郑永年

最近几年来，中国乡镇民主政治变成了海内外关注的一个焦点。在学者和政治人物的眼中，乡镇级政府是否民主化成了检验中国领导层是否在推进中国民主化的试金石。

1997年中共十六大以后，中国的一些乡镇进行了乡镇长直选的试验，其中有深圳的大鹏镇和四川的步云乡。当时海内外一片叫好，认为以江泽民为中心的第三代领导人经过多年的努力以后终于开始了一些具有实质性意义的政治改革。但是，这个希望并没有实现。尽管高层默认了大鹏和步云的试验，但没有容许推广乡镇民主。

胡锦涛和温家宝新领导层登台后，人们对乡镇民主又产生了新的希望。新领导层把重心放在人民，特别是社会底层的工人和农民，立志要花大力气解决社会底层问题，尤其是三农问题。

很多人希望新领导层通过确立乡镇民主的方式来有效解决三农问题。但是，当最近重庆一个乡的直接选举没有被高层所承认时，海内外就立刻表示了对新领导层的失望，认为这是民主改革的倒退。第三代都许可了乡镇民主实践，为什么第四代反而不予以承认呢？

对乡镇民主的期望并非毫无理性。中国的村级民主从1987年开始实行以来，已经过了十几个年头。人们自然希望这种民主实践能够从村级提升到乡镇，以后再从乡镇扩展到县、省级，这样中国的民主化就有了希望。很多人老早就把村级民主视为是中国民主化的开端，相信一旦村级民主开始，民主化就会很难逆转。

*乡镇选举仍未有合法性

对中国民主进程的这种理解无疑是过于简单。村级民主和乡镇民主尽管是一步之远，但其本质截然不同。村级是农民自治单位，不是中国政府的最基层单位，村级民主很难和乡镇级民主有直接的关联。

如果乡镇级民主开始了，才是中国政治民主的真正开端。但是在中国的法律里，乡镇选举还没有任何合法性。在没有法律根据的情况下，任何领导人不可能默许乡镇民主的自发性扩展。

这从另外一个侧面说明了，没有自上而下的民主动力，自下而上的民主实践会面临不可逾越的制度制约。

更为重要的问题是，在中国，无论是知识界还是决策者，人们对乡镇民主是否能够解决农村问题还没有一定的共识。农村的问题主要表现在工业化程度低、农民收入少负担重、农村干部腐败等等方面。这些是结构问题，并非民主选举所能改变。

农村工业化程度的高低和农民收入的高低，显然和民主化不相干。民主化或许能够遏止农村干部的腐败，从而减轻农民的负担。但民主化是否能够促进农村的工业化和提高农民的收入，那就很难说了。

主要的问题是，农村党政系统的腐败是因为庞大的农村干部官员队伍所造成的。一些研究表明，现在中国的农村一般八九个农民就要供养一个干部，而在新中国成立之时全国平均为28个农民供养一个干部。很显然，民主并不能解决农村干部的庞大问题。无论是被任命的还是由农民选举出来的，只要有这么多的干部，他们必然要掠夺农民。

如此说来，要解决农村问题首先要进行的就是进行农村基层政权的结构性调整，而非民主。只有在建立了一个合理的政权结构之后，民主才会有实质性的意义。

*应把政权撤回到县一级

中国几千年的历史中，直到国民党时代，农村的基层政权都是县，县以下都实行今天可以称之为自治的制度。只有在共产党之下才有了乡镇政权（改革开放之前甚至有村级政权）。

起先是为了闹革命，进行有效的政治动员，后来革命成功之后，为的是对人民进行极权主义式的控制。可以说，乡镇政权还是共产党革命时代的建制。很显然，如果要彻底解决农村问题，就要把政权回撤到县一级。

这样做，无疑具有很大的困难。乡镇一级的既得利益一旦受到威胁，整个政权的基层有可能遭到破坏。幸运的是，很多年来，在中国各地所进行的一系列的试验表明，渐进式政权回撤和机构调整是可行的。

在浙江和广东等省份，最近几年已进行了规模不小的乡镇政府合并运动。几个乡镇合并起来形成一个大镇或者大乡，既减少了乡镇的数目和基层官员的数量，也同时符合以城镇化为中心的经济发展规律。

如果这种试验能够推广到整个中国，乡村政权的面貌就会大变样。最终可能促成乡镇一级演变成一种类似于县级政府的派出机构，专注于经济发展和地方安全问题，而非一级政府实体。

历史已经到了21世纪，中国人对民主的追求也在延续，但中国的民主问题并非简单。在追求农村民主的过程中要考量的因素很多。好的民主能够解决农村问题，但坏的民主反而会加深问题的严重性。而保证未来民主的质量在于一个合理而良好的政府结构及其与之相关的一系列公共制度。

人们或许理解为什么乡镇民主的迟迟不来，但是中国的新领导层是否真正有政治动力整治造成农村问题的政府结构及其相关的农村既得利益呢？这是人们拭目以待的。