新农村建设凸显“农民组织”问题

秦晖


现在，让农民组织起来呼声越来越高，但质疑的声音仍然存在。其中一个疑问是，村委会就是村民自治组织。既然已经普遍推广村民自治，村委会已经普遍建立，又何必另起炉灶，发展其他农民组织尤其是农会呢？

的确，现在呼吁搞农会的人，有的是认为村级选举有问题，所以需要农会来体现农民的民主权利。但问题在于：村组织如果真是农民民主选出的，就不需要农会了吗？同样逻辑：城里的政府如果也民选了，是不是就可以取消工会、商会乃至类似民间组织？这个问题归根到底就一句话：“有了民主政府还要不要公民社会？”既然民主政府是民选的，已经代表了人民，所有的公民组织是不是都可以不要了？这是一个太简单的问题，怎么会成其为问题呢？

现在关于村委会到底是政权组织还是村民自治组织，是有争论的。但我觉得这争论的意义并不大，原因何在？在真正的宪政体制中，只要实行地方自治或者社区自治，基层政府就是自治组织，没有两者只能居其一之说。但这种自治组织是一种特殊组织，即公权力组织。这就决定了：第一它不可能是多元化的。左派、右派可以竞选执政权，但选上来的只能有一个。一个地方不可能同时既有一个左派政府，又有一个右派政府。那么，例如，在右派政府执政时左派如何表达其集体诉求？第二民主政权是一个地域性组织，从理论上讲它要代表所在地区全体人民的利益，而不可能只代表其中某个群体的特殊利益。后者比如工人的利益，农民的利益，工商业者的利益等，仍然需要各自的成员组织来分别代表。

农会不是“民主政权”，这当然不是说乡村不存在民主问题，但两者不能混为一谈。农会是维护成员自身权利的组织，政府是对别人行使权力的组织。农民如果能够自由组织农会，官员即便并非民主产生，其权力也会有制约，不能随意侵犯农民的权益。相反，如果农民无法进行有组织的维权，即便是民选的官员也可能滥用权力损害农民利益。

农民组织与乡村治理的前景

我一直有个看法：熟人共同体建立权责对应可能更需要的是伦理约束下的自治而非民主。共同体越小，人们之间的持久互信和伦理联系越多，权力和责任就越容易直接融合为一，“民主”制约的必要性越小。举个最简单的例子：在一个家庭中，儒家主张“父父子子”固不待言，即便是西方人也不会主张三权分立、民主选举父亲。原因很简单，父权一般都以父责为基础，“虎毒不食子”嘛。家外的熟人共同体，伦理约束就不那么可靠，但比陌生人社会还是有作用，而且它的“交易成本”较低。但是进入陌生人社会，伦理就解决不了问题，必须要有制度安排来制衡权力、保证权责对应。

乡村的熟人社会也是这样，实际上熟人群中通常会有一些成本更低的功能，可以解决公共物品的提供和集体行为中的权责对应等问题，如果合理使用这些资源，有民主当然不错，没有民主，也不见得就是大问题。其实许多不发达的农村，面临的主要问题并非民主不民主，而真正最需要民主的，是那些缺少直接人际情感联系的陌生人社会，大尺度社会。民主制度实际上是在陌生人社会建立权责对应的一种运作方式。

因此，中国最需要的应该是县一级（如果县以上一时还做不到的话）的民主。村一级主要是发展有效的自治。那么乡镇这一级怎么办呢？我觉得在中国很多地区，乡镇一级的确可以变成上级政府的派出机构，其成员可以是职业文官即公务员，由上级派任并对上级政府负责。当然前提是上级（县）政府本身是民主政府，它是民主政府的派出机构。那么，乡镇一级的农民公民权利如何体现呢？不一定体现于直选乡官，组织农会的权利更重要。有农会作为农民利益的代表，跟政府沟通、谈判，我觉得不仅没什么坏处，反而可能是乡村治理的一个好方法。没有那么高的行政成本，那么多负担，还能保持一定的效率。老百姓的权利也得到了保障。虽然乡官是派出而非民选，但权力有制约，责任可追问，不能为所欲为，农民有诉求可以通过农会来与之协商，乃至向上级政府请愿。他的施政仍然需要征得农民同意。我觉得这比在乡镇直选与否这个问题上相持不下，可能更好一些。

这可以说是“自治比民主更重要”。当然这里讲的是乡镇一级。就治理而言，我以为不同规模、不同性质的人群应该有不同的主要治理方式。熟人共同体尤其是家庭，某种程度上也包括家族与自然村主要靠伦理自治，乡镇这种人们偶尔能相遇的中等社区（施坚雅所谓的集市共同体）主要是本地自治组织和上级民主政府（包括其派出机构）的协调，县和县以上才主要靠代议制民主来治理。遗憾的是我们的现状完全是倒过来的：在熟人共同体中（文革时甚至在家庭中）搞“民主”，在陌生人社会反而不搞。农村中的很多问题都由此而来。

农民组织不仅仅是种田人的问题

有人认为，在城市化明显加速的今天，中国的农村问题主要是进城农民工的问题，而不是农村本地的问题。从某种程度上讲这样说也不无根据，如今我们谈论“农民组织”，并不仅仅意味着种田人的组织，正如“农民问题”在中国不仅是种田人的问题一样。笔者最近曾撰文认为，很多地区与其政府补贴一部分又强制农民付出一大部分钱财，在农村修那么多所谓新农村住宅，只是供打工者春节回乡住几天，还不如拿这笔钱在城里给农民工盖廉租房。

还可以说得更实质一些。中国真正的问题恐怕不是什么“三农”问题，中国的“农业”、“农村”问题不是主要的，关键的问题还是如何“以人为本”，如何对待占我国公民大多数的那些“人”，也就是对待“农民”。“农民问题”是中国问题的关键。但中国的所谓农民问题，从来不能仅仅理解为种田人的问题，其实就是如何对待被传统体制定义为“农民”的那些人（无论其如今是否种田）的问题。众所周知，那些人现在很多都在城里，解决“问题”不考虑他们能行吗？

农民问题不一定是农村的问题，它不一定表现在农村。传统体制定义为农民的那些人，在户口簿上定义为农民的那些人，无论在什么地方，他们的问题都很严重，都是应该解决的。我们讲的农民既不是指一种职业，不是指种田人；也不是指一个阶级，因为“农民”中有穷人也有一些富人，有雇工也有老板。即便是富人，是老板，他们也仍然是农民，所以才常常称什么“农民企业家”。而作为“农民”，他们的权利维护都存在着很大问题。

所以强调维护农民工权益是完全应该的。新农村建设花在农村的钱，相当一部分如果用来给农民工提供公共品，恐怕更好。但这当然并不妨碍我们关心农村问题。因为毕竟还有很多农民一时进不了城，还不能不呆在农村。

新农村建设如果真正有意义，就应该把权利交给农民，农民愿意进城，你就得维护他在城市中的权益。如果农民愿意留在农村，你就得维护他在农村中的权益。回避了“权利”这个关键，不管鼓吹“城市化”还是“反城市化”都会侵犯农民利益。按照中国经济现在发展的状况，城市化的进度可能是有限的，它能容纳的人口也可能是有限的。但是这一点儿不会减少、而且恰恰应该是增加了农民权利问题的尖锐性。

本来从农民的意愿来说，他是否进城取决于他在城里能不能找到工作。如果工作不好找，一般人是不会贸然自断后路，把土地卖掉的。农民也是理性经济人，农民对自身利益的算计不比市民差。他们不是傻瓜。他会不会一边保留土地，一边进城去看看？完全可能，而且通常就是如此：如果在城里找不到工作，他就回去了。八字还没有一撇，什么信息都没有，就随便把土地卖掉，然后自己跑到城里去流浪——这样的二愣子也许有，但肯定不如土地被别人看中然后不由分说就被撵走的“失地农民”多。换言之，如果条件成熟，农民会希望进城；但如果条件不成熟，农民不会贸然进来——除非你圈占了他的土地把他赶出来。问题就这么简单。

因此，如今围绕新农村建设方向的一种争论其实很不得要领：有人说新农村建设应该是加速城市化的建设，是促使农村“有序消亡”的建设；有人则相反，认为“三农问题的出路不能是城市化”，新农村建设就是要把各种要素留在农村，以实现“乡村复兴”。其实中国地方那么大，有的地方城市化很快，有的地方会长时期保留大比例的农村人口，怎么可能一刀切地讲“城市化”或者“农村复兴”？

但不管“城市化”还是“农村复兴”，根本问题还是一个农民权利问题：是否进城，农民可不可以自由选择？农民的命运必须捏在官员手里吗？现在很多地方政府，要圈地了就一道命令下来，通过简单的行政区划，把农村变成城区，人为地把农民赶出土地，赶进“居委会”。农民不想要城市户口都不行。一旦觉得进城农民是个麻烦，又一道命令下来，给农民设置很多就业门槛，租房门槛，甚至强行驱赶，人为地把农民拦在农村。农民是进城还是留在农村，很大程度上不能自由选择，只取决于地方政府的需要。我曾经指出中国的变化存在着一种“尺蠖效应”，就是或“收”或“放”都是那些强势者得利，忽“左”忽“右”总是这些弱势者吃亏。现在看来在“城市主义”与“乡村主义”之间也有这样的尺蠖效应：乍“城”乍“乡”都在要农民付出代价。

总之农民问题关键是农民权利问题，城市化进程不是消除了、而是突出了这个问题。而维护农民权利就需要农民的组织。农会问题如今受关注，原因不过如此。

新农村建设更突出了农民组织问题

这些年来农民给人以“弱势群体”的印象，许多人出来为农民说话，中央领导也高度关注农民问题。这当然是好事。可是归根结底，别人为农民说话，何如有个组织让农民说出自己的话；别人维护农民的权益，何如有个机制让农民可以维护自己的权益。如果农民无法维护自己的权利，别人如何代他维护？如果农民没有组织起来“维护自己权利”的权利，他们的其他权利又如何能够维护？农民缺乏这种权利，不要说某些强势利益集团可能损害他们，就是有人好心想要帮助他们，也有可能难以成功，乃至好心做“好事”却很难有好效果。

特别是现今的新农村建设更凸显了这个问题。今年财政当局宣布本年度中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元，充分体现了本届国家领导人对农民问题的重视和解决问题的决心。但是这个消息立即引起了“财政投入不能重蹈‘部门分肥’的覆辙”，和“财政投入如何与农民的需求对接”的议论。的确，我国基层的“财政饥渴”由来已久，农村税费停征后如何弥补基层财政缺口也一直没有明确，许多地方越来越依靠“卖地财政”，使“圈地运动”引起的社会矛盾加剧，国家三令五申仍未理出头绪。在这种情况下如今上面凭空掉下这么大个馅饼，假使诺言兑现，这笔钱谁来接？平分给9亿农户自然是不可能的。而我们的农民又不像日本、韩国乃至台湾农民那样有发达的农会、合作社等自治集体来对接这笔财政资助，那么就只有各级政府各个“部门”来瓜分这笔巨款，再靠他们凭良心给农民提供“服务”了。

让农民组织起来

其实“组织化”并不是个新问题，早在建国前就有那篇名文提出，把农民《组织起来》！问题不在于农民该不该有组织，也不在于农民自己想不想有组织，而在于农民以外的一些人想要怎样的组织。

一位“三农”专家曾说：当年搞强制集体化是有道理的，因为国家与无数分散的小农户打交道“交易成本太大”。可同样是这位朋友，跑到工会农会都高度发达、农民组织化程度很高的印度去考察一番后又说了：印度没希望，因为他们的官员、企业和工会农会打交道的“交易成本太大”，弄得连圈地修高速路都搞不成。原来他讲的“交易成本”不是科斯说的那种全社会为维持“交易”付出的总成本，而只是为强势者单方面计算的“成本”。这么讲，那当然是古拉格式的“组织”最能为强势者节约“交易成本”（不许你“交易”，我自然就不用付“成本”了）。如果做不到，那只好让弱势者一盘散沙。否则他们自己组织起来了，我对付他们的“成本”就太大太大了！

显然，这么看问题就无法跳出“组织农民农民怕，农民组织我们怕”的怪圈。我觉得只有摆脱这种心态，才能争取在农民组织化问题上、乃至在社会整合和国家认同问题上的双赢局面。在这方面，如今最高层关于新农村建设的一个提法我认为很对：那就是让“农民真正成为新农村建设的主体”。所谓主体，就是要尊重他们的意志，尊重他们的权利。在农民组织问题上，这个原则尤其重要。

当然这决不是说官员和农民以外的人就不能为农民提供帮助。笔者的一位官员朋友很反感“官办组织”的说法。他说我是官员，可我的权力并不大，我帮助农民搞合作社和行业协会都是从农民的意愿出发的，并没有动用权力搞什么强制。我说这样当然太好了，你这样的做法是应该称赞的。官员帮助办的组织不等于“官办组织”。但这与指出“官办组织”的弊病有何矛盾呢？因为动用权力搞强制的现象如今在一些地方确实存在嘛。

可喜的是，如今像这位朋友一样，作为官员不仅不阻止、而且还帮助农民建立他们自己的组织，并且在这一过程中注意不颠倒“主客”关系，自居于帮忙的服务者角色而让农民成为“主体”的事越来越多了。这表明农民的结社权和农民建立现代公民组织的事业是大有希望的。

“让农民组织起来”，而不是“把农民组织起来”，一字之差，真可谓千钧之重，怎么强调都不过分吧。