［摘要］作为经济转型时期的弱势群体，城市农民工的利益尤其是劳动权利与社会保障无法得到法律保护，失业严重，就业受到歧视，导致其违法行为频繁，如果法律不加以保护，势必会影响到社会稳定。作者认为，现有的法律、法规对城市农民工的保护存在诸多不足，社会保障政策偏离社会正义，《劳动法》不能充分保护城市农民工的劳动权利等。对此，本文提出了自己的立法对策即消除制度歧视，建立涵盖城市农民工的社会保障体系，严格《劳动法》的实施，取消户籍制度。号召各种社会团体应为弱势群体编制一张"物质精神保障网"。

一、当前城市农民工的现状

大多数城市农民工是农村的剩余劳动力，以青壮年居多。他们往往背井离乡，依靠亲友，老乡等的帮助，怀着美好的愿望来到城市靠出卖自己的劳动力为生。但往往又因为其"农民"身份和自身的受教育状况，在城市的生存状况十分恶化。主要体现在：

1、流入城市的农民工的失业和生活无保障现象十分严重。

许多农民工流入城市后，往往因为其农民身份而受到制度歧视。首先是户籍制度障碍。由于户籍制度人为地制造身份和等级，因而城乡两种身份户籍制度是中国城市农民工所面临的最大的不平等，它使城市农民工无法真正融入到城市先进的社会生产力系统之中。其次是行业进入壁垒。如北京市劳动局每年发出通知，公布限制的行业和工种，从1996年的15个增加到1997年的34个，1998年36个，2000年的103个，而被挡在其外的对象就是农民。再加上他们本身的学历较低，受教育状况差，使得他们流入城市后失业较为严重。据调查，城市农民工中13.5％的人遇到过完全没有工作的情况，最长一次失业达3－5个月的占22.9％，不仅如此，一旦失业后生活毫无保障，他们往往不得不靠过去的积蓄生活，或投亲靠友，即使生活艰难也不愿意返回家乡。而各级政府、劳动单位和地方组织却不能给他们应有的帮助。

2、他们不能充分就业，即使就业也受到歧视。

依《国际劳工组织》第111号建议：所有的人都应当在以下方面不受歧视地享有机会均等和待遇公平：得到职业指导和分配工作的服务，有机会按照自己的选择，得到培训和就业，只要他适合于这种培训和就业；依个人特点、经验、能力和勤奋程度晋升；就业期限的保障；同工同酬；劳动条件（含工作时间、休息时间、工资照发的年假、职工安全和卫生措施以及就业相关的社会保障措施、各种福利和津贴）。但涌入城市的农民工，在就业方面受到种种歧视：其一，没有公平的就业机会，有学历和文化程度的限制；其二，即使就业，其劳动时间长，劳动强度大，他们往往超过八小时工作时间；其三，不能做到同工同酬。究其实，城市农民工劳动者资格极不平等。因为大量的城市农民工往往以企业临时工的身份与企业或用人单位签订劳动合同。临时工不仅待遇低，用工的资金少，而且他们到期不能续签合同，在保险待遇上也存在严重歧视。

3、城市农民工的违法活动频繁发生，影响到社会稳定。

涌入城市的农民工多半以青壮年为主，其中年龄30岁以下占多数。他们充满活力，肯吃苦。但如果失去经济和生活来源，既不想回到家乡又滞留在城市里，则他们不属于哪个城市社区也不隶属任何一个其他的社会组织系统；一旦没有任何政府、社会组织和企业给其帮助，国家也没有任何的对其生活保障的有关法律和政策，孤立无助，则生活的本能使他们去寻求非正规的就业渠道，于是一部分人从事"制假"，"贩假"等非法经营，如贩卖假文凭；一部分则走向违法犯罪的道路，如"盗窃"，痴迷"法轮功"等，这给城市的工商、税务、社会治安造成极大的压力，也影响到社会稳定。

二、对城市农民工的法律保护之不足

1、主要体现在劳动与社会保障方面缺乏对城市农民工的法律保护。

所谓社会保障有广义与狭义之分：狭义的社会保障是指社会保险，即以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病，伤残、失业、死亡等特殊事件为保障的内容的一种生活保障政策。社会保险含有养老保险、工伤保险、医疗保险和失业保险。起源于19世纪80年代的德国，是解决劳动者养老、工伤、疾病、医疗等诸种问题的有效措施。广义的社会保障以社会保险为主要内容，以社会救助、社会福利为辅助内容，以物质保障、服务保障、精神保障为保障层面的集合性体系。目前我国的社会保障制度方面存在严重不足，我国社会保障政策一直偏离正义价值，体现极大的不公平，主要表现为：（1）社会保障基本上只涵盖了国家机关、事业单位和部分集体企业的职工，而城镇部分集体企业职工、个体经营者、私营企业职工和"三资"企业中中方职工还未享受到保障，广大农村只有极少数人享受救灾特困生活救济和优抚补助。虽然广东，宁夏等少数省、区开始实施最低生活保障，但绝大多数农民仍被排除在社会保障制度之外。（2）我国目前除养老保险和失业保险外，其他保险项目还在试点，没有真正的社会统筹，同时社会保险的社会化管理和服务进程较慢，导致统筹层次低，社会化管理和服务水平低，保障功能弱。朱镕基在辽宁省考察时指出："搞好完善社会保障体系试点。"其谈话中可知，社会保障政策仍然倾向于城镇下岗职工、离退休职工的保护，而城市农民工并不在其保护之中。

2、《劳动法》方面对城市农民工的保护不足。

《劳动法》上的劳动者有广义和狭义之分。狭义的劳动者是指劳动关系的当事人（即职工），而广义的劳动者则包含其他劳动者（这里便含农村劳动力）。《劳动法》规定了劳动者的资格（其中包括年龄、健康、智力及经济社会发展水平）。而受到劳动法保护的主要是狭义的劳动关系当事人（即职工），他们在下岗、退休后有社会保障如养老保险和退休金等；而城市农民工属于广义上的其他劳动者，他们的劳动权利如何得到保障，我国《劳动法》并无规定，由此可见，现有《劳动法》对城市农民工劳动权利规定有缺漏。而且虽然劳动部已下发文件，在企业中取消临时工，但中国的实际社会生活中因正式工编制不够用，在一些临时性岗位、季节性岗位上，大量起用临时工的现象仍然存在。从理论上说，虽然这些临时工在自愿的基础上与企业签定了劳动用工合同，但与正式工相比，他们无论在工资待遇还是在保险待遇上存在严重的歧视，《劳动法》并没有解决这个问题。而劳动平等已是全世界性的目标。此外，作为维护劳动者权益的工会，因与中国政治体制密切相关，丧失了法律的独立性，不能真正承担维护劳动者权益的重任。

3、身份、户籍和土地流转限制束缚城市农民工的发展。

目前中国广大农村仍实行的是家庭联产承包责任制，土地的所有权属于国家和集体，而现有的农村集体的土地所有制的种种弊端是：（1）土地的所有权主体虚位。因为村民集体的土地没有具体到乡、自然村、村民小组中的某一级；（2）土地的低效率利用；（3）土地流失严重。因为在农村，还没有建立起土地使用的流转制度。所以流入到城市的农民工一方面不愿固守那几亩责任田而选择到城市打工，另一方面却又面临土地荒芜的危险局面，而繁重的农业费税又使他们不堪负重。因此，一旦他们在城市失业或习惯性找不到工作，他们的生活来源就没有任何物质保障。此外，当前我国的户籍制度改革缓慢，人们依然很难消除对城市农民工的偏见，不能打破城乡二元体制的界限。故城市农民工的处境艰难，就业受到相当程度的限制。

三、保护城市农民工利益的法律对策

城市农民工的劳动权利和人身权利如何得到法律保护不仅关系到每个城市农民工的切身利益，而且关系到社会稳定和城市化进程。想求解这个"无解方程"除了依靠国家政策外，更重要的是完善各项法律制度，尤其是建立和健全劳动和社会保障体系，为他们编织一张"物质精神保护网".

1、取消户籍限制，建立土地流转制度。

我国现行的户籍和土地流转的限制还没有真正的打破，虽然江浙近年来放开城镇户籍限制和就业限制，并走在了前面，但这丝毫没有动摇现有的户籍制度和农村土地集体所有制下的土地不能流转的根基，而现在城市化使得一般的农民成为城市居民。因此有许多学者呼吁：解决"三农"求解"无解方程"的最好的方式，是必须打破户籍限制和土地流转限制，这样一来才能真正有效的启动城市化，才能消除对城市农民工的偏见，打破城乡二元体制，进一步解放农民。

2、消除制度歧视、建立真正的涵盖城市农民工的社会保障体制。

我国现有的社会保障体系和政策存在较为严重的制度歧视。农民每年需要交纳繁重的农业费税，而城乡差距在不断扩大，现有的制度剥夺出现了"劫贫济富".我国农民包括城市农民工因而不能享受到真正的社会保障、最低生活保障、养老保险、失业保险和各种社会统筹。各种社会化的管理和服务都抛弃了农民和城市农民工。更不要说他们的受教育权，因教育垄断而得到保障的问题。但可喜的是，今年民政部对"低保"制的落实进行"直通"监督。这种"直通车"式的监督将进一步保证城市贫困者的正常生活".这一制度不仅对城市贫困者进行备案，将进一步完善最低生活保障中申请人家庭财产申报制度和审核办法，准确调查核实保障对象的家庭收入。家庭财产和劳动力就业状况等情况，规范申请审核，审批和资金发放的程序，健全监督机制，保证困难人员随时申请。

3、政府社会保障政策在伦理道德上应向城市农民工倾斜。

由于城市农民工多是城市流动和暂住人口，一旦失业会给城市社区和社会稳定带来较大的影响。如果政府置他们的利益于不顾，则有悖于伦理道德，不能充分体现宪法对公民人权的保护；另一方面，大量的城市农民工没有找到饭碗，而滞留于城市会引发犯罪，增长城市犯罪率，极易导致社会动荡，不利于社会的繁荣与稳定。故政府在社会保障政策方面应体现社会公平和社会正义，给予城市农民工应有的保护。较好的做法是可由政府管理部门实施、建立"公共劳动"式的流动人口最低生活保障体制，使城市农民工在短暂失业之时，能通过公共劳动维持最低的生活水平。此外，还应为其提供劳动机会。如新疆组建一批"劳务派遣公司"，把愿意重新择业的人组织起来，公司出面联系业务，职工受公司派遣去工作，并由公司代为办理社会保障、维护权益等事宜，便是一种有力的举措。

4、严格《劳动法》的实施。

1998年12月，江泽民同志指出："要实行在国家政策指导下，劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业的方针。"虽然劳动部已下达文件，取消了企业可以招收临时工的规定，但如果大量的用人单位一旦雇佣城市农民工，则必须依照《劳动法》的规定，与劳动者签定劳动合同。这时劳动者的权益严格受到《劳动法》的保护，雇佣单位则必须按照《劳动法》的规定为受雇人支付一定的保障金和保险金。因此，关键还是严格《劳动法》的实施。

5、各种社会团体应当为弱势群体编织一张"精神保障网"。

城市农民工如同劳动者、消费者一样，在角色上，属于社会生活中的弱势群体，除了法律和政策的保护之外，还应当得到社会团体的帮助，如劳动者有劳动联合会和工会等社会组织，消费者有消费者协会等。由于城市农民工是一群特殊的社会群体，在劳动力市场上受市场调节，在社会保障政策方面受政府行政干预，而眼下在城市农民工的物质保障、服务保障、精神保障等方面存在市场机制和政府机制的内在缺陷，存在市场失灵、政府失灵。可喜的是，近年来，青年志愿者作为一个活跃的群体，在为弱势群体伸张正义方面发挥了重要作用，青年志愿者行动可以有效地弥补市场机制和政府机制的内在缺陷。

来源：《江西社会科学》