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农民对基层政权乃至整个国家机器的不信任，政权合法性认同危机的加深，直接的后果就是国家的社会控制和动员能力下降。1、社会控制能力下降，社会治安形势严峻。基层官员的作威作福和黑恶势力横行霸道，本来就是对社会治安秩序的公然挑战，许多社会治安案件正是他们的所作所为。而它们的联姻形成的畸形关系所引发的合法性危机，使农村的社会治安形势更为严峻。在湘南就发生了多起农民采取非法手段来对付乡村干部的事件。比如，前不久在湘南某村发生的唐某爆炸案就是一起较典型的案件。唐某本是一个老实的农民，因不满村主任乱收费和乱罚款而发生冲突，在多次上访和申述得不到处理的情况下购买了炸药，并在村主任家门口安设爆炸装置，导致无辜他人因爆炸受重伤，唐某也因爆炸罪判处了死刑缓期执行。唐某在为自己的辩护时一再强调的就是村主任是社会的黑恶势力，而且得到了乡镇有关领导的支持，同这些黑社会的人根本没有道理可讲，只有采取这种手段搞个鱼死网破。这种“以暴制暴”的恶性案件从另一个方面反映了农民对社会法制的失望。2、农民群体性抗争事件增加。对这个问题我已在相关论文中有过详细的分析，这里只是需要强调的一点就是，农民有组织抗争在很大程度上是农村社会的权威结构发生了裂变时所出现的一种政治现象。也就是说，由于县乡政府与农民之间直接的利益冲突，当国家正式制度无法满足农民的利益需求时，就会产生农民对国家政权合法性的认同危机，体制外的对抗性组织力量也就会产生。3、社会动员能力下降，基层政权无能兴政。政治合法性在很大程度上就是民众对执政者的拥护和服从，它是与社会价值观念和社会认同相联系的。因此，合法性危机又表现为社会价值的危机，而且主要是对执政者所主张的价值观的怀疑或否定。我在湘南调查时，听到有的乡镇干部对政府动员农民兴修水利而农民根本不理睬这类事情深表困惑。但农民们则说，“修水利当然是件好事。可这些干部已经不是为人民服务的人了，他们做这些事如果不是为了升官就是想从中发财”。 可见，一个没有让民众认同的政府其社会动员能力是十分低下的。
四、扼制农村基层政权退化的基本对策
毫无疑问，对一切黑恶势力，运用国家专政力量进行坚决而深入的打击是最主要的对策。问题是，农村黑恶势力侵入基层政权的原因十分复杂且具有制度性背景，而其严重程度及危害又影响到了国家政治体制的安全和社会的稳定。它既是基层政权退化的重要原因，又是基层政权退化的重要表现。因而，它不仅是一个社会治安问题，更主要的则是一个政治问题。这就决定了，必须要从政权建设等方面来考虑治本之策。就是说，如果不进行彻底的政治体制改革，就不可能彻底解决目前已十分严重的基层政权退化问题。在我看来，农村政治体制改革的基本取向应该是将农村还给农民，让农民自己代表自己，自己管理自己。我的基本主张就是：官权退，民权进，严法制，正官德。
第一，官权退，就是要使过于强大的国家权力退出一些公共领域并改变其发挥作用的方式。就农村政治领域而言，就是改革目前的乡镇体制，实现乡镇社区自治。
国家权力过于强大和民间社会发育不足是近代以来中国社会结构的基本特征之一。共产党所建立的政权更是一个强势国家，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，地方政府及乡村干部通过代理方式实现了对农村社会权力的垄断。解放后在很长一个时期内，国家对政治资源的军事性控制及对经济资源暴力型配置方式，决定了国家在农村社会的双重目标，一方面实现农村社会的社会主义改造，发展农村经济；另一方面通过对农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源，为从农村获取工业化所需要的资源。因此，国家通过对土地所有制等经济制度的改造和意识形态的动员，建立了以集体经济为基础、以城乡二元分离的户籍制度为手段、代表城市利益的国家及地方政府对代表农村利益的集体经济组织和农民进行多层次强制性掠夺的“集权式乡村动员体制”。这是一种通过行政控制方式对乡村进行剥夺式动员的社会组织制度，是一种政治上高效率经济上低效益的动员体制。在这种体制下，国家对农村社会资源的占有主要方式有两个，一是利用不对等的交换体制，即农副产品的统购统销的计划经济体制。二是利用高度统一的财政体制实现对地方财政资源的直接占有。因此，它压抑了农民创造热情，不仅不能为农村社会的持续发展提供动力，反而造成了十分突出的社会问题，积累了农民对国家的反抗，增加了国家的控制成本。其历史性命运就是农民在生存压力下通过“联产承包制”将这一体制撕破，出现了所谓的农民“第二次解放”。然而，30多年农村改革和发展的实践表明，如果不对政治体制进行改革，经济改革所取得的成果就会被逐渐吞没。而政治改革的基本问题就是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式和界限”。 因此，我主张彻底改革现行乡镇体制，在“法制―遵守”的原则之下实行乡镇自治，即国家通过强制性的法律形式将基本的社会规范和目标确定下来后，建立以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理组织进行广泛的社区自治。其制度性框架就是将目前乡镇政权从国家行政组织变成社区自治组织，将国家行政权力的底线退到县级；而对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节；对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。
在调查中，我就乡镇体制改革问题与乡镇干部、县市领导及农民进行过较为深入的探讨。有些乡镇干部和县市领导对实行乡镇自治持有异议。他们提出了许多问题，如没有了乡镇政府，谁来帮助国家收取税费，谁来领导农村进行现代化建设？现在的农村社会治安形势已非常严峻，如果将乡镇政府撤销，会不会使农村黑恶势力更为嚣张？目前农村乡镇体制的问题为什么不能通过“撤乡并镇”这样的改革来解决？撤销乡镇后，乡镇债务如何办？众多的乡镇干部如何安置？农村公共产品如何提供？等等。应该说，这些问题的确是存在的，也需要认真研究并加以解决。但我认为，这些问题的存在并不能成为否定实行乡镇自治的理由，而有些问题恰恰需要通过彻底改革乡镇体制来加以解决。1、关于乡镇政府撤销后的职能替代问题。改革现行乡镇体制的前提和基础就是要改变长期以来形成的对农村掠夺性政策和强制性的社会动员方式，让农民休养生息。作为封建皇帝的乾隆就认为：“为治之道，在于休养生民，而民之所以休养，在乎去累民者，使其心宽自得，以各谋其生，各安其业”。而目前农村最大的“累民”之举就是超越农民实际经济水平的税费政策和超越农村社会实际需要的政绩工程。也就是说，如果国家不放弃采取掠夺性手段从农村获取资源这一政策取向，就不可能改革与之相一致的乡镇体制；而不改变目前这种乡镇体制，基层官员就必然会有收取税费以自养或自肥的利益需求及追求政绩的“累民”之举。封建皇帝的“为治之道”是“休养生民”，而现代社会民众自治的基础同样应该是“休养生民”。鉴于农民的收入远远低于城市居民，现在应当取消农业税、农业特产税等，相应地，乡镇政权的征税功能也就随之消失。在农村减少那些“以掠民为生”的“税吏”和“以劳民为乐”的“能吏”，正是撤销乡镇实行社区自治的主要目标。2、关于农村黑恶势力问题。事实上，目前农村黑恶势力严重影响到基层治理状况，无不与干群关系紧张密切相关。由于乡镇政府和干部与农民利益上的直接对立，才给农村黑恶势力侵入基层政权提供机会。而一旦乡镇政府撤销，实现了乡镇自治，国家权力就成为农村事务的“裁判”而不是直接的参与者，这样黑恶势力就会真正成为国家、社区组织和农民的共同敌人。而且，撤销乡镇政府并不意味着国家放弃了对农村的管制，国家司法机关在排除地方保护主义的干扰后，能够更好地在农村行使其法定的职权，以打击一切黑恶势力保护广大人民群众。3、关于目前的撤乡并镇问题。撤乡并镇作为建设小城镇的重要措施，其目的是做大做强县城和中心镇，进一步增强城镇的集聚能力，拓宽农业劳动力转移的渠道。1997年到2001年，全国乡镇总数减少了4528个，其中乡减少了5681个，镇增加1153个。到2002年7月，全国乡镇数共为39715个，其中建制镇为20374个，比改革开放初的2176个增长了近10倍，而乡的数量则由52534个下降为19341个，乡镇数量之比首次出现建制镇超过乡数，分别是总数的48.7%和51.3%。然而，在前阶段的撤乡并镇工作中存在许多问题，并产生了一定的消极后果。比如，一些地方不从实际出发，一哄而上，并大兴土木建设，而其职能并没有实际性的改变；有的乡镇干部私分公有财物造成了国有资产的大流失，而且通过大举借债消费等加重了农村乡镇政府的债务，这种换汤不换药的改革被一些干部和群众称之为“灾难”。4、关于乡镇债务问题。由于乡镇债务形成的一个重要原因是各地政府为迎合上级好大喜功而虚报产值产生的各种税款。这实际上是近年来出现的财政“大跃进”的必然后果。解决之道就是中央和省级政府要退回县乡政府因虚报产值而多交纳的税款来化解这些债务；对于那些因乡镇干部贪污腐败形成的债务则通过国家司法部门用其非法所得偿还；对那些由于乡镇干部自放自贷形成的债务则可以还本免除高利息等等。而为了防止因撤销乡镇过程中形成新的债务，可以考虑实行“统计大赦”，免究以往的虚报，但是自大赦后必须实报，严厉处罚新的虚报。总而言之，只要本着实事求是和“执政为民”的原则，这些问题都是可以解决的。
第二，民权进，就是要真正实现农民的经济自主权和政治民主权，其中保障农民土地所有权和建立农民自治组织是最为重要的目标。
经济自主权是农民最基本的民权。家庭联产承包责任制作为农民在利益驱动下创造的土地经营形式只落实了农民生产自主权的部分内容，而对农民财产权利特别是土地所有权的保护还远远不够。由于我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农村土地的“集体所有”并因此蜕变成的“政府所有”或“官员所有”。对这一点，乡镇干部和农民都有很深的体会。比如有的乡镇干部到农民家里收取税费张口就是“你种了集体的田，就得交税费”。有的农民则说，这些税费就是地租。可过去旧社会农民租地主的田，收多少租，事先就商量好了的，起码还有一个标准。就是地主要加租，农民还可以拿着租约到政府去告他。而现在的乡镇干部收租想要多少就是多少，而且动不动就用“政府”这块牌子来压人。由此可见，我们有必要重新审视我国现行的土地制度，如果虚拟化的“集体”已经不能代表农民的利益，完全可以考虑将农村土地还给农民。农民只有真正拥有了土地所有权，才能成为自己的主人。
民权进还需要建立代表农民利益的组织。如何保证乡镇政府撤销后建立的社区自治组织真正成为代表农民利益的组织，这同样是一个值得研究的问题。鉴于村民自治因制度设计上的缺陷所产生的功能性异化给我们提供的经验和教训，在设计乡镇自治制度时有几个问题需要特别注意。1、要在法律上将国家行政组织与乡镇自治组织之间的关系界定为管理及协作关系。也就是说，县以上的各级行政组织虽然可以依据国家的法律对自治组织进行管理，但乡镇自治组织并不隶属于县级行政，它们之间不具有直接的领导关系而是一种平等的协作关系。2、要在乡镇自治组织实行乡镇长和乡镇议事会民主直选。为防范社会强权控制乡镇选举，需要制定严格而科学的选举办法，以国家法律的力量来确保这种选举体现公平和公开的原则。3、乡镇自治组织的职能和权力要受到严格的限制。为了避免再出现目前乡镇政权的“累民”之举，需要尽量减少乡镇社区内的公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。除了为农村社区提供一些必要的公共产品外，乡镇自治组织不应承担经济发展等责任。只有减少了公共领域，限制社区组织的权力，才能防范自治组织对农民个人权利的侵犯。4、要准许农民成立诸如农会和合作协会等民间组织。从理论上讲，农民建立代表自己利益的组织、让农民在政治上组织起来参与政策执行过程应该是天经地义的事情，可这一点在中国变得特别复杂和政治性。我认为，在目前完全可以在政策上开绿灯，让一些民间组织在农民提出成立农会要求的地方进行以农民为主的实验，等积累经验后再以法律的形式确定下来。
特别需要指出的是，增进民权与维护共产党的执政地位是一致的。“立党为公，执政为民”就是以民为本，就是要相信人民，要实现从过去的“管民”和“治民”向“约民”和“为民”的转变。这种转变应该具体表现在政治制度的设计上。根据我在湘南的调查和其他学者的研究，可以说，目前农村基层党组织也出现了结构性的退化。具体表现是许多农村党支部成了支部书记的天下。他们完全无视党的利益，为了维护私利拒不发展党员或者只发展亲朋好友入党，为了争利或斗气而千方百计刁难民选的村主任，从根本上背弃了“立党为公”的原则。在山西省，为了打破村党支部书记的家天下，一些乡镇党委甚至不得不在乡镇办党校，组建临时支部，发展农村积极分子入党，以突破村党支部对农村健康政治力量的封锁。我认为，应当尽早把公平赢得乡镇自治组织和村委会选举列为农村基层党组织的头号任务。党的候选人落选，基层党委书记必须引咎辞职。海选的意义是打破退化乃至变质的农村基层党组织的权力垄断，不是挑战或否定党对农村事务的领导权。这项改革，可以从最基层开始，逐渐培养执政党的竞选意识，树立执政党地位必须不断接收人民授权认可和巩固的人民主权观念。这样做将在制度上为党的建设引进一股源源不断的活水，并将有助于解决党组织内部上级无法有效管理下级的严重政治问题。通过乡镇自治组织和村委会选举的竞选和辅选活动，还可以建立不合格党员的退出机制。从长远看，把要求党组织竞选辅选的措施推广应用到其它层级的党委，将为全党战胜惰性和腐化趋势创造一个有效的机制。应该说，社会经济利益的多元化是必然的，政治利益的多元化也是必然的，但是政党政治的发展却并非与政治利益的多元性存在一一对应的关系。对于改革中的执政党来说，提高自身的政治利益包容性固然重要，更重要的是保持自身与民众的密切联系，这是执政党立于不败之地的根本保证。
第三，严法制，就是要树立国家法律特别是宪法的绝对权威。为此要废除那些侵犯农民基本权益的“恶法”以保证法律的正义性和公平性，并坚持司法独立以根除司法腐败。
中国传统社会秩序结构的主要特征是一种礼法秩序。因而从传统的礼法秩序向现代的法治秩序转型是中国社会转型的重要内容。走向法治秩序是以建立严格而科学的法制为基础和前提的，法制不仅仅是法律制度这一静态的意义，更主要的在于它是法律运转机制，即立法、司法、执法、守法、法律监督以及法律价值体系等法律的整个运行机制和过程。现代法治秩序的核心就是宪政，要在宪法的旗帜下，规范所有的政党、政府、社团和个人的行为。宪政是约民之政，更是束官之政。在这种意义上，严法制就是要正“官位”。明末清初思想家顾炎武就认为：古之哲王所以正百辟者，既已制官刑儆于有位矣，而又为之立闾师，设乡校，存清议于州里，以佐刑罚之穷。也就是说，贵戚和官吏离开了法制，就会做出蠹国害民的坏事。曾经也生活在湘南的王船山说得就更加明确：“严者，治吏之经也；宽者，养民之纬也”。而现在中国的许多制度，恰恰是对“民严”而对“官宽”而导致“官位”不正；而“官位”不正，就会民不聊生。
要严法制，就得去“恶法”立“善规”，即彻底废除那些侵犯农民人身和财产权利、限制农民自由的法律，制定具体而明确的保护农民基本权益的法律规定。目前这些“恶法”还很多，诸如维护城乡二元结构的户籍制度、违反宪法精神的劳教制度、剥夺农民财产所有权的土地制度等等。而那些有关农民权利的法律制度又过空泛，无法操作。因此，在废除恶法的前提下，还要将有关农民基本权利的法律制度具体明确化。就农村政治方面而言，为了保障农民在农村政策执行的参与权，要用细致明确的政策或法律具体肯定并细化宪法规定的农民作为政治人的基本权利，如宣传中央政策和国家法律的权利，对地方政府行为和决策提出异议和抗辩的权利，和平地以个人和集体方式向公民和政府表达政治异议的权利，以及公民个人用合法方式寻求民意支持和政治影响的权利。
严法制还要坚持司法独立性，力克司法腐败。农村黑恶势力及社会治安等状况之所以如此恶化与司法腐败密切相关。而司法腐败的一个重要表现就是司法的地方保护主义，其原因则是司法机关缺乏应有的独立性，受制于地方官员。湘南某市一位基层法院院长在与我探讨如何运用法律的力量扼制住农村黑恶势力时就说：“现在并不是政法部门不知道农村黑恶势力横行的危害，也不是没有能力打击。为什么睁一只眼闭一只眼呢？一个重要的原因就是这些黑恶势力大都以各级党政领导为背景的。而政法部门又要受到各级党政的牵制。比如，公安是在政府的管制下工作的，一些乡镇派出所的所长还是乡镇党委委员，各级检察院和法院也要接受政法委的领导。这样，政法部门想打击，党委和政府就会有人站出来说，这样有能力的人不能动，动了的话这个村的税费就收不上来了。因此，对待农村黑恶势力只要没有明显而严重的犯罪事实，政法部门一般就不会主动去管，就是管也管不了。” 可见，司法不能独立，也就没有法律的尊严；没有法律的尊严，也就会有更多的司法腐败。而只有做到了司法独立公正，才能除恶务尽，不留后患。
第四，正官德，就是要在官员中确立“执政为民”和清正廉洁的为官之道。
要扼制住农村基层政权的退化，还要在严法重典的同时，兴道正德。孔子就说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”法作为是外在于人的他律，具有强制性，是普遍的社会规范；而德则是内在于人的自律，通过自守规范人们的行为。“法止人为恶，德劝人为善”。黑恶势力在农村的横行霸道并侵入乡村政权而导致国家政权的退化，对全社会道德意识的侵蚀是十分巨大，也与目前农村社会道德水准有一定的关系。其中，最为主要的就是官德不正。王船山在《读通鉴论》就说，“国家重敛以毒民，而民之毒也”。也就是说，民之毒是由于官毒，而要想民不“毒”，先要国不“毒”；要想民不“黑”，首先就得吏不“黑”。由于“官德”不正，就没有“民德”。许多人就是从社会腐败现象中失去了对社会公德的认同的。可以说，“官德”是社会公德的重要组织部分，更是社会公道的风向标和导航器。正官德才能顺民心,顺民心才可安天下。
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