第二十三条（期限）公安机关应当在立案之日起15日内调查完毕，并区分不同情况分别予以撤销案件、申请法院批准矫治措施等方式结案。
对事实不清、证据不足予以撤案处理的，如违法行为人或犯罪嫌疑人尚被行政拘留或刑事拘留，应立即解除强制措施。
第二十四条（矫治决定的审查申请）在事实已经查清、证据收集充分、合法之后，公安机关应当在五日内填写违法行为矫治申请书，并连同案卷材料和证据等材料一同移送人民法院。
第二十五条 (受理)人民法院接到公安机关提请做出矫治决定的申请，应当在五日内作出是否受理的裁定，并通知公安机关，对不予受理的裁定，公安机关不服的，可以向上一级人民法院提起上诉。
第二十六条 (审理方式)人民法院对公安机关提请做出矫治决定的申请，应当就公安机关据以提出申请的事实、理由和依据进行审查。
第二十七条（人民法院的审查程序：期限、合议庭）人民法院应当自受理申请的3日内指定审判员审理，并在20日内做出是否批准强制矫治申请的决定。
适用合议庭审理的违法行为矫治决定案件，由审判员三人或由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭。合议庭的规则可参照《刑事诉讼法》执行。
第二十八条（庭审程序：公开进行）人民法院公开审理违法行为矫治的决定案件。但涉及国家机密、个人隐私的除外。
第二十九条（庭审程序：申请回避）审判员、人民陪审员及其它相关人员的回避参照《刑事诉讼法》有关规定执行。
第三十条（庭审程序：调查、质证）人民法院应当开庭审理矫治决定案件，公安机关作为申请人出庭支持申请，违法犯罪嫌疑人作为被申请人。
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