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刘军宁
近年来，农民的境况问题在民间引起了越来越多的关注。在中国，农村的许多地方存在着程度不同的农民负担过重、农民权益得不到保护、农民作为中华人民共和国公民的政治身份得不到落实等等问题，这些问题似乎并不仅仅是由某些特定的政策因素、人为因素造成的，而是有其更深层的原因。这里要讨论的是土地的所有权问题，以及土地财产权在农民问题中的重要性。
说到土地问题，人们常常联系到土地私有化。但是，土地问题，不只是土地私有化的问题；而是中国公民，尤其是农民，对土地所有权的问题。如果个人的财产权是天经地义的，那么，这样的财产权中是否应该包括对作为财产的土地所有权？当今中国这么多的土地是属于谁的？明确而言，根据现行宪法，中国所有的土地只有一个所有者，且姓公，即一切土地最终归国家所有。这样一来，农民没有寸土，必须向国家缴纳“地租”，才能获得土地的使用权。由此可见，土地的所有权问题在中国由于土地被完全垄断而显得极其严重且迫切。然而国家有什么理由占有所有的土地呢？只是因为国家手中拥有暴力机器就该独占一切？难道公民，尤其是农民的财产权中不应该包括占有土地的权利吗？时至今日，还能根据共产主义意识形态继续认为，包括农民在内的公民个人就不应该享有包括占有土地在内的私人财产权吗？
有人提出疑问，土地一旦私有，会不会出现个人滥用土地的现象？如果土地所有权归农民所有的话，农民不珍惜自己的土地怎么办？如果落实公民的土地所有权，现行的土地应该如何分配？土地不属于农民，农民当然没有理由去珍惜它。也就是说，有能力珍惜土地的人没有权利，有权利珍惜它的人没有能力。农民使用自己土地的效率，就一定比国家向农民出租土地的效率低吗？我们相信每个人会更珍惜自己的东西，绝大多数人会珍惜自己的土地。但国家做不到这一点，不可能非常珍惜地使用土地。由于种种原因，国家没有能力管好这么多土地。中国生态环境的恶化，特别是荒漠化问题说明，国家独占了所有土地，却没有能力来兼顾、来管理。
有一种常见的假定认为，即农民不配享有土地所有权，因为他们不能很好地使用土地。这个问题无论是从效率的角度，还是从法权的角度都是站不住脚的。的确，包括土地在内的任何财产都有被滥用的可能，像其他任何财产的所有权一样，但国家可以通过对土地所有权的规范，来防止对土地所有权的滥用。同时，即使农民有滥用地权的现象，也不足以证明农民不配享有土地所有权。就像一个人拥有一把刀子，虽然刀子的所有权归属某个人，但是法律仍然可以禁止他用这把刀去伤人。国家应该把土地所有权还给农民，同时可以对土地所有权的使用作一些限制，以确保土地的所有权不被滥用。在土地所有权问题上，很多人都担心，如果把土地给了农民，农民破坏性地使用怎么办？这一假设的前提是，农民没有能力合理地使用自己的权利。
土地财产权的在根本上是一个人的基本权利的问题，而不是一个效率和效果的问题。财产权利的正当性与财产的使用方式和效果是分离的。就像不能因为刀子可能被用来伤人就剥夺拥有刀子的权利一样，不能因为土地可能会被滥用，就剥夺公民的土地所有权。后者的不当不能影响到前者的正当性。不能因为土地所有者对土地的使用不当就剥夺其土地所有权。再比如，一个人拥有一台电脑，我们能够因为他使用不好就剥夺其对电脑的所有权吗？一个学习电脑出身的人能对一个拥有电脑但是不会使用的人说：“你不配拥有这个东西，我是学电脑的，我比你用电脑用得好，电脑坏了我还能修，所以，你的电脑的所有权必须属于我。”这样的立论成立吗？
现实中，由于农民的土地所有权得不到保障，政府就自动获得了干预农业生产的特权，表现为政府强行命令农民栽种某种农作物。这样，农民就丧失了自主使用土地的正当权利。这种现象的存在恰恰说明农民没有所有权。如果农民拥有所有权的话，他会决定自己的土地种什么。如果烤烟赚钱，他自然会种烤烟；如果不赚钱，政府强行让他种，他肯定会赔钱。政府的这种行为已经大量坑害了农民。例如在一些地方，当地政府命令只准种苹果、猕猴桃，到最后卖不出去，政府又不提供担保。政府即使担保也是拿农民的钱担保，因为政府本身不能创造财富。当地政府凭什么这样做？因为土地是国家的。如果土地是农民自己的，政府就失去了瞎指挥的权力。所以现在的土地制度既不公平，也没有效率，反而对农民造成伤害。这样的例子太多了。
如果实施土地彻底私有，会不会导致土地的兼并和集中？土地兼并和过分集中的现象在历史上确实有过。历史上许多豪强地主依仗政治权力来兼并土地，这正说明土地所有权没有得到充分的承认和保障。中国的土地兼并一直是以权力为依托的。历史上，平均而言，靠自己致富的人拥有的土地不会比官员拥有的土地多。假如某个无官职的商人很有钱，他甚至不能比当地的最高官员更气派，否则的话，他就倒霉了。所以中国古代的土地兼并恰恰反映了土地财产权得不到尊重和保障。充分尊重土地的产权就意味着，把权力从土地的交易当中排除出去，杜绝利用权力来强行兼并土地。土地财产权得到充分尊重和保障之后，强行兼并应该能从根本上得到解决。
有人认为，中国人多地少，土地国有可以保证每个农民都可以承包到一些土地，这可以保证农民之间的公平。如果土地私有的话，会不会使很多人因土地的买卖、没有土地种而陷入贫困？土地稀缺最典型的例子是日本。日本有没有因为土地集中造成民不聊生的情况？没有。那么为什么在中国个人获得土地所有权之后就一定会造成这种情况？只要土地所有权落实得好、保护得好，应该可以避免这种情况。就中国的现状而言，土地所有权已经充分集中了，已经集中到无以复加的地步了。所以任何打破这种土地高度集中局面的任何解决方案，都比国家是土地的唯一拥有者要公平。如果说让每个农民都能从国家那里租到一些土地耕种，这看上去很公平。其实这种公平是非常脆弱的，甚至是不公平的。在人多地少的地方，假如人均只有三分地，那么一年到头来从土地中收获的产出，不够交付地租和各种税费，在这样的情况下，土地对于农民来说就是负担。所以这样的公平是没有意义的。在中原不少地方，很多农民的人均耕地面积一亩都不到，这些地方生活费用相对很高，可是粮食的产量却有限，每年把有限的收成全部卖出去，也不能够反过来抵消各种农业税费和各种摊派。
在国家是土地唯一的拥有者的情况下，每个农民都是国家的佃农，而且农民没有权利解除这种租赁关系。联产承包责任制划归农户的田就归农户使用，农户使用也得使用，不想使用也得使用，不使用也得缴租，这是公平的吗？这不是强买强卖吗？有的地方负担得起，比如在人少地多的地方，土地的产出除了缴地租以外还有剩余；可是有的地方一家四五口人只有一两亩地，他即使种经济作物收成也是很有限的。在这种情况下，农民肯定就倾向于不租赁这个土地。那怎么办？他们不能把承包的土地卖掉，同时还必须向国家、各级官员缴纳各种摊派和赋税。这是平等的公平还是平等的不公平？一般都认为，搞土地公有制主要是出于社会公正的考虑。但是，把所有人的田都剥夺了为国家所有，所有的人都失去土地，这是更公平还是更不公平？
有人提出，国家已经把土地租给农民使用，实际上通过联产承包责任制的方式将土地使用权让渡给农民了，已经没必要去争论土地所有权的归属问题。这样的论证是错误的。因为租用土地不等于拥有土地。每个地主都是把田租出去让长工种的，没有一个地主自己种一百亩地。既然地主是把田租出去，国家也是把田租出去，那就看不出国家和地主有什么区别？区别是这个国家只有一个地主，所有的长工和佃农都没有其他地主可以选择，国家这个地主可以任意设定地租。如果国家无偿地让农民耕种土地，那么国家比地主慷慨。如果国家收的租金比地主收的租金还高，那么这公平吗？还是仅仅是以公平的名义？如果公平已经实现了，我们今天为什么要讨论三农问题？
有人担心土地私有化，可能会重复历史上那种人身依附关系和剥削关系。如果这种担心有道理的话，目前的情形最值得担心。现在中国的土地已经集中到了一个登峰造极的地步了。任何私人连立锥之地的所有权都没有。所有的人在土地上都依附于国家，尤其没有迁徙自由的农民。所以，打破国家的土地垄断，也在很大程度上意味着打破国民、尤其是农民对国家的人身依附。
有人提出，现在若要进行土地私有化改革，就是应该按照目前每一个农民耕种土地的多少，把土地分给农民。那是落实土地所有权的具体方案问题。在制定方案之前应该把道理探讨清楚。道理讲清楚之后，再去探索具体的实施方案。所以，道理在前，实施方案在后。现在很多人都在讨论财产权入宪的问题，而财产权的核心是市民、农民的土地所有权。如果没有这一条，如果土地不能私有，那么财产权就会大打折扣。土地所有权作为公民基本的生存权，从某种意义上讲比人身自由权更为重要。政府的设立就是为了保护财产，只有为保护财产而设立的政府才具有正当性。无论古代还是近代，财产权中最核心的部分就是土地所有权。所以，在宪法和法律上肯定和保障拥有土地所有的权利先于在政策层面上的土地私有化具体方案。
当然，把土地所有权的道理讲明白了，不等于就自动有了合理的土地私有化方案。而且合理的方案也未必能有效贯彻下去。但是，不论能否贯彻下去，土地财产权的道理都必须讲好、讲透。
追溯历史的根源，国家为什么有这么大的力量把全部的土地都收起来归国家所有？共产主义思想帮了很大的忙。共产主义主张一切东西归大家所有。可一切东西归大家所有是抽象的，脱离具体个人的大家没有办法具体拥有这么多东西。结果，归大家所有就变成了归国家所有，归国家所有就变成了归党所有，最后变成归各级党政干部所有。中国大陆在上个世纪五十年代的土地改革经过了两个步骤：第一个步骤是，用共产主义思想解除了农民的道德武装，放手让农民去抢富豪的土地和财产。按照中国人本来都有的道德准绳，一个人去抢另一个人的东西是不道德的。但是，按照共产主义价值观，“打土豪、分田地”这不仅不是不道德，而且是最革命的、最高尚的。夺取别人的包括土地在内的财产本来是一种野蛮的、违反法律与道德的抢劫行为。但是共产主义意识形态却把人性中最恶的一面调动出来。人性中本来也有无偿占有别人东西的冲动。共产主义思想为这种冲动解除了一切法律与道德的羁绊。它先鼓励你去抢别人的，它不说你抢来以后归谁，也没有说抢来以后不归你。农民的理解是，我抢来以后就归我，农民都去抢。等农民抢完了以后，毛泽东说是我让你们去抢的，你们得听我的，抢来的东西一切要归党。毛泽东把农民抢来的土地通过建立所谓的合作社先集体化，再通过人民公社国有化。
任何一部民法都绝对不允许打土豪分田地的，哪怕土豪的田地来历不当，也不能以打土豪分田地的方式来解决，而是应该用法律在尊重每个人的财产权的基础上来解决。“打土豪分田地”这个号召既冲垮了法律的防线，又冲垮了道德的防线。先放纵你不尊重别人的财产权，反过来全部没收你的赃物。农民先是被骗去打土豪分田地，后来又成了受害者，失去了所有的土地。
还有人认为，加入ＷＴＯ本来就对中国农业和农民有严重影响，在此刻提出土地私有化无疑是雪上加霜。的确，加入ＷＴＯ的确使得中国土地所有权的改革变得更加迫切。中国的农业为什么落后？因为中国的土地国有制落后了。迎接ＷＴＯ的挑战的最好办法是让农民真正享有土地所有权，把农民从土地的束缚中解放出来。这样，ＷＴＯ不仅不是挑战，而且是变革的契机。如果用国有制把农民进一步束缚在土地上，农民在中国加入ＷＴＯ之后的处境，当然会雪上加霜。这是一个最根本的方面。
一个国家的农业固然要依赖自然条件和人口素质。但是更重要的还是土地所有权和土地制度。中国有很多有利的自然条件。自然条件的优势，是在土地国有条件下能够最大限度地焕发出来呢，还是在民间拥有土地所有权的条件下能够最大限度地焕发出来？是让市场来自由配置的情况下能够焕发出来呢，还是靠乡党委的指挥能够焕发出来？中国农民之所以受害，就是受害于没有土地所有权。在现行户籍制度与人口政策下，农民被迫高价租种国家的土地。农业生产的成本由于高额税费本来就很高，ＷＴＯ使这个成本变得更高。所以减轻农民负担、缓解压力的最好办法就是让农民获得土地，让他们在自己的土地上来应对ＷＴＯ的挑战。这个时候他会用自己的创造力来迎接这个挑战。他们会找到最适合他们种的农产品，或者选择把土地卖掉，到城里打工。
土地的流转可以加速中国的城市化。在中国现代化的进程中，只要农民永远是农民，中国就没有现代化。农民卖掉土地得到一笔钱到城市里去，即使一时找不到工作，也能先租个房子住下。所以你可以看到，土地所有权的过度集中对农民的束缚是双重的，一方面剥夺了他们的土地，一方面又用户口把他们捆在不属于自己的土地上。中国农业要应付ＷＴＯ的挑战，只能是彻底地解放农民，把土地还给他们，把人身自由权、迁徙权还给他们，恢复农民作为平等公民的政治身份。
有些人已经察觉到，农村制度似乎慢慢在解体。比如说村民委员会的选举常常是走过场，村委会的产生，要么是根据上面指派，要么存在很多腐败现象。村委会的威信也不高，村民也不怎么服从。如果土地还给农民，整个农村的治理方式要有彻底的变革。我把新的治理方式称为村镇共和制。首先让农民成为自由民，然后让自由民通过选举自己管理自己，使每一个村庄都成为一个小的共和体。这样中国才有希望，中国也才会有真正的选举。现在的选举注定要流于形式。因为现在的法律规定，选举出来的村委会要接受党支部书记的领导，乡党委乡政府的指导，这样的村委会是“仆人的仆人”，不可能有威信。
这种村镇共和制与过去的乡绅自治的相似的地方是自治。但在乡绅自治中，很多人没有自由民的身分。这样的自治不是建立在个人的充分自由与自主的基础之上，公民的许多基本权利，尤其是政治权利，没有落实。这样的自治，通常由乡绅来包办代替。在村镇共和制下，每个人都是自由民，与市民有平等的自由。公民个人之间在身分上是完全平等的。与中国土地所有权的缺失密切相关的一个问题是高度中央集权的大一统政治秩序。把土地所有权归还给农民后，农民拥有了自由民的身分，就应该在农村实行自治。所以切实改革土地所有制，不仅牵涉到农民的问题，而且牵涉到由来已久的中央集权政治秩序。中国原来的政治秩序是一个由上至下的秩序，下面对上面基本没有或者说完全没有发言权。土地所有权改变了之后，这一套就行不通了，它就变成了逐级上升的秩序。在中国，要归还给农民土地所有权，要求破除大一统的政治秩序，要求农民自治，进而要求一个联邦主义的政府。
即使实现了这种自治以后，农村的有些问题还是需要国家来解决，比如要国家提供某些公共设施、保障安全等。的确，要修建一条贯穿全国的高速公路，是当地人无法做的。但当地修水管、建学校、架电线、管治安等，这些是他们自己可以做的。
另外，中国老百姓和政府都非常关心政治稳定的问题，历史上中国政治动荡的主要原因之一就在于中国农村。贪官对农民的盘剥所凭借的恰恰就是农民没有土地所有权，缺乏自治。如果让农民获得属于他们自己的土地，让农民真正地自治，自己解决自己的问题，处理自己的事务，这对于中国的安定、社会的进步、人民的福祉，都是一件善莫大焉的好事。农民在取得所有权和人身权之后，他们可以自己管理自己的事务，在比较透明的治理体制下进行管理，腐败相对会减少。而不自治的时候，他们没有办法有效监督统治他们的人。中国落实农民土地所有权与破除中央集权大一统、确立联邦主义政治秩序是联系在一起的。
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