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这就怪了。他们不是要建立一个“坚强之全国政府”吗？怎么结果会是这样？
其实这正是制宪会议的难题之一。也就是说，既要把各邦的主权和权力收缴上来，交给一个“坚强之全国政府”，但又决不允许这个政府是专制主义和君临天下的。如果取代邦联制的，竟是专制制或独裁制，那么，不但美国人民不同意，与会代表自己也不会同意。要知道，美国人民毅然进行独立战争，不是为了取得统治权，反倒是为了不受统治。这正是他们打下了江山却不坐江山，联合起来争取了独立，胜利以后反倒分道扬镳的原因。现在他们重新坐到一起，来讨论建立一个“坚强之全国政府”，实在是出于迫不得已。只要还有一点办法，他们就不会要这个政府。如果弄了半天，只不过是将英国国王换成了美国国王，把英国人实行的专制统治换成了美国人自己的专制统治，岂非前门驱虎，后门揖狼？那才真是早知今日，何必当初呐！
防止专制的唯一途径是分权，而制宪会议的目的却是要集权，这本身就是一个矛盾。在这里，美国的开国领袖们表现出惊人的政治智慧。他们的办法，是既不集权于人（比如总统），也不集权于机构（比如国会），而是集权于法（宪法）。具体的说，就是用一部宪法把这个国家统一起来。所有的人，所有的机构，所有的邦或州（State，在宪法生效以后，我们将称它为州，不再称它为邦），都必须遵守而且不得违背这部共同约定的宪法。《联邦宪法》第六条规定：联邦宪法，依据宪法制定的联邦法律，根据联邦授权已经缔结或者将要缔结的条约，都是全国的最高法律。当各州的宪法和法律与之相抵触时，每个州的法官都应受全国最高法律的约束。联邦参议员和众议员，各州州议会议员，以及合众国和各州所有的行政官员和司法官员，都应宣誓或作代誓宣言拥护本宪法。也就是说，在人与法的关系中，法是第一位的；在法与法的关系中，最高法律是第一位的；在最高法律中，宪法是第一位的。
这就是法治了。法治不是法制。它不是“依法治国”，而是“以法治国”。依法治国（法制）也可能是人治，只不过这个“治国之人”在行使治权的时候，要以法律为手段和依据而已。以法治国（法治）则相反。在法治制度下，治国的不是人，而是法。司法官员也好，行政官员也好，都不过是执行法律的人（执法者），是法律体现自己意志的工具和手段。显然，法治和法制是不同的。法治是以法律为主体，人（执法者）为手段；法制则可能是（当然不一定）以人（统治者）为主体，法律为手段。二者之区别判然，岂可混为一谈？
美国以宪法为立国之本，用宪法来统一和治理国家，将立法、司法、行政和各州权力都置于宪法之下，这就保证了集权而不专制。在宪法的统辖之下，各州（State），包括后来加入联邦的各州（现在已共有50个之多），都享有充分的主权、独立和自由。他们都各自有着自己的宪法，自己的法律文字体系，自己的司法范围和法院系统，并按照自己的宪法由自己的人民选举自己的议员和官员，不受联邦政府的左右，只要不违背联邦宪法就行。很清楚，美国的50个州，是用法（作为最高法律的联邦宪法）联合起来的。而且，联合之后，仍有相对的独立和高度的自由。
这就是共和了。共和之要义有三，一曰公，二曰共，三曰和，也就是“天下为公，政权共享，和平共处”。“天下为公”并不是要废除私有制，实行公有制，将所有人的财产都收归公有，而只是确认国家权力乃天下之公器。这就是“公”。正因为“公”（共有），才必须“共”（共享和共治）。既然是“共”，就不能你死我活，非此即彼，参与政治事务和处理政治纠纷的方式也必定并必须是和平的。这就是“和”。显然，所谓共和，就是因“公”（公共、公用、公众）而“共”（共有、共享、共治），因“共”而“和”（和平、和睦、和谐）。
要共和，就必须限政，即不能允许任何人、任何机构（政府或国会）独自坐大或者一统天下。绝对的权力必定导致绝对的腐败和绝对的专制，独自坐大和一统天下的结果只会是专政，不会是共和。所以，仅仅集权于宪法是不够的。如果对宪法的解释权和执行权集于一人或某一机构，就会变成宪政名义下的专政。因此，还必须在立宪集权的前提下立宪分权，通过宪法规定哪些权力属于哪些部门和哪些人。这就有了将立法、行政和司法分开来的“三权分立制”，以及参议院、众议院分别立法的“参众两院制”。
这就是宪政了。宪政并不只是“宪政”（依照宪法行政），更重要的还是“限政”（限制政府行政）。不但要限制政府，还要限制国会，而且首先是限制国会。因为作为代表民意的立法机关，国会如果不受限制，同样会造成专政，甚至更恐怖。这是一定要把国会分成参众两院的意义。总之，必须最大限度地限制立法机关、行政机关和司法机关的权力，并让它们相互制约，这样才能防止它们单独或者联合起来以国家的名义剥夺公民的正当权利。
现在看来，美国的开国领袖在创建他们的国家时，真可谓用心良苦。他们创造的这种政治制度，也堪称精巧的设计。我们当然很想知道它是怎么想出来的，知道它得益于哪些天才人物的政治智慧。但如果你知道制宪会议的全过程，那你也许就会感到失望。因为这个精巧的设计并不是什么天才的产物，它甚至只不过是讨价还价和相互妥协的结果。
五 伟大的妥协
前面说过，1787年的制宪会议开得并不顺利。先是有人迟到，后是有人早退，最后又有3人拒绝签字，罗德岛则始终不肯派代表参加。会议过程中充满了唇枪舌剑，许多人最初的意见都被改得面目全非。所以宪法草成后感到不满的其实不止3人，只不过另外那些人最后决定妥协，同意签字而已。可以说，没有大多数人的妥协，就不会有美国宪法。
这也并不奇怪。因为正如詹姆斯·麦迪逊所说，他们其实只有两种选择：13个邦的完全分裂或全面联合。而要全面联合，就只有接受这部宪法。35岁的宾夕法尼亚代表古文诺·莫里斯的最后发言很能说明问题。古文诺·莫里斯说，他也有反对意见，但考虑到大多数人已决定赞同，他也应该受此决心的约束。他强调指出，最大的问题还是：要一个全国政府，还是不要？结论是要。那就只好签字。
我们知道，古文诺·莫里斯是制宪会议的积极参与者。他是这次会议上发言次数最多的一个人，共发言173次（次为同一个邦的代表詹姆斯·威尔逊，160多次；再次为弗吉尼亚代表詹姆斯·麦迪逊，150多次）。而且，由于他文笔精巧细腻，宪法文本最后主要是由他来定稿的。这样一个人都对宪法草案不满，何况其他？
古文诺·莫里斯发言后，平时很少发言的37岁的北卡罗来纳代表威廉·布朗特接着表态。威廉·布朗特说他曾宣布过他不会签字，也不愿意以誓词支持这个方案。但他也不想使自己妨碍一个事实，这就是：这个方案是制宪会议上各邦的一致行动。这其实也是古文诺·莫里斯和其他一些人的共同想法，即不管怎么说，新生的美利坚合众国不能分裂，13个邦应该一致行动。有了这一共识，事情就好办多了。
不过，方向的一致不等于方案的相同，更不等于意见的统一。尤其是当方案涉及到各自利益时，那就会针锋相对，寸土必争，制宪会议好几次差一点就不欢而散。81岁高龄的宾夕法尼亚代表，德高望重的本杰明·富兰克林博士甚至提议聘请一位牧师，在每天开会前主持祈祷，恳请代表们放弃“惟有自己正确”的观念。事实上，正是由于争论的双方都表现出冷静理智的态度，居中调解的一方又能提出合理的建议，制宪会议才从走投无路转向柳暗花明，并最终达成协议。
比如国会问题。
新生的美利坚合众国需要一个联邦议会，这一点大家并无分歧。问题是国会如何设置如何组建，席位如何分配如何安排，制宪会议上出现了两种截然相反的意见。提出和赞成《弗吉尼亚方案》的人坚持民主原则，主张实行两院制，其中第一院（众议院）议员由选民选出，第二院（参议院）议员由第一院议员选出，两院席位都按各邦人口比例分配。提出和赞成《新泽西方案》的人则坚持共和原则，主张实行一院制，席位按邦分配，每邦一票表决权。
当然，民主原则也好，共和原则也好，都是我的说法。他们的说法是按比例还是讲平等。按比例有按比例的道理。因为既然要民主，则民意代表（议员）的名额当然应该按选民的人口来分配。讲平等也有讲平等的根据。因为既然要共和，各邦的主权就应该平等。何况所谓作为邦联的“美利坚合众国”，本来就是平等各邦每邦一票联合起来的。这倒也都对。所以他们都理直气壮，都振振有词，却又针锋相对。
不过，冠冕堂皇理由的背后，是利益的驱使。主张按比例的，主要是弗吉尼亚代表詹姆斯·麦迪逊和宾夕法尼亚代表詹姆斯·威尔逊。他们代表大邦的利益。主张讲平等的主要是新泽西代表威廉·佩特森和特拉华代表刚宁·贝德福德。他们代表小邦的利益。讲到利益，话就不好讲了。小邦代表坚持认为，大邦的意图就是要吞噬小邦。因此他们扬言宁肯投靠外国，也决不亡于大邦。大邦代表也不让步，甚至连剑与火、绞刑架之类的话都说出来了。会议由唇枪舌剑，转为胶着僵持，眼看就要开不下去。
幸亏这时康涅狄格代表奥立维·艾尔斯沃斯等人出来调停。他们代表中等邦，可以不偏不倚。在他们的斡旋之下，制宪会议于7月16日达成妥协：众议院实行国内法原则，按人口比例分配席位，照顾大邦；参议院实行国际法原则，不论大小，每邦1席（后改为2席），照顾小邦，尤其是特拉华和罗德岛。危机解除了。
这次妥协后来被美国宪法学家称为“伟大的妥协”，我认为是当之无愧的。这倒不光是因为它帮助制宪会议走出了僵局，还因为它创造了一个民主原则与共和原则共存的成功范例。众议院民主，参议院共和，两大原则共存于国会，岂非一种比单一共和制度更高境界的共和？危机的解除带来了意外的收获，这真让人额手称庆！
这是很值得我们中国人深思的。中国人不喜欢讲妥协。谁讲妥协，谁就是懦夫，就是叛徒，就是胆小鬼。所以我们要么讲中庸，和稀泥，捂盖子，各打五十大板；要么讲斗争，寸步不让，你死我活，不是东风压倒西风，便是西风压倒东风。结果怎么样呢？不是专制，就是无政府状态，或者停滞不前。实际上，历史的进步往往因于妥协。不妥协，历史就会跟着胶着僵持，或者相反，双方僵持不下，崩溃。就算一方压倒另一方又如何呢？绝对的权威只会导致绝对的专制，那难道是历史的进步？
其实妥协是一种政治美德，因为只有妥协才能实现共和。至少，它也是走出困境的一种方法。对此，富兰克林有一个很好的说法。他在6月30日的会议上说，木匠做桌子的时候，如果木料的边缘厚薄不匀，他就会两边各削去一点，让连接的地方严丝合缝，桌子也就平稳了。现在，我们这艘船为大家所共有，难道不该由大家来共同决定冒险的规则吗？
富兰克林的说法得到了很多人的赞同。64岁的康涅狄格代表罗杰·谢尔曼说，没有人愿意就这样一事无成地散会。62岁的弗吉尼亚代表乔治·梅森更是情绪激动。他说他宁愿把自己这把老骨头埋在这个城市里，也不愿意看见制宪会议就这样如鸟兽散，陷他的国家于不堪。正是出于这种考虑，许多代表（主要是大邦代表）决定妥协，以保证邦联不会分崩离析。可见妥协并不等于放弃原则，更不等于没有责任感，只不过更高的原则使他们放弃个人的和局部的原则。用一句中国话说，就叫“顾全大局”。
六 最不坏的就是最好的
妥协保住了草拟中的宪法，宪法也体现了妥协的精神。事隔多年，当我们蓦然回首，重新审视这部宪法时，我们就会发现，妥协并不仅仅只是制宪代表的权宜之计，它也是制宪工作的思想方法。那些取得了制宪会议高度一致的看法，就写成宪法中的刚性条文；那些取得大致相同意见的观点，就写成宪法中的柔性条文；那些达成初步共同意向的部分，就留下今后继续发挥的余地；而那些实在达不成统一的问题，则干脆只字不提，暂付阙如。因此美国宪法虽然二百多年来没有修改过一个字，却又有一系列的“修正案”，而且几乎从它批准之日起就有了。二百多年后，美国人民仍很感激先辈们的妥协，并庆幸他们不是“完美主义者”，庆幸他们在那个时候就能有这样一个观点：世界上没有十全十美的事情，也没有十全十美的方案。能做到最不坏，就是最好。
这个观点也是富兰克林博士提出来的。他在9月17日最后一次会议上发表了一篇深情而智慧的书面发言，并由宾夕法尼亚代表詹姆斯·威尔逊代为宣读。富兰克林说，他承认，对这部宪法的若干部分，他到现在也仍然不能同意，但他没有把握说永远不会同意。相反，活了这么大的年纪，深知没有人能够一贯正确。不管是这一次还是下一次，每个人来参加会议，固然会带来自己的智慧，但也不可避免地会同时带来他的偏见、激情、错误观念、地方利益和私人之见。因此，无论召开多少次制宪会议，也未必能制定一部更好的宪法。从这种感觉出发，他同意这部宪法，连同它所有的瑕疵，如果它们确实是瑕疵的话。他也希望其他代表略为怀疑一下自己的一贯正确，宣布我们取得一致，并在这个文件上签下自己的名字。
同样来自宾夕法尼亚的代表古文诺·莫里斯赞同富兰克林的观点。他说他对宪法也有反对意见，但考虑到这已是目前达到的最佳方案，他愿意连同它的瑕疵一并接受。这又是我们中国人很难说出的话甚至很难接受的观点。如果是中国人，他多半会这样说：我可以同意这部宪法，但我只同意它的正确的部分。对它的瑕疵，我保留不同意见。
表面上看，我们这样说似乎并没有错。坚持真理么！但如果往深里想，我们就会发现这种部分的同意其实是不同意。因为每个人认为是精华或瑕疵的地方都不会和别人完全相同。你认为是瑕疵的地方，我可能认为是精华。我认为是精华的地方，你又可能认为是瑕疵。如果每个人都只接受他认为的精华，不接受他认为的瑕疵，最后，把所有的“不接受”加起来，很可能一个方案的每一处都会有人不接受。这也就等于全部不接受。即便并不是每一处都有人不接受，也不行。因为每一个方案都是一个整体。修改一处，别的地方也得要动，即所谓牵一发而动全身。所以，如果我们要接受一个方案，那就只有一个办法，即如富兰克林和莫里斯所说，连同它的瑕疵一并接受。
这真是一件痛苦的事情。所以，不要以为妥协很容易。在某种意义上，它甚至比不妥协，比坚持还困难。因为坚持只是和别人作斗争，妥协却是和自己作斗争。要妥协，就要说服自己，反对自己，否定自己，对抗自己，放弃自己认为是真理的观念和坚持已久的看法，去接受自己无法接受的东西。对于一个原则性很强的人来说，这可真是谈何容易！
拒绝签字的人同样痛苦。在威尔逊宣读完富兰克林的书面发言后，34岁的弗吉尼亚代表爱德蒙·伦道夫接过话头，起立对自己拒绝签字表示深深的歉意。他说，尽管有那么多德高望重的姓名都对宪法的智慧和价值表示嘉许，但他自己却仍然只能受责任心的支配，等待未来的裁决。当富兰克林再一次苦口婆心地劝说爱德蒙·伦道夫，希望他暂时把反对意见放在一边，和自己的兄弟们采取一致行动时，爱德蒙·伦道夫回答说，拒绝在宪法上签字，也许是他一生中最坏的选择。但他的良知迫使他这样做，不可改变。我们知道，爱德蒙·伦道夫不是等闲人物。他是制宪会议的发起人之一。正是他，作为会议的第一位正式发言人，向代表们陈述了召开这次会议的原因和意义。他代表弗吉尼亚提出的制宪方案甚至又称《伦道夫方案》。他以揭开会议主题开始，却要以反对会议决议告终，其内心的痛苦可想而知。
爱德蒙·伦道夫说完后，43岁的马萨诸塞代表艾尔布里奇·格里也站起来，表达了他此时此刻的痛苦心情。艾尔布里奇·格里是美国革命的先驱者之一，曾先后在《独立宣言》和《邦联条款》上签字，现在却成了“反革命”，心里当然不会好受。何况在整个会议过程中，艾尔布里奇·格里也是全身心投入讨论的。所以他表示，如果还有更好的办法，他不会采取拒绝签字的方式来表示态度。但现在已逼上梁山，他别无选择。
这样两个人拒绝签字，就使我们产生了疑问：这部宪法草案到底该不该通过？
这就要看我们怎么看问题了。
首先我们要肯定，它确实是最不坏的方案。什么是最坏的结果？一是内战和分裂，二是专制和独裁。现在看来，这两种后果都被避免了，只不过当时对第一种后果能否避免有分歧。32岁的纽约代表亚力山大·汉密尔顿就忧心忡忡，认为几位举足轻重的人物拒绝签字，很可能会燃起潜在的火花。亚力山大·汉密尔顿是向会议提交过制宪方案的。因此他对爱德蒙·伦道夫说，谁都知道，没有一个人的观点比他本人的观点离现在这个方案更远。但为了避免无政府状态和动乱，应该支持这部宪法。然而爱德蒙·伦道夫和艾尔布里奇·格里则认为，万一宪法得不到批准，混乱局面就将接踵而至；而在他们看来，批准的可能性恐怕是很小的。与其匆匆忙忙把这个方案拿出去，还不如搞得更稳妥些。也就是说，他们并不认为这是一个最不坏的方案，或者对这一点表示怀疑。
乔治·梅森和他们有些不同。
乔治·梅森也是拒绝在宪法上签字的人。他对联邦宪法草案的批评和否定几乎是全面的。大至众议院没有代议实质，参议员不是民选代表，联邦司法权力过大，议会权力含义广泛，小至总统没有宪法顾问，副总统既不必要又很危险等等。但他最得到广泛同情的一条意见，是联邦宪法没有宣布公民权利的条款，没有宣布言论和出版自由。人民的权利得不到保障，连习惯法的好处也享受不到。因此，在他看来，这不但不是什么“最不坏”的方案，而简直就是“很坏”。
那么，乔治·梅森又是怎么回事？
七 限法之法才是法
62岁的乔治·梅森是弗吉尼亚代表。他是一个农场主，有300多名奴隶，但他本人却坚决主张废除奴隶制度。他曾经参与制定弗吉尼亚宪法，起草了其中的“权利法案”，从而使弗吉尼亚宪法成为最初13个邦的宪法中唯一具备权利条款的。对于他来说，权利法案比什么都重要。制宪会议既然否决了他增加权利条款的提案，他当然要拒绝签字。
这也不是他一个人的意见。很多人都对联邦宪法缺少保障公民权利的条款不满。曾执笔起草《独立宣言》的托马斯·杰斐逊在巴黎公干，没有出席制宪会议，事后大声疾呼要进行弥补。法国的拉法耶特侯爵在看到会议主席乔治·华盛顿寄给他的联邦宪法文本后，也指出了缺少权利条款这一缺陷。拉法耶特侯爵是参加了美国独立战争的，曾在华盛顿的麾下当一名少将。他也是法国大革命时期《人权和公民权利宣言》的起草人之一（写第一稿），可谓“两个世界的英雄”。他的话，当然分量不轻。
那么，如此重要的条款怎么没有写进宪法呢？是那些“联邦主义者”不重视公民的权利吗？当然不是。在这一点上，“联邦主义者”和“反联邦主义者”并无分歧。分歧仅在于何为当务之急。在前者看来，最重要的是尽快建立“坚强之全国政府”，以免新生的美利坚合众国陷入内乱、分裂和无政府状态。因此，费城会议的主要任务是建国、制宪和授权。至于其他问题，只好以后再说。何况，在1787年，大多数的邦都已经有了自己的“权利法案”，明确保障个人权利。现在要做的，是对联邦政府授权。只要明确联邦政府的权限，它就不能做未经授权的事情。相反，如果一一列举应该得到保障的个人权利，反倒可能授人以柄：凡是没有被列举出来的，就是政府可以做的。这岂不是更糟糕？
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