陈子明 当前，我们面临着与上个世纪初类似的历史性任务：为新的宪政改革做好准备，打好基础。因此，有必要回顾在100年前，国人是如何筹备行宪的。 在清季新政的高潮中，清廷于1908年8月批准颁布了《宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》及《逐年筹备事宜清单》。上谕称：“逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政，必须秉公认真次第推行”。要求将此次谕旨和清单刊印誊黄，分发中央和地方各衙门悬挂堂上，照单依限举办，每6个月奏报一次筹办成绩。同时令宪政馆设立专科，切实核查。令都察院留心查访，指名纠参逾限不办阳奉阴违者。最后说：“自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。” 《逐年筹备事宜清单》对于其中每项筹备事宜均指定了主办单位，开列了进展速度。所列事项虽多，但鉴于对此十分了解者至今寥寥，仍有详细引用的必要： 各省谘议局：1908年筹备；1910年开办。 资政院：1909年颁布章程，举行选举；1910年开院。 地方自治：1908年颁布城镇乡地方自治章程；1909年颁布厅州县地方自治章程，筹办城镇乡地方自治，设立自治研究所；以后续办城镇乡和厅州县地方自治，至1913年城镇乡自治应一律成立，至1914年府厅州县自治应一律成立。（依照1911年修改的方案，要求各级地方自治提前至1912年全部成立。） 调查户籍：1908年颁布调查户口章程；1909年调查人户总数；1911年调查各省人口总数；1912年颁布户籍法；1913年实行户籍法。 财政：1908年颁布清理财政财政章程；1909年调查各省收支总数；1910年试办各省预算决算；1911年会查全国年收支确数，颁布地方税章程；1912年颁布国家税章程；1913年试办全国预算；1914年试办全国决算，颁布会计法；1915年确定皇室经费，设立审计院，实行会计法；1916年确定预算决算，制定明年预算。 融化满汉畛域：1908年设立变通旗制处；1915年变通旗制一律完成，化除畛域。 普及教育：1908年编辑简易识字课本和国民必读课本，1909年颁布；1910年推广厅州县简易识字学塾；1911年创设乡镇简易识字学塾，1912年推广乡镇简易识字学塾；1914年人民识字义者达1/100；1915年达1/50；1916年达1/20。 修订法律：1908年修改新刑律，编订民律、商律、刑事民事诉讼律；1910年颁布新刑律；1913年实行新刑律，颁布民律、商律、刑事民事诉讼律；1915年民律、商律、刑事民事诉讼律实行。 官制官规：1909年厘定中央官制；1910年厘定地方官制；1911年实行文官考试、任用、官俸各章程；1912年颁布新定中央和地方官制；1914年试办新定官制；1916年一律实行新官制。 司法：1909年颁布法院编制法，筹办省会及商埠各级审判厅；1910年前项审判厅一律成立；1913年府厅州县审判厅一律成立；1915年乡镇审判厅一律成立。 巡警：1909年限厅州县粗具规模；1910年前项一律完备；1911年筹办乡镇巡警；1915年前项一律完备。 宪法：1916年宣布。 皇室大典：1916年宣布。 议会：1916年颁布议院法和选举法，选举议员。 弼德院：1916年设弼德大臣。 从以上清单可以看出，当时关注的主要是国家建构（或曰政府建设）方面的筹备事宜，另外的一个关注点是文化建设，即普及教育，并提出了相应的具体指标。 经过一个世纪的努力，中国在政府建设和文化建设取得了长足的进步。中国的户籍管理和警察体制，已经达到乃至超过了世界先进水平。近年来财政收入增长之快，大大出乎人们的意料。修订法律的任务虽然几经反复和拖延，现在除了民法典，基本上已经就位。各级司法机构，自下而上建设齐备。满汉畛域，早已完全融合；在市场经济的强劲推动下，与蒙藏回部的交流和融汇超过了历史上的任何时期。人民识字义者从1/100提升至80/100，已经不能成为推迟实施宪政民主的借口。 但是，由于在选择现代化模式方面走了弯路，中国在某些领域与一个世纪前相比，不但没有进步，反而倒退了。中共十七大政治报告中八次提到“社会建设”，表明社会领域严重滞后于经济现代化建设的状况，已经成为广泛的共识。社会建设包括很多方面，其中最重要的是社会团体自治与公民权利自由的保障。 100年前，中国传统的社会自治团体仍然具有活力，发挥着十分重要的作用。在乡村，有家族和宗族组织、社区祭祀和社火组织、民间治水和看青组织；在城镇，有街坊救火组织、自卫组织，商业和手工业的行会组织，同乡会馆组织，民间慈善组织，各种宗教组织，等等。与此同时，现代的社会团体正在迅猛发展之中。各种学会、教育会、体育会、农会、工会……纷纷成立，城镇自治制度以租界为榜样，已经在上海率先实行。 100年前，中国的民营报纸刊物曾经相当活跃，《万国公报》、《申报》、《时务报》、《新民丛报》、《苏报》、《民报》、《民立报》、《大公报》等在社会上极具影响。由于租界的存在，当局对于民营报刊实际上是很难进行压制的。民国成立后，南京临时政府内务部曾颁布《临时报律》，由于舆论界的强烈反对，迫使孙中山下令取消，并同时发表了检讨。从民国初期一直到“五四”时期，是公民言论、出版、集会、结社自由的一个黄金时代。 南京国民政府成立后，民间社会受到“党国”的打压，元气大伤。1949年以后，民间社会被犁庭扫穴，到文革末期已荡然无存。因此，当宪政改革的历史使命再次浮出水面的时候，社会建设就成为带有补课性质的优先事宜。 社会建设不同于国家建构，后者需要政府发挥主动性，做出通盘计划，筹集人力与财力，前者只需要政府松绑解禁，让公民依法行使权利，让社会力量自己发挥聪明才智。眼下，妨碍民间团体和公民社会发展的最大绊脚石，是五十多年前制定的行政条例，虽然几经修订，但其基本框架没有改变，其践踏宪法规定的公民权利与自由的违宪性质没有改变。 1950年，政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，1951年，内务部颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。根据上述办法和细则，绝大多数社会团体被以“封建组织”、“反动组织”和“宗教性组织”的名义被取缔。极少数社会团体经过“整顿”“收编”，“被党和政府赋予了相应的工作职责，使这些组织成了党和政府重要的、不可或缺的职能部门”。 改革开放以来，通过“挂靠”等各种变通方式，中国的社团空间发生了深刻的变化，各种新型的社会团体开始涌现。“挂靠”关系的建立依赖于高度个人化的社会资本的存在，也就是社团发起人与挂靠单位领导人的社会关系。这就使社会团体对于挂靠单位及其领导人具有一种依附性，而不是真正意义上的自治团体，但毕竟是给跃跃欲试的社会力量打开了一道窄门。据统计，至1989年，全国性社团增加到1600多个，是1978年的16倍；地方性社团则增加到20万，是1978年的33倍。这种爆炸性增长的局面自1989年10月国务院颁布《社会团体登记管理条例》并对社会团体进行了“清理整顿”之后便不复存在，社会团体的数量在1990年代出现了负增长。在无法取得民政部门注册的情况下，许多社会团体转而以各种名义向工商部门注册。1998年，国务院修订《社会团体登记管理条例》，发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，开始将民办非营利的实体性机构纳入民间组织的登记范围。在1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台以前，各种民办非营利机构的总量已经达到约80万家；据民政部的资料统计，截至2004年底，全国各级社会团体15.3万个，民办非企业单位13.5万家，社会团体的空间再次被大大压缩。这样的一种社会现实，与中国现代化所需要的“社会建设”的方向，完全是背道而驰的。 根据现行《社会团体登记管理条例》，成立社会团体，需要双重主管部门批准。“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”；“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。申请成立社会团体，首先“应当经其业务主管单位审查同意”，并“向登记管理机关提交”“业务主管单位的批准文件”，然后再由“登记管理机关”“作出批准或者不批准筹备的决定”。按照该条例，业务主管单位“负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查”；“会同有关机关指导社会团体的清算事宜”；“监督、指导社会团体……开展活动”。“社会团体成立后拟设立”和“撤销分支机构、代表机构的”，“应当经业务主管单位审查同意”。“社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况”。“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。工作报告的内容包括：本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。”根据这一套办法，我们看不出社会团体与业务主管单位的直接下属机构有什么区别，完全抹杀了社会团体的自治性质。 中共十七大政治报告指出，要“推进社会体制改革”，“完善社会管理”。当务之急就是要废除社会团体的“双重主管批准制度”。首先是要明确民政部门是社会团体的“单一管理机关”，取消“有关行业、学科或者业务范围内”的“业务主管单位”对社会团体的“审查同意”权；其次是要将政府管理机关“批准制”改为“备案制”；如果社会团体有违法行为，必须由法院而不是行政部门作出相应的处罚。 在改革开放三十年来临之际，国人对于政治民主化寄予了极大的期望，同时又抱有这样那样的疑虑。从社会体制改革入手，推动政治体制改革，有助于增强国人对于民主化建设的信心，应当说是一个顺理成章、切实可行的办法。 （本文原载《商务周刊》2008年第1期，总第172期）
