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中国法治“大跃进”
陈小平
中国似乎迎来了法治大跃进时代。这些年来，不仅"法治政府"成为中国十分响亮的公共话语，而且人们可以看到《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政监察法》这些直接规范政府行为的重要法律相继颁行。今年7月1日，去年8月通过的《行政许可法》也开始实施。伴随着《行政许可法》的实施，"法治政府"的造势也推向了一个前所未有的高度。一些舆论认为该法会带来一场"中国革命"、是建立"依法治国道路上的一个重要的里程碑。"据披露，《行政程序法》草稿已经完毕，《行政强制法》也在起草之中。中国政府在今年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中描绘了一个雄心勃勃的建立法治政府蓝图，它明确提出，要在十年左右时间基本实现法治政府的目标。
无疑，当今中国政府建立法治政府的口号具有新颖性和战略性，《行政许可法》希望在社会各个领域减少政府干预、强调政府责任、强调市场作用，推进法治等都是值得称颂的。但《行政许可法》到底能够在多大程度上推进中国的法治进程呢？
新的权力扩张？
据参与《行政许可法》起草的中国政法大学教授马怀德指出，从历史情况来看，从《行政诉讼法》到《行政处罚法》，再到《行政监察法》、《行政复议法》，任何一部约束政府权力的法律出台，都会刺激新一轮的权力扩张。在《行政处罚法》颁布之后，被限制的东西却以行政许可的面目出现。在此，我们看到一个奇怪的悖论：一方面中国政府在推进建设法治国家，一方面公共权力在开始新的扩张。这一悖论反映出来的更深刻的问题是：法治政府建设每推进一步，影响中国法治进程的更为深层次的问题便进一步凸现。《行政许可法》之后，人民担心的新一轮权力扩张的形式是：将被取消的行政许可又通过法律或地方性法规合法化。果真如此，对法律的违宪审查便成为下一轮建设法治政府的焦点。
政府权力之所以能够不断开始新扩张，是因为对政府权力的真正制约机制并没有建立起来。例如，《行政许可法》规定，对行政机关依法作出不予行政许可的书面决定，利害关系人可以提起行政诉讼。因此，行政许可法的规定是否能够得到落实的关键在于是否法院能够对行政行为进行有效司法审查。而通过司法审查约束政府权力也是制定《行政许可法》一个基本精神。但《行政诉讼法》的执行情形如何呢？湖北省保康县人民法院从1989年至1996年年平均受理的行政诉讼案件平均不到14件，1993年只受理了3件。从全国情况看，到2003年，《行政诉讼法》实施后13年，全国一共才受理了80万件行政诉讼案件，相对于每年多达数百万的刑事、民事案件，这些行政案件实在无足道哉。相对于此前颁行的《行政诉讼法》，新实施的《行政许可法》对行政诉讼又提出了更高的要求。显然，《行政许可法》的实施有可能遭遇它自身之外的外部环境的瓶颈制约。
如果仔细阅读新颁布的《行政许可法》可以发现，外部环境对《行政许可法》的瓶颈效应并不局限于《行政诉讼法》。例如，《行政许可法》中含有"国家安全"、"公共安全"和"国家机密"这些弹性极大的法律术语，以往的事实已经证明，中国政府滥用这些法律概念处罚公民、剥夺公民权益司空见惯。基于经验事实，人们有理由怀疑政府会继续援引《行政许可法》中的上述概念剥夺公民、法人和其他组织的合法权益。
湖北省保康县人民法院认为，行政诉讼案件少的原因是许多公民和法人长期不敢提起行政诉讼，怕招来报复，也不知告、不会告、不愿告。行政机关也不愿应诉，怕不光彩、失威严。有的消极对待行政诉讼，有的干扰行政诉讼，某执法单位甚至在法院开庭之前，限制原告人身自由，使行政审判无法进行；而法院也不愿审理行政案件，怕得罪行政机关，因为法院在人财物等方面受行政机关的制约。显然，上述问题更多涉及深层文化意识、国家宪政体制结构方面问题。正是这些问题的存在，使得《行政许可法》的实施变得非常不容人乐观，也使得所谓在十年左右在中国建立法治政府的目标成为令人怀疑的大跃进目标。
在中国，请三个公法专家在三个月内起草一部约束政府权力的法律并不是难事，但政府权力确实得到约束也许要有三十年乃至更长历程。这是因为，法治进程不涉及宪政改革，这一法治进程便不具有"革命"和里程碑意义，而宪政改革是一个缓慢的过程。美国政治学家R.D帕特南指出："制度的变迁的节奏是缓慢的，要清除地看到一个新制度对对文化和行为产生的显著影响，常常需要几代人的时间。"
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