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从供给制到职务等级工资制
——新中国建立前后党政人员收入分配制度的演变
杨奎松
原载《历史研究》2007年第4期p111-137
提要：中共党政干部收入分配制度在新中国建立前后，有过重大变化，即从带有平均主义色彩的供给制，改成了等级森严、差距较大的职务等级工资制。这种改变与中共传统有所背离，也不符合马克思的有关主张。毛泽东自始即不满意这样一种带有很强等级制色彩的分配制度，也曾再三试图有所修正，结果却和他未能阻止这一制度的形成一样，即使经过"文革"，也没有能够改变这种情况。
关键词：新中国；党政人员；供给制；职务等级工资制；收入分配
改变严重不合理的社会财富分配制度，创造一个人人均等的平等社会，是共产党人发动革命的最重要的理由之一，更是其所遵循的马克思列宁主义的意识形态所规定和要求的。因此，在中国革命过程中，中共长期注意坚持在内部实行尽可能平等的分配体制。战争期间带有军事共产主义性质的供给制的形成，固与当时的环境密切相关，同时也有意识形态的因素在起作用。
但是，当革命取得胜利、中共成为执政党以后，共产党人并未能把这种相对而言可以体现其平等理念的分配制度坚持下去，而逐渐转向了以森严的等级制为标志的职务等级工资分配制度。
对于这种情况，毛泽东曾经有过一种解释。他说，这是因为，进城以后，"原来在解放区实行供给制的人员占少数，工厂职工是工资制，机关、企业新增加的人很多，他们受资产阶级影响很深，要把他们原来实行的工资改为供给，也不那么容易。"因此只好迁就现实，做出让步。①「毛泽东：《读斯大林〈苏联社会主义经济问题〉谈话记录》，1958年11月9-10日，中华人民共和国国史学会，2001年，第68页。」
但显而易见的是，这种说法并不足以解释这一重大政策性转变的内在原因，也无法使人真正了解这种直接涉及中共分配制度的变化，究竟是怎样发生的，以及中共自身为何也要迁就这种"资产阶级影响".以往的研究对此鲜有分析和说明，本文力图就此情况略做考察。②「目前已知研究中华人民共和国工资福利制度沿革历史的著作文章数量相当有限，且多着眼于劳动工资问题的研究。只有庄启东等人的《新中国工资史稿》（北京：中国财政经济出版社，1986年）、李唯一的《中国工资制度》（北京：中国劳动出版社，1991年）以及《当代中国的职工工资福利和社会保险》（北京：社会科学文献出版社，1987年）部分地谈到了党政干部从供给制转向工资的一些情况。但这些论著一方面主要着眼于劳动工资问题，另一方面在供给制向等级工资制转变问题上的介绍过于概要和表面化，且完全持肯定态度。」
这里需要说明的是，由于问题本身比较复杂，演变过程也相对曲折，内中更有一些关键性的历史环节尚有待档案资料进一步开放后方能揭示原委，故本文还只能依据现已开放的文献档案资料进行研究，对其过程做一概要的剖析和梳理。
供给制的形成及其分配标准
中共的供给制是在战争条件下形成的。毛泽东曾讲过："我们的党是连续打了二十多年仗的党，长期实行供给制？？实行供给制的人员，第二次国内战争多的时候有几十万人，少的时候也有几万人，抗战时期从一百多万增加到几百万，一直到解放后初期，大体是过着平均主义的生活。"①「毛泽东：《读斯大林〈苏联社会主义经济问题〉谈话记录》，第474-475页。」显然，打仗是促成供给制形成的一个很重要的背景。因为打仗，中共各级组织都必须经常保持一种军事化的状态；也因为打仗，生活环境非常不稳定，物资供应更是经常会处于极度匮乏的境地。在这种情况下，按照作战部队的方式，通过统一的后勤补给系统，以一个大致平均的标准，为全体党政军民学脱产人员提供生活所需的各种资料，是保证这一庞大机器正常运转的一种多少有些不得已的分配措施。
正因为打仗决定一切，因此，供给制的最初建立，首先就是以保证部队的战斗力为首要目的，后方党政干部及相关工作人员的生活需要都在其次。在井冈山根据地初创期，从军长到伙夫，除粮食外，每人每天一律只有5分钱的油盐菜柴钱，党政工作人员也和部队一起吃大锅饭。②「毛泽东：《井冈山的斗争》，《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第65页。」到江西中央根据地时期，前线和后方分开，后方的供给标准明显比前线部队要低。当时曾一度规定，红军战士每天吃1钱盐、4钱油，后方机关工作人员每人每天只能吃1钱盐、2钱油；红军士兵的伙食标准每天1毛钱，而后方省一级干部的伙食标准每人每天只有5分钱。③「参见《谢觉哉日记》（上），北京：人民出版社，1984年，第326-327页；《李富春传》，北京：中央文献出版社，2001年，第113-114页。」1934年国民党第五次"围剿"前夕，中共中央军委还规定过，前方部队指战员每人每天口粮116斤（旧制，1斤等于16两），菜金6分；后方工作人员每人每天口粮114斤，菜金5分。④「转引自庄启东等：《新中国工资史稿》，第40页。」即使在抗战之初的延安地区，因为经济拮据，在待遇方面的差距也一度只是表现在前后方之间，而非表现在级别上。如1937年9月，部队的生活费明文规定每人每月5元，而后方的生活费却规定："分区（或省）、县、区、乡各级工作人员，一律每人每月三元九角（内粮食二元、菜钱九角、津贴一元）。"⑤「《中华苏维埃中央政府西北办事处财政部关于减少办公费的通知》，1937年9月9日，陕西省档案馆编：《供给制文件汇集（1937-1949）》，第1页，西安，1958年印，湖北省档案馆藏，SZK-43.」
但是，说供给制是一种绝对平均主义的分配制度，也不确切。从抗战爆发前中共中央在延安将供给制逐渐规范之始，就已经开始体现出不同级别之间的分配差别了。职位高和职位低的干部，伙食费和着装最初虽然仍旧基本一致，在津贴上却已有所差别。按照当时规定，中央委员以上的党政领导人，每人每月享受5元的津贴；各厅、处、院及师团级干部，每月津贴3元；以下依级别递减，最少亦有115元，最高和最低之间相差3倍多。⑥「据康克清回忆，在1937年春天时他们还可以以师团级的资格拿到每月3元的津贴。见《康克清回忆录》，北京：解放军出版社，1993年，第223页。」到1938年下半年，随着经济情况略有好转，享受高津贴人员的范围也在扩大。据1939年中共中央颁布的《各机关津贴标准》，军委会主席、委员、师长，以及政府主席、委员和边区参议会议长、常驻议员，包括政府直属各厅、处、院等机关首长和大学校长等，每月津贴一律5元；旅长、专员、处长及各中学校长等4元；团长、县长、县议会议长及科长等315元；营长、区长、各小学校长等3元；连排长215元；班长、伙夫、马夫及通讯员等2元；学员、战士及勤务员等115元。①「《各机关津贴标准》，《供给制文件汇集》，第2-3页。按，原件无日期，根据上下文件判断时间应为1939年。」
为什么要有这种差别？这里面既有高级别干部因为工作性质不同所存在的特殊需要，也有抗战期间，基于统一战线的背景，需要以此差别来吸引或留住某些人才的特殊考量在内。如晋察冀边区自从伙食费和津贴按等级划分以后，引起许多议论，遂不得不通令将高低差距重新缩小。但缩小之后，又发生新的问题，故1939年又重新明文宣布需要拉大差距。文称：
查各级政府工作人员之生活费以前社会聚讼纷纭，复因战时财政困难，本会通令降低，以示生活均等。乃实行以来，问题滋多，有家室之累者，既难坐令饥寒，无家室之累者，亦感手头拮据。以致穷人离职，转而经营家业，富人畏苦，不肯献其所能，平均主义造成关门主义，吝惜小费，所得不尝所失。兹为网罗人材，决定予以变更。饭费仍维原案，一律月支六元，服装冬季九元，夏季五元，零用各级首长十元，秘书科长八元，科员六元，办事员书记四元，特务勤务杂役人等二元，区长同于科长，助理同于科员，自三月份起实行。②「晋察冀边区财政经济史编写组等编：《抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编》（财政金融编），天津：南开大学出版社，1984年，第546页。」
在津贴上的这种差别，随着时间的推移，不可避免地逐渐被强化起来。最为明显的是，1941年国民政府停止发放经费，边区的经济形势急剧恶化，虽然如此，中共中央管理局却依据苏联的经验，出台了新的津贴标准，进一步根据职位重要的程度调整了党的各级干部的津贴待遇。③「一般研究者通常把这一改变与任弼时从莫斯科返回延安并出任中共中央秘书长一事相联系。查苏联的干部分配体制，20年代中期物资供应较为紧张时，确曾建立过以等级差别为基础的供给制度，党政高级领导人得以享受专门餐厅之类的服务。而党政干部分级别享受特别津贴，也是苏联的经验。参见默文。马修斯：《斯大林时期以来的特权与法律》，《苏联问题译丛》第4辑，北京：三联书店，1980年，第72-76、103页。该材料为沈志华教授提供，谨此致谢。」根据新标准，政治局委员以上级别者，可以享受高出原定最高津贴一倍以上的津贴待遇，即每月可以得到津贴10元之多。④「《中共中央管理局津贴统一标准》，1941年12月16日，《供给制文件汇集》，第3页。」不仅如此，为了照顾各主要机关最高首长不十分规律的工作和生活，这时还开始实行了有区别的伙食待遇和着装标准（即所谓干部服），特别是有了大、小灶的规定。按照新规定，各级干部一般仍吃大灶，边区一级和军队每人每日一律3角，分区及各县一律2角，而各主要机关首长则可"吃小灶".吃小灶者"每人每日除照一般规定之伙食费外增加一元".⑤「《一九四二年度边区财政实行统筹统支办法》，1942年，《供给制文件汇集》，第6页。」换言之，这些主要机关首长此时伙食标准可以高出其他党政机关工作人员三四倍。这一标准颁布之后，同样引起了众多议论。于是，边区政府财政厅又加设了一个中灶待遇。
此文件进一步细划了待遇的级别界限，把原定较为含混的各主要机关首长吃小灶，改为凡区党委部长以上干部可设小灶，地委级则应设中灶。中灶标准为：凡有10年革命历史，现任边区级各部门局长、处长、科长级干部，或有同样历史曾任县的部长、科长5年以上，或从事革命专门事业（如文教、医务、机要、通讯等）8年以上且有相当贡献的各中学校长、大学系主任、教授与名医和高等技术人员，均可享受此等待遇。县级不设中灶，仍保持大灶伙食标准。①「《中共陕甘宁边区政府财政厅支部转发边区干部中灶待遇暂行规定的通知》，4月4日（原件无年代），《供给制文件汇集》，第336页。」
除此之外，还根据苏联经验，在内部出台了一项干部保健实施办法的规定。②「关于苏联向党政干部发放保健费的情况，尚未见到详尽的介绍和说明，仅见于1950年代的一些规定之中。但中共延安时期保健费的规定和发放，应当来自莫斯科的提议，似无问题。参见《苏联社会帝国主义经济统计资料》，北京：人民出版社，1977年，第341页。」考虑到经济物资条件过于简陋，一些干部积劳成疾，包括因长期征战或被捕入狱而身体严重受损，却得不到应有的营养，根据苏联医务人员的建议，中共中央专门成立了中央干部保健委员会。规定凡参加工作两年以上，担任军队营级以上，地方县级以上，机关、学校科长级以上干部，经医生检查证明确实有病（包括各种慢性病，如结核、慢性胃病、贫血等）或身体衰弱者，均可享受定期发给每月2元至6元保健费的待遇。③「《中央干部保健实施办法》、《中共中央干部保健条例》，《供给制文件汇集》，第337、338页。按，这两份文件均无日期，根据上下文件判断，时间应为40年代初。」
上述政策的调整受到了一些人的强烈指责。1942年春天延安整风之初，王实味就在报纸上尖锐批评这种规定等于是在推行"衣分三色，食分五等"的"等级制度".他并不反对给负有相当责任者以适当的优待，但认为新的种种规定太过强调等级的差别，"实在不见得必要与合理——尤其是在衣服问题上".因为，在仍然异常艰苦的革命条件下，人们不仅不应当考虑享受任何特殊的待遇，"负责任更大的人，倒更应该表现与下层同甘苦……的精神".④「见《解放日报。文艺副刊》第106期，1942年3月23日。」
王实味的这番看法可能多少有点偏激。实际上，和当时国内其他任何收入分配制度相比，中共的供给制已经是最贴近平等性质的一种分配制度了。至少，因等级不同而反映在生活待遇方面的差别，无论如何都是最小的。在供给制条件下，无论级别多高，也完全不可能有任何可以称得上奢侈的物质享受。要了解这一点，还需要简单了解中共这时的供给制，到底供给些什么。
供给制的真正制度化是在1942年以后。根据是年边区财政厅公布的规定，可知在供给制下，政府对各机关、部队、学校人员，采取的是工作生活经费和办公用品的平均分配制度。只不过，依照此时的客观条件，决定"对各机关部队学校人员衣食所需以及办公用品一部分发给经费，一部分改以实物供给，其中不足的部分由各机关部队学校生产自给".统一由政府供给的有津贴费（亦有称"零花钱"者）和粮食、草料、食盐、被服、书报、药材等；部分由政府供给，部分由各机关学校自给的包括伙食费、办公杂支费、路费、特别费以及蔬菜和肉食。⑤「《一九四二年度边区财政实行统筹统支办法》（原件无日月），《供给制文件汇集》，第5-6页。」
而经费和实物的供给，无论统一还是自给部分，政府也都有明确的规定。如伙食费标准，每人每日不分边区、军队和分区及各县，一律2角至3角。办公杂支费，每人每月按不同级别与实际需要，最高者为大学生，每人每月10元，最低者为乡级工作人员，每人每月4元。凡因公外出，以往返80里，一天为限，每人每日可得路费（含菜金在内）3元。特别费则含有技术人员津贴、保健费和妇女生育费、妇女卫生费、婴孩奶费和病员伙食费等。其中生育费每个生育妇女70元，小产减半；卫生费每个妇女每月2元；婴孩奶费发至5岁，每人每月215元。至于实物供给，最重要者如粮食，普通工作人员每人每日发小米113斤，部队每人每日118斤，儿童半岁至1岁每人每日4两，2-3岁的每日8两，4-5岁的每日12两。食盐不论何种人员，一律每人每日4钱。被服分军队和地方，军人每人每年单衣两套，绑腿一副，帽子两顶，棉鞋一双，单鞋两双，毛巾布2尺。一般机关学校人员则单衣一套，衬衣一套，帽子一顶，棉鞋单鞋各一双，毛巾布2尺。初生婴儿则发布215丈，棉花2斤，不另发衣服。①「《一九四二年度边区财政实行统筹统支办法》（原件无日月），《供给制文件汇集》，第7-9页。」
上述供给标准，以后亦无大的改变，只是根据实际需要略有增加。如个人实物供给中增加了肥皂，办公杂支费中增加了灯油等。②「《一九四三年度经常费预算标准》（原件无日月），《供给制文件汇集》，第14-15页。」在有些地区，依据经济条件，则增加了个人杂支或日用品的项目，如规定了发放火柴、烟叶、扫帚、牙刷、牙粉的数量和剃头的费用。③「《陕甘宁边区葭县1944年暂行供给标准》（原件无日月），《供给制文件汇集》，第44-45页。」1943年以后，由于物价剧烈波动，为确保原标准不受太大影响，新的规定一般都将现金改以实物计算。如1943年规定津贴从小米3升到3斗不等；保健费从肉半斤到3斤不等；儿童保育费从肉6斤到10斤不等；妇女卫生费麻纸15张；生育费鸡3只、红糖1斤、麻纸1刀；路费每人每日面1斤，等等。④「《一九四三年度经常费预算标准》（原件无日月），《供给制文件汇集》，第14-15页。」至于大、中、小灶待遇的差别，这时也都保持在有限的范围之内（见表1）。
资料来源：《一九四三年度供给标准的规定》、《一九四三年度经常费预算标准》、《一九四四年度各机关部队学校一般的生活及财政供给标准》、《陕甘宁边区财政厅为颁发一九四五年度财政开支的规定与供给标准的通知》（1945年1月18日）、《一九四九年陕甘宁边区党政民学供给标准》、《陕甘宁晋绥一九四八年度供给标准》、《党政民及军事后方机关供给标准》，见《供给制文件汇集》，第11、14、22、29、47、92、99、151页。
从表1不难看出，在抗战及国共内战期间，延安地区的供给制标准，大、中、小灶的差距，最多不过三四倍。而且物资供应越困难，这种差距也就越小。如1943年延安实行大生产运动，经济情况好转，因而大小灶伙食标准差距拉得最大；1947年延安地区一度成为国共争夺的重要区域，因而大小灶伙食标准差距也缩得最小。
一些地区甚至一度取消了中小灶待遇，或吃小灶者改为吃中灶，以适应战争形势和供求关系的变动。⑤「转引自庄启东等：《新中国工资史稿》，第41页。」但无论如何，即使是在差距最大的情况下，把中共中央最高级别干部可以享受的特别保健费算在其中，供给制下因干部级别所带来的物质生活方面的差距还是十分有限的。⑥「依据1944年《陕甘宁边区机关学校部队工厂现时生活待遇制度与生活情况》一文的调查，当年小灶每月肉的定量为4斤时，高级干部患慢性病者，长期保健费标准也是"每人每月肉四斤半"，即使是像毛泽东等可享受"特别保健"者，也不过"每人每月肉七斤半".见《供给制文件汇集》，第32页。」再加上供给制使"公家"与个人严密结合，确保了党的纪律和干部的相对廉洁，因此这也是毛泽东长期引以为自豪的最重要的革命资本之一。
毛泽东在抗战期间就曾以中共干部及其待遇和国民党官员做过比较。他自豪地声称："我们对孔子懂得很少，写文章写得不长"，周公、孔子一套搞不来，文墨也不大会。但是，我们的县长、区长、乡长，每月2元津贴，"又民主，又能艰苦奋斗，又能帮助老百姓。自周公孔子以来，从没有如边区政府的县长这样的廉洁、这样的民主、这样的帮助老百姓的。"而国民党的县长呢？他们每月拿着180元的薪水，只会娶小老婆、打麻将、抽鸦片，甚至还"贪污、刮地皮，压迫老百姓"，其他一无所成。为什么会有如此区别？他断言：这就是因为我们和国民党不同，大家是来革命的，"革命是有生命危险，生命既准备牺牲，何况薪水这小小的东西？"因此，他公开预言：中国只有靠共产党的这些既廉洁又民主的干部才有希望。①「毛泽东：《在边区县长联席会议上的报告》，1939年7月12日。」朱德在1948年中共准备进城之初也曾明确讲过："我们是在供给制条件下过来的，打仗不要钱，伙夫不要钱，什么都不要钱，革命成功就靠这个制度，将来建设新的国家也要靠这个制度。"②「《朱德在全军后勤会议上的讲话》，1948年12月26日，中国人民解放军历史资料丛书编审委员会编：《后勤工作文献》第3册，北京：解放军出版社，1997年，第594-595页。」
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