政治改革的成本收益分析：一个理论模型

吴高兴

“中国民主转型路径探讨”征文

最近一段时间以来，中共高层先后出现了刘亚洲中将和温家宝总理有关政治改革问题的高调声音。刘亚洲认为，中国10年之内不可避免要发生民主化转型，政治体制改革是历史赋予我们的使命，不可能有退路；温家宝在深圳讲到政改的必要性时甚至说，“违背人民的意志，最终只会是死路一条。”高层威权统治者的这些雷人言论，重新激起了国人对政治改革的热望。据我所知，最迟在2002年16大召开前夕，国内外就有许多人在期待新一代中共领导人启动政治改革了，其中大智者如已故经济学家杨小凯，16大刚召开不久就预言，在胡锦涛的权力巩固以后，中国政治上的变化会很快，因为胡锦涛没有政治资本，他需要通过政治改革为自己获取政治资本，赢得民心。从此以后，“胡温新政”就成为政治生活中使用频率最高的一个词，这个词直到北京奥运会以后才冷却下来。应该说，如果不考虑我国宪政转型的具体特点，不具体分析我国威权统治者或威权政府的类型，而仅仅用一般化的道理去看，这些预期是言之成理的，但为什么却一概落了空呢？笔者细究其原因，恐怕是缘于对政治改革的成本—收益问题缺乏深入细致的研究。

首先必须指出，“改革”与“转型”是两个不同的概念，如学界所周知，民主化转型有自上而下、自下而上、上下结合等三种方式，所谓“改革”只是其中的第一种方式，即由执政当局发起并主导政治制度的转轨，这种方式，最为我们熟悉的例子是上个世纪八十年代蒋经国领导的台湾“政治革新”运动以及稍后的苏联戈尔巴乔夫的改革，这种改革方式的基本特征是，改革由执政者主动发起并有计划、有步骤、有秩序地进行。因此，我们要分析政治改革的可能性有多大，就必须站在执政者的角度来考虑问题。政改能够解决执政当局所面临的各种令人头痛的问题，诸如官员的制度性腐败问题、制度性的贫富悬殊问题、极易引发群体性事件的暴力征地和暴力拆迁问题、日益高涨的上访潮问题，等等；此外，政改还能使统治者青史留名，以及在国际上树立一个好形象，满足其人生自我实现的需要——所有这些，对威权统治者是一种效用，一种收益。

另一方面，政改必然会遇到既得利益集团的顽强抵制，失去强势阶层对政府的有力支持；政改意味着政治控制的放松，这难免会放纵民众的反抗情绪；政改过程中新旧制度的交替和摩擦势必影响经济的发展，等等——这一切对威权统治者是一种“痛苦”，一种负效用，一种成本。如果我们把主动发起政改的统治者当作一个企业家来看待，就可以得到一个简单的经济公式：利润＝收益—成本。按照这个最简单的理论模型，如果威权统治者预期政改带来的收益大于其所要付出的成本，即收益—成本＞0，他们就会启动政改；否则，如果预期政改所带来的收益小于成本，即收益—成本＜0，威权统治者就会拒绝政改——在这种情况下讨论政改，就像萧瀚所说，好比讨论猫是否有可能吃素一样荒诞无稽，因为谁的心里都清楚，政改的核心内容是要取消一党垄断执政的特权，让通过革命暴力上台的执政党“自愿”下野。政改的利润率＝（收益—成本）÷成本，显然，利润率越高，威权统治者发起政改的可能性越大，反之亦然。这是一个基本的理论模型。

对于这个理论模型，我们还需要作更详细的讨论。有关成本与收益的计算，不同的威权统治者，因其执政的函数目标各不相同，他们的计算结果也是各不相同的。同样的政治改革，有的统治者会感到政改对他是一件有利可图的事情，作为政治企业家，他估计政改的利润是正的，于是他会有政改的意愿；而另一些统治者可能会感到政改对他得不偿失，作为政治企业家，他估计政改的利润是负的，这样他当然缺乏政改的意愿；还有一些统治者可能会感到，政改对他是一种威胁——他们心里很清楚，政改迟早会导致对其过去所犯下的经济上的贪腐罪行或某一件血腥暴行的清算，因此他当然要竭尽全力去阻止可能发生的政改。

不同的政治信仰者，具有不同的成本和收益概念。政改的基本目标是建立宪政民主制度，这对于那些信仰自由民主普世价值的统治者来说，正是他的政治理想的实现，那当然是一种收益了——进一步说，如果他是一个政策偏好型统治者，建立宪政民主制度的欲望就更加强烈，他就很有可能去努力推动甚至发起政改；但是，对于另一些信仰毛泽东革命原教旨主义的左派来说，实行宪政民主制度意味着“资本主义复辟”，那当然是应该计入成本的“负效用”了。不过，民主化转型过程所伴随的对工农大众的关怀和对公平正义的伸张，又是与这些左派人士的价值取向一致的，因此笔者相信，他们对宪政民主的反对，可能在很大程度上会停留在理论或观念层次上，在未来的民主化转型实践中，这些被权贵资本边缘化的堂吉诃德们在行动上可能不会站对立面。

这里有必要说明，一个威权统治者信仰某一种政治理念，并不意味着他就是一个政策偏好型统治者。为了说明问题，我举一个常见的例子。笔者过去有一个相当接近的朋友，1980年代初，当我对“伟大、光荣、正确”之类的谎言还从未有过思索的时候，他就说过，1949年以来某某党从来没做过一件好事，但这位仁兄以后在仕途上一路披荆斩棘，做起官来左右逢源，一直到退休。这说明了什么？这说明一个人活在世上，他的价值目标绝不是一元的，而是多元的，金钱、美色、情感、权力、荣誉、道德、正义、良知、信仰……，这些不同层次的东西是几乎每一个人的追求，区别仅仅在于，不同的人对于其中每一种价值要素的需求强度是不同的，有的人为了他所认定的正义和良知可以舍弃既得的物质利益，有的人在物质利益面前放弃了他心中秉持的正义和良知，孟子说，君子喻于义，小人喻于利，此非善恶判断之有异也，乃价值要素份量之不同也。笔者所说的“政策偏好型统治者”，指的是那些在政治活动中把坚持自己的政治信仰看得比其他价值要素更重要、甚至能够为自己的政治信仰而放弃既得权力或职位的统治者，如胡耀邦、赵紫阳就是，如古巴前领导人格瓦拉那样的极左派也是。相反，一个威权统治者，如果他把自己的权力看得比政治信仰更重要，那么他即使赞成宪政民主的普世价值，本质上仍然是一个权力偏好型统治者。

毫无疑问，一个赞成宪政民主的威权统治者，只有当他把对宪政民主的政治信仰当作自己的主要价值要素的时候，他才有可能成为改革派的领袖去发动政治改革，而一个虽然赞成宪政民主却更看重权力的威权统治者，不到西风压倒东风的地步，不到宪政民主的大潮逼近家门口的时候，他固然有可能高唱宪政民主的曲调以博取名声，但是不可能冒着丢乌纱帽的危险去发动政治改革。如今这个时代不是一个意识形态时代，威权统治集团内部不会容忍某个成员为历史上和现实中的某个敏感事件说话，却可以容忍某个成员为宪政民主和普世价值说话，空泛地说几句宪政民主和普世价值之类的话，不仅不会影响仕途，反而有利于提升自己的形象。当然，作为一个威权统治者，对于宪政民主和普世价值，说比不说好，赞成比反对好，但这与政治改革无关。

在中国，那些毫无政治信仰、纯粹以权力和金钱为其函数目标的统治者，虽然预期中的宪政民主制度本身对他们来说既不构成收益，也不构成成本，但这些毫无政治信仰的威权统治者往往比其他人更腐败，通过权力寻租得到的经济利益比其他人更多，而宪政民主转型势必引起权力和收入的再分配，甚至意味着对权力寻租的清算，这对他们来说，无疑是一种极大的痛苦或负效用，因此，这些人对宪政民主转型持特别强烈的反对态度。如果说中国未来会有政治改革，不排除一种可能性，这些追求权力与金钱最大化的威权统治者，可能会像苏联八一九事件中的副总统亚纳耶夫和国防部长亚佐夫那样，冒险发动政变去阻止政治改革。

不难理解，威权统治者据以作出政改决策的利润只是一种预期。1987年7月，蒋经国预期“政治革新”能够使威权统治下的台湾摆脱内政和外交的困境，毅然宣布解除实行了38年的戒严令，开放党禁，取消报禁，使台湾社会进入全面转型时期，同时也为国民党赢得了一个自新的机会。后来的历史事实证明，蒋经国的预期是正确的——可想而知，没有八十年代的“政治革新”，就不会有今日台湾的繁荣和安定，也不会有国民党的新生和合法的重新上台执政。一般地说，威权领袖的乐观预期会引发政改，而悲观的预期则会拖延政改。不过，正如经济企业家的投资预期有时会过于乐观一样，政治企业家的政改预期同样会过于乐观。

1980年，智利的威权统治者皮诺切特将军基于国内连续多年的高速经济增长和军政府对宣传机器的控制，自信自己在未来的总统大选中有把握取胜，他为此制定了宪法，规定1988年将由军人执政委员会任命一位总统候选人，提交全民公投，如果赞成票超过50%，候选人将在1989年就任总统，任期8年；否则，就将在1989年12月举行总统和议会自由选举。为了8年任期届满以后的连任，1983年皮诺切特又开放了党禁，与反对派开展对话，取消了15年之久的全国紧急状态，恢复了新闻和集会自由，允许政治流亡人士回国，并说服军人委员会推举他为唯一的总统候选人。可是，1988年全民公投的结果却完全出于皮诺切特的预料——他只获得44%的选票，于是1989年的总统大选不得不按照宪法如期举行，反对派领袖艾尔文在大选中获胜，次年接任总统。智利的例子表明，威权领袖有时对政改过于乐观的预期，也会打开政治民主化的闸门，这对整个社会或民众来说，不能不说是上帝所赐予的一个幸运。正是对政改利润预期的不确定性，才使得民主进程往往波诡云谲，风生水起，有声有色。

由此可见，成本与收益的计算结果，政改之是否能够启动，跟威权统治者对风险偏好的程度是有很大关系的。一般而言，风险偏好型威权领袖容易发动政改，而风险厌恶型威权领袖偏向于墨守成规以维持残局。在长期高压政治稳定的环境里成长起来的权力偏好型威权领袖，尤其是那些在前一代政治强人的阴影下从皇储地位熬出来的威权领袖，绝大多数是一些谨小慎微的风险厌恶者，他们既没有能力，也没有胆略通过政改获取政治资本，这也是杨小凯的预言得不到应验的一个重要原因。

最后，从理论上说，利润为正的预期并非威权统治者产生政改意愿的必要条件。历史上常有这种情况：统治者由于预期政改的收益不能超过成本而一直拒绝政改，但是，从威权政治向民主政治转型的潮流是不可阻挡的，由落后的政治体制引发的各种社会矛盾不仅得不到解决，而且日益趋向尖锐化，从而民众的反抗运动日益高涨，统治者既然拒绝政改，那么用以维持政治稳定的基本手段就是镇压。但是，这种情况迟早会发展到某一临界点，超过这个临界点，镇压的成本就大于容忍的成本，此时启动政改虽然依然是负利润，但继续拒绝政改的成本更大，统治者两害相权取其轻，这时才产生了政改的意愿，企图通过自上而下的政治改革降低不可避免的损失。在这种情况下，就有可能出现如下两种结局：对威权政府来说，最好的情况是政府的力量还能与反对派旗鼓相当，从而双方有可能坐下来通过谈判达成妥协，民主化转型可以通过上下互相结合的方式进行；如果反对派的力量超过了政府的力量，民主转型就很可能采取自下而上的革命形式，而革命形式常常意味着动荡、血腥和暴力，以及对统治者的大规模的清算，由于怒潮一般的民众非常容易失去控制，这种清算常常以自发和超越法律的方式进行。对坚持拒绝政改的威权统治者来说，清末1908年被革命党人拒绝的预备立宪丑剧和法国1789的大革命就是前车之鉴。此外，如果统治者长期拒绝政改，长期积累起来的各种社会矛盾一旦突然爆发，就有可能使社会陷于长期动荡，那种群雄蜂起，匪盗横行，人民颠沛流离的情况，中华民族已经受够了！在世界民主化浪潮第三波以后，这个苦难深重的东方民族难道还没有走出埃及地吗？难道上帝还要他们再经受苦难一次吗？

2010年9月25日，定稿于望江门近江斋