中央“一号文件”系列评论

张晓山(中国社会科学院农村发展研究所所长)


“一号文件”从维护农民权益的角度出发，提出了进一步深化农村土地制度的变革的具体举措，对从根本上解决“三农”问题将会产生深远的政策效应。

农村土地问题一直是利益相关者关注的重点，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为时有发生。在当前条件下侵犯农民的权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民的合法土地权益不受侵犯是维护农民经济和政治权益的一个重要“底线”。

据有关部门估计，１９８７年至２００１年，全国非农建设占用耕地３３９４．６万亩，其中７０％以上是征地，这就意味着至少有２２７６万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。随着经济的发展和城市化进程的加速，一部分农地转为非农建设用地将是一个不可逆转的进程。因此，如何使利益相关的农民分享农地转移用途后的增值收益，加速城市化进程，将是统筹城乡经济社会发展的一个重要方面。

有几种解决问题的新思路在不同地方进行着试验。一种是土地换保险。比如浙江嘉兴市区建立了“土地换保障”的征地机制，安置政策以养老保险安置为主，辅之以在一次性经济补偿基础上的自谋职业，将被征地农民统一纳入城镇居民社会保障体系，有效地避免了以往一次性支付征地费可能引起的后遗症，维护了失地农民的长远利益。

另一种思路是集体建设用地入市。广东省最近已经明确，农村集体建设用地使用权可上市流转(出让、转让、出租和抵押)。农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50%左右用于农民的社会保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民。

第三种做法，安徽芜湖作为国家确定的试点，试行农民集体所有建设用地使用权流转，核心是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。农民可以在土地流转的过程中获益。

这项制度在设计之初，乡镇财政、村集体和流转村民就被列为土地流转改革的主体受益对象。这个利益格局与征地制度有很大区别。因为所有权没有转移，过去向中央和省财政上缴的土地出让金部分转变成土地收益金，留存在乡镇和村一级。同时，按照制度安排，农民获得更多的土地补偿和社会保障。这种做法看起来中央和省级财政似乎吃亏了，但流转使得土地获得了资产的升值。此外，因为资本留在村镇两级，科学规划后的小城镇建设得以快速发展，地方经济也相应壮大。

无论哪一种探索方式，核心应是探索普通农民对土地的财产权利的真正实现形式。通过土地制度的变革，使失地农民有生存权和发展权，使留在农村、从事农业的农民有生存权和发展权。

新京报特约评论员 张晓山(中国社会科学院农村发展研究所所长)