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杨子立
三农问题指农民、农村、农业问题。三农问题的解决，是我国走向现代化最主要的内容之一，其重要性在此不必赘言。要全面解决三农问题，许多传统观念需要梳理，本文就此提出一些浅识。
三农问题的排序
传统上把农业放在第一位，其次是农村，最后是农民。这个观念的形成是由于计划经济时期注重经济指标，人的因素不过是作为劳动力考虑。现在以人为本成为共识，农民问题自然应成为“三农”之首。与“农民”紧密相关的“农村”问题成为其次，然后才是农业问题。清华大学秦晖教授早就指出三农问题其实可以归结为“农民问题”，只要农民问题得以解决，农业和农村都不再是问题。在世界上，我国的农业生产并不占优势，我国粮食生产的平均成本已经高于世界平均水平，所以今后可能更多地依赖贸易进口粮食，因此和平稳定的国际关系对我国十分重要。
解决三农问题的出路在于城市化
有一种说法是“让九亿农民富裕起来”，听起来前景很好，但却不实际，因为在九亿人口还都是农民的情况下是不可能普遍富裕起来的。当人们的温饱问题基本解决以后，生活水平的提高体现在消费更多的商品和服务。待增加的消费绝大部分来自非农领域。如果大部分人口从事农业生产，那就必然使农业人口的人均生产率低下，只能维持简单的温饱状态。所以三农问题的最终解决必然是把大批农民转化为非农业人口，即城市化，使人们依托城市进行高效率的生产和消费。经济学家胡鞍钢在《中国人口科学》（2003，6）撰文认为，解决农民问题的思路是“解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民”。“减少农民”是必然的一步。
关于农业的机械化、产业化经营
农业现代化必然要求农业的规模化经营，也体现在机械化，产业化生产经营上。但是我国面临一个基本的困境，人多地少，东部的平原本来适合机械化农业生产，但如果把土地全都集中起来生产，大部分农民无法承受丧失最后保障（土地）的后果。现在的机械化通过雇佣服务方式在很大程度上降低了农民的劳动强度，但毕竟离真正的集约化经营还比较远。当大部份农民从农村转移到城市，使农村的人均土地资源达到一定程度，那时的规模化经营就成为顺理成章的事。
农民负担和农业税减免
上个世纪九十年代，负担沉重是农民面临的主要问题，本世纪初开始试行费改税。温家宝上任伊始又宣布五年内免除农业税，因家的这些政策是不错的，防止变相收费是贯彻国家政策的关键。另外需要注意，农民贫困的根源是缺乏致富途径，减免农民负担虽能缓解农民的贫困状态，但毕竟不能彻底解决农民的贫困问题。
村民自治
我国农民基本上以村为单位过群居生活，环境卫生、教育等诸多紧密联系农民利益的领域都依赖村集体解决。所以村里有一个真正为村民服务的领导班子非常重要。传统上村务由支书直接掌管，但支书的个人利益往往和集体利益相矛盾。帐目不清、公共财产流失是农村常见的现象。1998年国家公布《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》开始大力推广村民自治。村民自治使农民得以直接投票选出符合民意的村领导。既培养了基层民主，又有利于农民利益和农村的发展，可以说有利而无害。但村民自治面临极大的阻力和困难，最主要的表现是民选村委会的权威性往往得不到上级或其它部门的承认。党国英教授曾为此有两点建议：一是缩小乡村公共机构的权力，发展民间组织，代替现有政府的部分公共权力;二是改革土地制度，明晰土地产权，使农民拥有土地产权。
生态移民和相关政策
生态移民一类是为修建水库等大型工程，另一类是退田还林，还湖、退牧还草等生态环境政策的结果。对于后者，只要有足够的补偿，对农民个人和国家都是有利的，因为生态的好转给当地农民带来更多的资源可用。但对于前者，移民往往背井离乡。如果安置得好，移民可以借机摆脱贫困，甚至融入城市生活。但安置不好，则可能使移民的处境反而恶化。《南风窗》2004年6月报导了怒江上漫湾水电站建成后企业、政府都得利了，但当地住民的生活却因移民更穷困了。
关于乡村工业化
中国有几个类似华西村、大邱庄一类的亿元村，通过乡村工业化直接使村民过上小康生活，似乎预示了一条乡村工业化的光明前景。但是应当知道：在70多万个自然村中，具备这种条件的只占极少数。在一个人口可以自由流动的社会，城市和乡村有其分工，城市往往地理位置较好，具有交通方便、信息灵敏、市场广阔、人才集中优势，而农村则以其自然和社会资源特点适宜农业生产。假如某个乡村有某种特别资源优势，据此吸引投资发展成城镇当然也很好。
目前很多乡村企业利用本地不需投资的土地，投资一些城市淘汰的旧工业，比如小造纸厂等，这些落后的小企业几乎注定要以牺牲环境和资源为代价。《中国青年报》曾采访贵州山区一个老太太，她们村有家炼锅的小工厂，工厂主确实富了，但一般人却失去了能直接饮用的溪水。对于这一类问题，除了靠贯彻环保、劳保等相关法律政策，恐怕要等将来基层民主比较完美以后才能彻底解决。
农村在农产品加工方面稍有一些优势，其次是土地便宜。在人口自由流动的情况下，劳动力便宜的优势几乎没有。所以把农村人口转移到城镇。留下广大的土地给农业是一条比农村工业化实际得多的道路。
关于人口的分布结构
发达国家的农业人口基本都在10%以下，我国要实现现代化必须减少农业人口，这已成为共识。但人口在大中小城市如何分布都有不同意见。目前主流意见是积极发展小城镇，大中城市限制发展，但更合理的办法是让市场自动调节。
我国目前各地的经济发展很不均衡，少数几个城市人均GDP达4000美元以上，而贵州却不到400美元。人口从落后地区向发达地区转移，从农村向城市转移，从小城市向大城市转移是必然的趋势。我国目前大城市并不是多了，而是远远不够。在欧美国家，2002年城市人口的比例已占总人口的80％左右。从2002年版的地图册看，我国平均3500多万人拥有一个百万人口以上大城市。而发达国家通常在1000万左右拥有一个百万以上大城市。同时，应该注意到转移的人口往往是有一定知识技能的人，如果根本无法谋生，这些人一般还要回去或换个地方另寻机遇。中国乡民还有一特点，往往是有人在某城市立住了脚，随后帮助亲朋好友一起过来生活。外来人口对城市的繁荣意义重大。
随着人口的增多，许多城市面临水、电、交通的供应压力。一方面应通过节约和增加供给加以解决，另一方面也应认识到新增的不方便也是人口继续流入的阻力。在发达国家，繁荣的城市既有很富的人，也有很穷的人，而冷清的村镇往往既没有太富的人，也没有赤贫的人。在人口流动处于动态均衡的情况下，各地的人均收入水平应是差不多的。但我国城乡间和地区间的巨大差异就如同中外差别一样大。发达国家可以拒绝贫穷国家的人口自由迁入来保持本国人民的生活水平和福利保障。但我们的城市、乡村以及东部、西部同属一个统一的国家，同属中华民族。我们不能用人为隔离的办法保证发达地区的人不受外来竞争和干扰。国内人口的这种自发迁移正在时刻提醒我们，在整体贫穷落后的情况下，个别城市的一技独秀是很难坚持下去的。每个中国人都有权共享中国的繁荣。
人口自由流动是城市化的前提和动力
城市化的过程是怎样的？计划经济时期是按计划把农业人口转移成非农业人口。现在是市场经济，人的迁徒定居权、择业权越来越受到重视，可以设想将来城市化的过程肯定是通过把长期在城镇定居的外来人口的转化为本地居民完成的。
2003年收容遣送制度正式取消，户籍制度逐渐向正常的人口登记功能转化，影响人口流动的各种障碍在逐渐消解。可以预计今后几年，农民向城市移民会逐渐形成一股潮流。
农民移入城市生活对城市本身的繁荣是有利的，因为新移民的衣食住行都会刺激市场发育，增加有效的需求。新移民给城市提供了大批廉价劳动力，并给市民提供更质优价廉的服务。而城市不仅给新移民提供工作机会，而且过剩的中小学教育资源正可作为进城农民子女受教育不足的弥补。
如果城市利用这个机会吸收移民，加快发展，中国就会出现大批新兴的城市。像广东的东莞，虽只是县级市，但有报道说每年在此务工的外地人有60万以上，东莞完全有条件把那些常年务工的人转为本市市民，建成百万人口的大城市。
对城市化过程中的担心
一种担心是大城市过分拥挤，失业严重以及治安恶化等不利影响。这种担心有一定的道理，但不能成为阻碍人口流动的理由，像东京、大阪、汉城等人口过千万的特大城市并没有发生人口过剩危机，我国人口密度很大，出现一些高人口密度的城市在所难免，但可以学习发达国家的经验尽量减少各种城市病。从长远来说，只有人口流动达到动态均衡状态，城市的人口压力才会真正减少。
有人担心农村人口转到城市后消耗更多的水、电、产生更多的垃圾。在总体上是否得不偿失。应该明白一个人的生活水平提高必然要表现在消费更多的商品和服务、会产生更多的垃圾。如果我们比较一个人在农村多消费一度电的成本和在城市多消费一度电的成本，肯定是在城市更合算。同样如果比较在农村和在城市分别处理一吨垃圾的成本，也是城市费用更少。所以要有效而大量增加农村人口的幸福，在城市比在农村更容易办到。
也有人担心城市的贫民窟现象。许多进城农民租不起好房子，只能租环境差的房子住，这样就会产生贫民窟，影响城市市容。但住在贫民窟也是外来农民的自愿选择，说明至少比在老家生活对他本人更可取。市容对贫民窟以外的人来说仅仅影响他们的视觉享受，如强行拆除这些外来农民的房子就要丧失基本的居住条件。由于城市整体环境的优越，从农村转移出来的人口数以亿计，所以发展中的城市在消灭原有贫民窟的同时，肯定还会有新的贫民窟产生。正视并长期致力于解决这些问题，正是为城市化要做的工作。
还有一种担心是城市在财力上不能保障新移民的就业，医疗、养老、教育等福利待遇。因此移民的权利和基本福利待遇应在全国统一最低标准基础上，根据各地情况通过立法加以明确。
关于迁移人口的政治经济文化权利
对于一般老百姓来讲，涉及到迁移的政治权利主要是选举人大代表的权利。国家应当制定统一的法律规定在某地居住一定期限后可获选举权，再经过更长一段时间可获被选举权。目前我国人大代表直选局限于区、县以下，所以在迁移到不同的区县定居一定期限都需转移选举权所属地。人大五年换届，所以不妨以定居五年为条件给予移民以本区、县的选举权，以定居10年为限，给予移民以本区、县的被选举权。各地方人大可根据本地情况提前给予移民选举权和被选举权，但未达到国家法定居住年限不得拒绝给予选举权和被选举权。
外来人口在投资、就业上应享有与本地人一样的权利。受雇于政府成为公务员可施加一定的居住期限制，但最长也不应超过取得当地选举权的居住年限。
外来人口子女受教育的权利在九年制国家义务教育范围内，当地政府应予完全支持，不应有任何岐视。外来人口过多导致教育资源不足时，应由中央财政补贴。因为义务教育是国家义务，应由中央政府在财政上加以保证。
关于失业、医疗和养老社会保险等福利，在全国性的社会保障政策出台以前，应和移民取得本地公民资格的情况联系起来。取得被选举权资格的移民具有完全本地公民资格，应享有完全的本地公民福利待遇。只取得选举权资格的公民具有部分本地公民资格，应部分享有本地公民福利待遇。具体规定应由当地人大立法加以明确。
保障迁移人口定居权利的意义
首先，公民的迁移、定居、择业的自由是基本人权的一部分，从建设政治文明的角度看，必须加以保证。
其次外来人口在城市定居生活是全国人口城市化的必然步骤。我国每年有上亿农民外出务工，他们像候鸟一样每年迁徙于家乡和工作地之间，这种迁徙既浪费了社会资源又增添了他们的不便，如果他们能在就业的城市长期定居，人口城市化进程就会上一个新台阶，也减少人口振荡带来的弊病（如春运压力）。
再次，外来人口在城市定居有利于计划生育的两个目标，控制人口数量、提高人口质量。社会科学家早已发现妇女生育率和生活水平及妇女受教育程度相关度很大。在城市生活的夫妇抚养孩子的成本更大。孩子也更容易受到一些好的教育。从而有利于自觉地实现少生优育的良性目标。此外，在城市结婚的双方通常比在农村血缘关系更远，更有利于保障后代的先天素质。
还有，保障定居权的法律政策使外来人口更乐于在城市安居乐业，现在大部分在城市务工经商的农民稍有点钱后回到农村买地盖房子娶媳妇，生下的孩子再重复这条老路。如果他们的定居权有了保证，那么把同样的钱花在城市，能更有效地提高他们的生活水平，并节约整个社会的资源。比如，我曾遇到一河南农民，他在北京开废品收购站，辛苦经营好几年，赚了十万元，回老家盖了一座两层小楼，这笔钱在河南一般城市可以买一套单元房。他自己盖的房，既多占了好多土地，而且在取暖、上下水、安装有线电视等方面远不如在城市方便，这还不算城市里更丰富的文化生活和医疗、交通等方便之处。在城市买房还可以刺激城市的建筑业发展。农村建房不但多占宝贵的耕地，而且造房的砖木耗费资源更多。
关于小城镇建设
小城镇要获得发展，应当营造良好的市场环境，努力吸引外来投资，促进经济增长并创造就业机会。但现在不少地方却热衷于搞形象工程，用公共财政搞一些没有实效的项目，反而劳民伤财。
投资项目大体可分为两类，一类是商业项目，如修建影院、商场等，另一类是公共福利项目，如：修建公园、绿地，整修道路等。商业项目是否可行要看能否有盈利。政府虽然可以招商引资，但不宜用财政的钱直接投资，否则不仅容易造成腐败，而且还会扭曲市场机制。公共福利项目应由政府财政支出，但财权应掌握在人大手中，政府按人大通过的预算方案实施公共福利项目。现在往往一两个官就可以决定大笔的财政资金花在什么地方，这很不正常，《焦点访谈》曾报导江苏某镇为修街道强迫农民交费的事，属典型的面子工程。
政府对三农的投资方向
以前把增加农业投入作为政府的重要措施，政府的投入更多体现在一些水利等工程上。但农业生产的投入，包括种子、化肥、耕作、收获主要靠农民家庭，许多学者呼吁政府投资于农村和农民。这确实比直接投资农业更能有效解决三农问题。农村电网改造、小额扶贫贷款就是改善农民生活的例子。
在所有向农村投资中，最重要、最根本的是教育投资。农村的教育资源跟城市相比少得可怜。只有那些比较富裕的农村地区才有可能靠当地政府完全解决义务教育问题。受教育的不平等是最大的不平等。九年义务教育应当由中央财政加以保证。2003年温家宝总理宣布中央要支持特别贫困的地区实施义务教育。这意味着要保证义务教育的质量、并保证适龄少年儿童全部就学，还需要大笔的资金支持。
要投资农民，除了直接投资农村外，扶持进城务工的农民在当地过上稳定生活也应当成为地方政府投资方向。一个可能的方法是向在城市里做小本经营的农民提供小额低息贷款，还有就是为进城农民在教育、医疗和意外灾害补偿上提供支持。
三农问题与法治化
法治化意味着所有具有意志能力的主体，包括公民个人、企业、团体、政党、政府机关都在法律允许的范围内活动，各种复杂的社会关系产生的矛盾和冲突依靠法律调节，法治化不仅是国家政治文明建设的主要内容之一，而且对解决三农问题也意义重大。
农民的困境一方面表现在生活质量较低，另一方面也常常表现为缺乏利益保障。由于法治环境落后，农村发生的利益冲突很少用法律手段解决。最直接的原因一是打不起官司，二是担心司法腐败。村民之间的矛盾要么靠有权威的人调解，要么爆发激烈冲突。有权有势有关系的人往往在冲突中占据优势。尤其是官民矛盾，目前依法解决尚未形成常规。
《是与非》（2004.2）报道说2003年是“信访洪峰年”，农民上访人数达历史最高。对公平和正义的需要并不只是城里人才有，农民更需要公平。在农村推进法治建设，对于促进农民的幸福和农村协调发展非常重要。
农村最常见的腐败是乡村干部贪污浪费公共财产，这是引起农村不稳定的一个主要根源。要使农村公共事业走向正轨，民主和法治都不可或缺，而且有赖于包括自由、平等、人权等内容的整体政治文明的发展。
中国人以自己的聪明和勤劳在世界许多有华人聚居的国家和地区创造了令人瞩目的经济成就和中上等的经济地位，中国也必将解决好三农问题，进入现代化国家之列。
2004年7月18日 狱中
── 原载 《沉思录》，劳改基金会2009年出版，订阅联系laogai@laogai.org
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