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――湘南调查
于建嵘
《农民有组织抗争及其政治风险》发表后，我本无意在近期就相关问题再发表意见。但由于新闻媒体、学术界和执政者的关注，文中所陈述的事实和某些观点被赋予了超越学术探讨的社会意义，成为了“公众问题”。在这种情况下，对有关问题提供更多的证据并作出更加明确的解释就成为了任何有责任的研究者必须做的事情。这其中，首先要回答的就是，农村黑恶势力侵入基层政权等重要问题。
一、农村治理性危机的主要标志
我之所以认为中国农村出现了严重的治理性危机，主要依据有三个方面：其一，近十年来，全国乡镇政府普遍出现了财政危机，目前全国65%的乡镇共负债达3200多亿元，其中以中西部欠发达地区最为严重，这些乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。其二，广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动，这些事件不仅快速增长，组织化程度也迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。其三，部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务” 假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重，黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜。
应该说，这三个方面是相互联系的，在很大程度上互为因果，都集中地表明了国家基层政权合法性正在逐渐丧失和社会控制能力的降低。但是，它们所表明问题的性质又有一定的区别。其中，乡镇财政危机表明的是农村经济发展状况、国家财政体制和税收政策、乡镇政权汲取资源的能力及财政开支等方面存在的问题，它是一个经济问题，但更主要的是一个政治问题；农民有组织抗争作为转型期社会冲突的表现形式，表明的是农村政治秩序的稳定状况。它可以破坏社会的稳定性，也可以作为一定时期内各种利益关系的外部化，具有结构的可控性，特别是对“能够容纳冲突的开放社会”而言，“能够从冲突中得到封闭、专制的社会所难以得到的益处”；而基层政权的黑恶化则表明国家机体发生了病变，这种病变不仅仅是国家政权出现了功能性异化，而更严重的是一种结构性退化。甚至可以说，如果黑恶势力侵入基层政权，是制度性的原因在起主导作用的话，就标志着国家政权出现了严重的政治危机。对此，美国历史学家杜赞奇曾经有过探讨。他在研究民国时期乡村政治状况时就发现，随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出，农村政治领域出现了真空，地方恶势力就进入到了乡村政治之中。这些地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒与地方政府的官员结成同盟，一方面，他们帮助地方政府盘剥农民，为国家搜刮资源，似乎是强化了国家能力。但是另一方面，他们也利用与政府的联姻以为国家征收税费为名中饱私囊、横行乡里、欺压良善，造成国家政治经济资源的流失。他们对地方政府官员有极大的腐蚀作用，许多地方政府官员逐渐放弃了原有的政治角色，蜕变成身着官服的恶势力，不是管理服务农民，而是渔肉农民。杜赞奇把这种国家能力貌似增强实则衰退的矛盾现象称为“内卷化”即国家退化。政权的“内卷化”虽然在短期内给中央政府提供了较多的税款，表面上增强了国家汲取资源的能力，但事实上是从结构上架空了中央政府，使中央政府失去了对地方政府的有效控制，连带丧失对于农村税源的有效控制，并最终丧失对农村社会的控制能力。其结果就是在农村社会中造成了极大的民怨，客观上为中国共产党领导的暴力夺取政权预备了土壤。
共产党在夺取政权后，沿袭战争时期的经验和做法，重构了农村治理体制：其一，扶植原来农村社会处于弱势的贫苦大众，并着力改造那些虽属社会无赖但却并没有罪恶的人物，让他们以旧政权受害者的身份进入新体制，而成为了农村社会的主流；其二，彻底摧毁原来由强势人物和宗族势力相结合的农村社会控制体系，防范游离国家体制之外的力量存在，将整个社会秩序纳入到国家的强控制之下，在农村建立了系统的基层政权。虽然，它的实际效能和历史性后果一直是学者们争论的问题，但有一点则是大多数研究者都肯定的，这就是那些直接挑战国家法定秩序的社会黑恶势力失去了公开和大范围生存的空间。就是在“文化大革命”这样的民族大灾难时期，地痞和恶棍这些沉渣泛起，但其存在和发挥作用的方式与当时国家政治状况相一致，他们以各种身份进入国家政权体制并被执政者所认可甚至利用。
然而，改革开放以来，农村经济有了一定的发展，农村政治也因推行了村民自治这一“草根民主”被许多主流媒体和学者认为出现了“民主盛世”之时，一些农村地区的政治治理却发生了令人惊悚的退化现象。在增强国家能力的旗号下，各级政府对于农民经济资源的索取能力确实是增强了。但是，在资源提取增加的同时，中央政府丧失了有效的政治管制能力。理应是中央政府代理人的乡镇政府官员，反斥中央减轻农民负担的文件为“黑文件”，甚至轻蔑地斥之为“狗屁”。为了榨取农民的血汗以自养自肥，乡镇官员置国家长治久安于不顾，豢养纵容社会上的黑恶势力，并给他们披上“执法队”、“工作组”的合法外衣。这些黑恶势力漠视法纪、耍蛮使横、为非作歹、欺压百姓。他们或欺行霸市，强买强卖；或敲诈勒索，不劳而获；或寻衅滋事，打架斗殴；或丧尽天良，残害无辜，甚至要挟政府，对抗法律，已到了为所欲为的地步。更为严重的是，他们有的还通过各种方式和手段侵入到了农村基层政权，成为了农村治理体制中的组成部分，他们凭借基层政权和打手们的力量，成为了可以公开挑战国家法律权威的一方霸主，其结果是“民怨沸腾”而导致国本动摇。近年来，各地公开揭露的许多案例，真可谓触目惊心。
山东省微山县留庄乡李修文，被称为“东霸天”。他不仅是村党支部书记还被聘为乡经委副主任。他利用这些合法的外衣和职权，聚集一批地痞流氓，并将乡建筑公司变成了他数十名打手的大本营，进而霸占集体湖地1000余亩，鱼塘数十个，大型造船厂、砖厂、码头各一座，被他欺骗、赖账的企业、商家、店铺不计其数。他公开声称，留庄的天、地、水都是他的。在这里他真是无恶不作。
湖南省湘潭市雨湖区先锋乡赵修果，被称为“南霸天”。他通过不正当的手段当选为村主任后，营私结党，排斥异己，先后五任村支部书记被迫辞职，致使该村基层党组织长期处于瘫痪状态。赵为保住自己的“宝座”，在换届选举中私拉私买选票，暗中操纵选举。他还通过欺上瞒下、虚报浮夸等手段，混得了区、乡两级人大代表的“光环”，成为了有多种合法外衣而作恶多端的一方霸主。
河南省许昌市魏都区七里店乡的吴国彦，被称为“西霸天”。此人1985年因为打架故意伤害他人被劳教3年，1989年吴国彦劳教出来后，和黑帮头子关系密切。他1993年当上吴庄村第五村民组组长，1995年当上村治保主任，1996年入党，1997年底当上村支部书记，并成为了七里店乡和魏都区两级人大代表。他在吴庄得势后，巧取豪夺，因怕问题败露，竟然勾结黑恶分子，雇凶伤人。
抚顺市东部红透山区的刘景山，被称为“北霸天”。这个区盛产铜，党政部门设置以矿山为主而建立，全区由红透山铜矿和一镇三村组成。刘景山是铜矿提升区党支部书记兼区长。为了掌握更大的权力，获取更多的不义之财，他利用手中的权力网罗了20多名地痞流氓、“两劳”释放人员和惯盗、亡命徒，成立了一个“十三太保”黑帮，由他做帮主，为其篡权、贪污、统治矿山“保驾护航”，并直接插手矿山和政府的政务，诸如交通事故、打架伤人、经济纠纷之类事端，都得由这个流氓集团裁决处理，甚至工商、税务部门也以30％的提成委托这个流氓集团收取税费。
河南省虞县利民镇的何长利，被称为“中霸天”。在1993年5月镇人大换届选举时，由何长利的十几个拜把子成员上下活动，将素有劣迹的何推举为利民镇的副镇长。之后，何长利又利用手中的权力，将其亲信安插在镇司法所任所长，镇上七个基层支部中有五个支部书记、十个镇企业中有七个负责人是“他们的人”，成为了典型的黑恶势力的“土围子”。
这些“霸天们”的存在，充分说明了农村黑恶势力侵入到基层政权已经是一个不可否认的事实。由于这一问题具有十分的社会危害性，已引起了当政者的重视。近年来在打黑除恶的专项斗争中，当政者运用专政机器对黑恶势力进行了集中打击和整治，取得了一定的效果。然而，迄今为止，执政者和学术界都没有从政权退化和政权建设这一高度来认识和研究这一问题，因此，许多整治措施只能是治标之策。
为了研究现阶段黑恶势力侵入农村基层政权的状况和特点、方式和手段、原因和危害，我对湘南地区农村黑恶势力状况进行过考察，并重点调查了湘南某市40个被司法机关确定为黑恶势力控制的村的有关情况。通过这些考察和研究，我得出的基本结论是，目前黑恶势力侵入农村基层政权的情况已十分严重且具有体制性原因，如果不进行农村政治体制改革而顺其发展下去，将会产生灾难性的政治后果。
二、农村黑恶势力侵入基层政权的方式和原因
如果从黑恶势力侵入国家政权的路径来分析，可以概括为两种基本模式，即官员的黑恶化和黑恶势力的官员化。官员的黑恶化是指党政官员向黑恶势力蜕变，这种蜕变不仅表现为他们作为黑恶势力的背景而存在，而且还表现为他们的施政行为在方式和性质上已具有黑恶势力的基本特征。而黑恶势力的官员化则主要是指一些黑恶势力的代表人物通过各种手段和途径进入体制内获取合法外衣，并运用手中掌握的国家权力从事罪恶勾当。就目前我国农村而言，西部地区主要是官员的黑恶化，东部地区更多的是黑恶势力的官员化，中部地区两种情况同样突出。根据我在湘南的调查，目前黑恶势力侵入农村基层政权在方式和手段上主要有如下四种情况。
第一，乡镇领导的“引狼入室”。
乡镇领导容忍甚至纵使黑恶势力利用“合法的政权”，是目前黑恶势力侵入农村政治领域最显著的特征之一。如果从乡镇领导的主观愿望来说，主要有“以黑治黑”、“以黑治良”，“同流合污”等三种情况。所谓“以黑治黑”是指乡镇领导企图用黑恶势力来整治已经混乱的社会治安。在一些地方，特别是县市交界地，有些乡镇党政面对已经存在的黑恶势力，不是主动地依法进行整治，而企图采取扶持其中的一些黑恶势力来对付另一些黑恶势力。比如某镇属于县与县的结合部，历来社会治安比较乱，这个镇领导就启用了三个在当地有黑恶势力背景的人分别担任该地三个村的党支部书记或村主任。这些人掌握了村级组织后，更加有恃无恐，购置枪支，组织当地的黑恶势力与外县的黑恶势力进行多次械斗，并发生了多起致人死伤的刑事案件。其中某村的杨某本是当地黑恶势力的“大哥大”，是多起社会治安案件的制造者。可当地党政不仅不对他进行打击，而希望运用其在当地黑恶势力的影响来“维护社会治安”。于是，任命他为村党支部书记兼村主任。可他掌握村基层组织后，就利用村党支部和村委会的名义，强迫村民出钱，非法购置枪支，制造了土炮等进攻性武器，将村基层组织变成了杨某及黑恶势力的黑据点。所谓“以黑治良”，主要是指某些乡镇党政在利益的驱动下，企图借助社会黑恶势力从农民手中收取各种税费和罚款，于是采用“恶人治村”策略，将那些素有劣迹的村霸扶持到村级组织中，并作为这些黑恶势力的“保护伞”。比如某镇领导为了征收农民欠交的税费，就启用了当地“狠人”尹某做村支书，此人素有劣迹，是当地有名的恶霸，对村民动不动就是打骂，先后殴打干部和群众数十人，村民畏之如虎狼，敢怒不敢言。村民们选出来的村主任也必须对他言听计从。由于他能采取非法手段强迫农民交纳各种不合理的税费，镇里就多次封他为优秀党支部书记，而对村民的各种控诉不仅置之不理，而且还将这些告状村民视为刁民予以打击。他在担任村支书的短短几年里，就利用手中职权贪污、挪用、侵占公款数万元，甚至还用村里的名义贷款为自己赌博、嫖宿。所谓“同流合污”则是指那些腐败的乡镇干部的玩忽职守、收受贿赂、不负责任、与黑恶势力互相利用，狼狈为奸。某镇党委书记是一个酒色贪婪之徒，为了打击和报复那些向上级和新闻媒体控告其违法犯罪行为的群众和干部，就与当地的黑恶势力勾接在一起，利用地痞和无赖组织所谓的“联防队”充当其打手专事镇压不服的干部和群众，并论功行赏地将多名打手安排到乡镇有关部门，其中有两名打手担任了各自村的村支部书记和村委会主任。
特别值得注意的是，乡镇领导“引狼入室”的一个重要方式就是直接任命那些被他们认可的黑恶势力代表人物为农村党支部书记，成为村级组织“三主干”的一把手。在我调查的这40个因黑恶势力侵入而失控的村中，就有14位村党支部书记因此而被依法查处。其中有一位姓李的村民，曾经因盗窃案被刑事拘留过，但他并不思改过，“老子大牢都进了，还怕什么？”成为了他的口头禅。加上他做事心狠手辣，身边也就有了一些混混，在当地成了谁见谁怕的角色，是典型的黑恶势力。可一些乡镇领导在“利用一切可利用的力量”的口号下，“以改革的精神”启用他来管制村务，在此人还不是党员的情况下，先直接任命他为该村“党政联席会议”的负责人，并不按照党章规定强行发展该人入党并很快任命他为村党支部书记。此人掌握村权力后，通过各种野蛮手段压榨农民，因能完成乡镇的各种税费任务而成为了各种“先进”的同时，实际上将执政党的基层组织变成了黑恶势力的大本营。据了解，农村党组织之所以成为了黑恶势力侵入基层政权的通道，与现行的农村制度安排是相联系的。因为，现在农村普遍实行村民自治，村委会主任需要选举，虽然这些选举较容易被控制，但终究要履行一些法定程序，而根据党章规定，村支部书记是可以由上级党组织通过任命的方式产生的，这样就为乡镇控制村级组织提供了制度上的空间；同时，在“村三主干”中，村支部书记是“老大”，掌握着村级组织的主要权力，村中的重要事务都得听村支部书记的。因此，任命“老大”就更有利用于直接控制村级组织。
出现乡镇领导“引狼入室”的现象，虽然与个别领导人的素质相关，但更主要的原因则是体制性的。这主要有如下几个方面：1、掠夺性财政体制所形成的官民之间直接的利益冲突。我曾经用“掠夺性政府”来表述目前农村基层政权出现的只求索取而不为民谋福的功能性异化。事实上，基层政这种异化有着很深刻的制度根源，这其中最主要的就是长期以来国家在“工业化”和“现代化”旗号下对农村采取的掠夺性政策。这种掠夺性政策突出表现在国家的财政制度安排上。近十多年来所进行的财税体制改革，使地方政府特别是县乡两级政权，成为了具有独立利益的政治经济主体。可在财力安排上，国家和省市不仅垄断了主要的税源，而且还采用“国税不足地税补，地税不足财政补”等手段，以确保中央和省市财政。其后果就是造成了县乡地方财政普遍困难，特别在中部地区一些依靠农业税费维持运转的乡镇财政更是濒临破产。这些地方政府不仅无能力兴政，就连乡镇干部的工资也没有办法发放。于是，上级政府就以“给政策”的名义把官僚体制多年恶性膨胀的后果强栽在农民的头上，让冗员庸吏把他们手中的权力变成掠夺农民以自存自肥的手段。这种公然背弃现代科层制政府的基本架构、类似封建王朝时期的畜民作法，把本应当由政府财政完全支持并从而由政府完全控制的地方政府公务员变成了必须搜刮民脂民膏才能生存（姑不论自肥）的“税吏”。据湖南省有关部门1999年调查，当时全省2000多个乡镇，平均每个乡镇财政供养人员达448人，负债面85.4%，全省乡镇共负债85.4亿元，每个乡镇平均负债363万元，最多的达5111万元。这些年撤乡并镇，乡镇在数量上有所减少，可人员和债务却并没有减少，有的反而有所增加。如此的财政状况，寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。2、压力体制下的干部制度造成的监督失效。压力体制的干部制度并不具有真正积极意义的激励机制。这一点在乡镇干部问题上表现得更为突出。他们作为国家最基层行政组织的成员，许多工作诸如计划生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府规定的可以实行“一票否决”的硬任务，可他们并没有在这种“政治承包”获得相应的政治激励，由于其人数众多，素质相对较低，其向上升迁的路径和机会也就十分有限。在缺乏合理激励机制的情况下，乡镇干部的行为具有明显的短期性和获利性。乡镇干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。特别是乡镇干部在村级组织和村民面前直接代表着国家，其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位，使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益驱动之下，又演化为官员们超越政府的职责范围，进一步制造垄断或行政管制。因此，有许多情况下，乡镇干部就只执行约民的政策，即最终落实到农民头上的中央政策，例如税费和计划生育；但是对于约官的中央政策，即最终落实到官员自身的政策，例如限制农民负担、反对腐败、推进基层民主，乡镇党政则既有动力也有能力对中央政府阳奉阴违。目前很多地方政府，既不是中央的地方政府，也不是人民的地方政府，而只是地方官员的政府。也就是说，目前的制度安排赋予了农村基层政权具有一定的自利目标，而为了实现这种自利目标对公共目标的替代，只得将国家权力私有化，农村基层政权由公共权力机关变成了代理人控制的掠夺性政府。3、社会不公和腐败现象使传统的政治动员手段失灵。长期以来，政治动员是共产党和政府管制农村社会最重要的手段。但随着基层政府与农民利益的对抗，特别是社会不公和腐败现象日益严重，这种动员的效力也因农民的抵制正在逐渐消失。而在目前中国这样自上而下的压力体制下，农村基层政权为了完成上级分派的各项任务并解决其本身的生存困境，就不得不采用强化政权机器等手段来填补社会动员资源的缺失。这样，一方面政权机器的扩张而恶性膨胀，另一方面又使政权趋于暴力化。扩张了的政权机器为了获得维护其运转的资源就会展开新的掠夺，而为了实现这样的掠夺，又需要借助暴力。从国家层面来说，为了节制基层政权对农民的掠夺行为，制定了许多相关的规定。而为了规避国家的这些规定，一些乡镇领导就企图利用黑恶势力来进一步强化其强势地位。
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