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引言
一. 国际共运的优良传统
二. 集权制贻害社会主义
三. 文革后中共三权关系改革开始起步
四. 分权制衡是当代普世价值
五. 推进党内分权制衡的方案
引言
“文化大革命”结束以来，中国共产党在全国发起和领导了经济体制改革，取得了举世瞩目的成就。现在发展势头已经无可避免地逐步由经济触及政治、触及中国共产党自身制度的改革。政党制度是现代政治制度的重要内容之一，它既包括政党与国家关系的各项制度，也包括政党内部的各项制度。我们这里研究的改革，主要是执政党内部领导体制的改革。
中国共产党是当今中国的执政党，提高执政能力的关键就在于党的自身制度的改革。党要改革，目前这在中国还很少有人提。但是，各行各业、各个方面都要改革，执政党本身为什么不需要改革?关于党的自身制度的改革问题，我想引用胡耀邦的一段谈话。
胡耀邦在党内外都非常受人尊敬，他曾痛心地说：“我这一生中犯过两次错误，而且是严重错误。第一次是1959年庐山会议，批判彭德怀。当时彭德怀讲的是真话，认为大跃进时代大炼钢铁不科学，毛主席把他打成右倾机会主义分子。在会上我内心很同情彭德怀，认为彭德怀提得对，但是党中央、毛主席要处理他，我就举手同意了。这件事想起来很内疚。第二次是1968年党的八届十二中全会上，开除刘少奇的党籍，我也举手了。开会前，很多中央委员都被‘打倒’、被批斗、靠边站、住牛棚。中央委员会开会凑不齐人。当时毛主席不得不下了一道指示，突击解放了一批老干部，我就是其中的一个。当时会议上宣布了刘少奇的材料，说刘少奇是叛徒、内奸、工贼，要开除刘少奇的党籍。我看到这份材料时，凭着多次运动的经验，看出这份材料是有水分的，是事后做了手脚的，肯定是冤假错案。但是党中央要我同意，我觉得不举手也没有作用，这是重大问题，必须举手，所以我就举手。当时全场就一个中央委员，一个叫陈少敏的老大姐，以头疼为由趴在桌上没有举手。我当时明知是冤假错案，也举了手。为什么呢?因为我们党内长期以来，不能真正发扬民主。党内制度问题是一个很复杂的问题，一下很难解决，也许10年以后，解决的条件就成熟了。”
胡耀邦讲这番话的时候是1988年，10年后的1998年，党的制度改革问题仍然没有提上议事日程。现在新世纪都已经过去10年，中国共产党明年就要召开第十八次全国代表大会，已经到了把问题提出来的时候了。
一. 国际共运的优良传统
1847年马克思和恩格斯为首创建了世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟。同盟的组织系统自下而上是：支部、区部、总区部、中央委员会、代表大会。
根据共产主义者同盟章程，同盟的领导体制实行分权制衡：
一、各级领导自下而上选举产生，不由上级委任。
二、代表大会是全盟的最高权力机关和立法机关。关于修改章程的一切提案均经总区部转中央委员会，再由中央委员会提交代表大会。
三、全盟代表大会实行年会制，每年8月举行。
四、中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作，接受审议。遇紧急情况由中央委员会召集非常代表大会。注①
从十九世纪六十年代到二十世纪二十年代，在马克思主义理论基础上，先后建立了三个无产阶级国际联合组织——第一国际、第二国际和第三国际。其中第一国际(即国际工人协会)和第三国际(即共产国际)都设立了严密的组织系统，它们留下了正规的章程可供后人借鉴。
1871年马克思亲自执笔的国际工人协会共同章程注②第3条规定：“每年召开协会各分部选派代表组成的全协会代表大会。”
该章程第4条规定：“代表大会选举总委员会委员，并每年确定总委员会驻地。每次代表大会规定下次代表大会召开的时间和地点。总委员会有权在必要时改变集会地点，但无权推迟集会时间。全协会代表大会在年会上听取总委员会关于过去一年的活动的公开报告。”
章程第5条还规定：“总委员会从其委员中选出为进行各种事务所必要的负责人员，即财务委员、总书记、各国通讯书记等等。”
1920年共产国际第二次代表大会制定的共产国际章程第4条规定：“共产国际的最高权力机关，是加入共产国际的一切政党和组织的世界代表大会。代表大会每年召开一次。只有代表大会有权修改共产国际纲领。代表大会讨论和决定有关共产国际活动的纲领性问题和策略性问题。”
该章程第5条规定：“世界代表大会选出共产国际执行委员会，作为代表大会休会期间共产国际的领导机构，它只对代表大会负责。”注③
这些文件充分反映出，国际共产主义运动创立的领导体制是“代议制”。掌握决策权的是最高权力机关代表大会，由代表大会选举产生的委员会(无论叫总委员会还是叫执行委员会)则是掌握执行权的执行机关。执行机关要对决策机关负责并报告工作。决策机关实行年会制，即每年举行一次大会，审议执行机关的工作，牢牢地把握大方向。按照这种优良传统，执行机关有错必纠，很难越权脱轨、自作主张，决策权与执行权便能实现有效的分权制衡，推动国际共运蓬勃发展。
由马克思、恩格斯开创的决策权与执行权分权制衡的领导体制，延续到列宁时代，也延续到俄国党(原名社会民主工党，1918年3月改名为共产党)。
1906年4月，俄国社会民主工党第4次代表大会通过的组织章程规定：“党的最高机关是代表大会。代表大会由中央委员会召开，每年一次。”1917年十月革命后，虽然当时国内外环境依然十分恶劣，但是以列宁为首的俄国共产党始终坚持党代会年会制。在1918年到1923年间共召开了六次党代表大会。
党代会年会制的目的在于保证党代会是党的权力中心。不过，由于党代会一年开一次，在党代会闭会期间，其权力中心的地位往往会被中央委员会或其他机构所取代。马克思、恩格斯早在1847就发现了类似的问题，所以他们在共产主义者同盟章程第33条特别强调：“遇紧急情况由中央委员会召集非常代表大会”作为年会制的补充。列宁坚持了这种做法，并开创了党的“代表会议”制度的形式。党的代表会议由党中央召集各省委和各民族地区委员会的代表组成，其规模和职权比党的代表大会小一些。俄国共产党1919年12月规定，党代表会议每3个月开一次;1921年规定每年开两次;1922年规定在两次党代表大会之间召开一次，目的是避免党代表大会权力流失到党的中央委员会去，以防喧宾夺主。
二. 集权制贻害社会主义
在党的建设中，列宁一贯认为，由党代表大会选举产生的中央委员会只是党代会的执行机关，而不是党的决策机关。为了防止中央委员会过度集权，除了中央委员会分设三个机构(政治局、组织局和书记处)之外，还特意规定不设中央委员会主席。即使如此，列宁仍然很不放心。在列宁的倡议下，1920年俄共第九次全国代表会议通过了《关于党的建设的当前任务》的决议，其中第十九条指出：“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的中央监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能严格执行党的监督的同志组成。”党的代表大会选出的监察委员会有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。显然，列宁是想把党的监察制度发展成为分权制衡机制。1921年俄共第十次代表大会进一步作出《关于监察委员会》的决定，其中的第七至第九条明确规定：各级监察委员会和党委会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作;监察委员会委员有权出席本级党委会和苏维埃的一切会议以及本级党组织的其他各种会议，并有发言权;监察委员会的决议，本级党委会必须执行，而不得加以撤销。如有不同意见，可以把问题提交联席会议解决，也可以把问题提交本级代表大会或代表会议解决。
晚年的列宁集中思考和探索了俄国共产党如何防止权力过度集中的问题。他以口授的方式写下了《给代表大会的信》、《我们怎样改组工农检查院》等著作。其中说到“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下，经常检查政治局的一切文件。”“必须有一定数量的中央监察委员会委员出席政治局会议，这些监察委员应该形成一个紧密的集体，应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信(不管是总书记，还是其他中央委员的)来妨碍他们提出质询、检查文件，以便做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办理。”注④
显然，列宁是想将党的最高领导人都一律置于中央监察委员会的监督之下，这是一种典型的分权制衡的思路，这种思想如果能够贯彻始终，对于保证共产党的长治久安具有重要的意义。然而，由于复杂的原因，列宁的这一探索随着他的逝世而中断。尔后，已经担任俄共中央总书记的斯大林逐步将党和国家的最高决策权、执行权和监督权集于一身。这种高度集权的体制为日后苏共和苏联的垮台留下了隐患，同时也贻害了其他共产党执政的社会主义国家，造成了数不清的悲剧。
斯大林集大权于一身，是从两个方面进行的。一方面是把俄国共产党全国代表大会的年会制越拉越长，由每年开会改为2年一次、3年一次、4年一次，甚至十多年都不开党代表大会，斯大林控制的俄共中央便长时期无须向党代会报告工作和接受审议了。另一方面在人事上架空了中央监察委员会，并于1934年修改党章，把专门监督党中央的中央监察委员会的职责改为专门监督下级地方党组织是否执行了中央委员会的决定。
于是乎，按照国际共产主义运动的优良传统，列宁时代所建立的党代表大会(及党代表会议)行使决策权、中央委员会行使执行权、中央监察委员会行使监督权的这样一种分权制衡制度，终于被高度集权的体制取代了。
破坏权力制衡，将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作之一是排除异己、滥杀无辜。俄共中央政治局中列宁原先的同事布哈林、加米涅夫、季诺维也夫、李可夫、斯米尔诺夫、皮达可夫等等被作为“人民公敌”处以死刑。据统计，对十月革命进行过政治领导的全部24名党中央委员中，先后有14人被斯大林杀害;从军事上领导十月革命的60名彼得格勒苏维埃革命军事委员会委员和政委中，有54人被斯大林杀害;第一届人民委员会共有15名委员，除了列宁和斯大林以外的13人中，有9人先后被以革命的名义处死;其他共产党员共有120多万人被逮捕，其中很多被处以死刑或被判徒刑。
斯大林集权体制下如何草菅人命、如何杀人如麻?试看两例：
——1937年10月30日，苏联内务部上报了逮捕“全俄军人联合会”399人的报告。斯大林在报告上的批示是“一律枪毙”。
——1937年12月13日，苏联内务部领导人叶若夫向斯大林转呈了内务部新西伯利亚分局局长戈尔巴奇的报告，其中提到增捕387名全俄军人联合会的成员。斯大林批示：“戈尔巴奇报告中所有的军官一律枪毙。”叶若夫执行这一批示后，也写了一行话：“已执行。电报已发出。1937年12月16日 叶若夫”(《苏联历史档案选编》第15卷)
这里举的例子确如“沧海一粟”。斯大林大规模“肃反”的程序是：罪犯不得辩护，判决后立即执行。不仅如此，以“斩立决”为背景的集权体制，还具有复制集权型干部的功能。因而在斯大林影响所及的国度，不乏大大小小的斯大林式的人物，譬如毛泽东就是在这种国内外气候条件下，提出在体制和政策上“向苏联一边倒”。
据1988年4月17日苏联官方报纸《文学报》第一次透露，在斯大林时期有5000万人被杀害或被判处劳改，约占苏联人口总数四分之一。
在高度集权的体制下，四分之一的国民成了被专政者，加上他们的家属和亲友，这可不是“无产阶级专政学说”中所谓的“一小撮”啊!“民可载舟亦可覆舟”这句话也是普世价值。当人民不能免于恐惧之时，他们还愿意“载舟”吗?斯大林的集权体制及其蔓延，已经很早就预示了这种专政不能免于颠覆!
三. 文革后中共三权关系改革开始起步
我们先回顾一下中国共产党历次全国代表大会召开的时间：
“一大”——1921年
“二大”——1922年
“三大”——1923年
“四大”——1925年
“五大”——1927年
“六大”——1928年
“七大”——1945年
“八大”——1956年
“九大”——1969年
“十大”——1973年
“十一大”——1977年
“十二大”——1982年
“十三大”——1987年
“十四大”——1992年
“十五大”——1997年
“十六大”——2002年
“十七大”——2007年
从这张时间表上我们可以看出，在“六大”之前，中国共产党的全国代表大会是按照共产国际的优良传统，基本上每年召开一次，八年开了六次。而在 1928年“六大”之后，直到1945年才开“七大”，中间隔了长达17年，这期间共产国际还多次发电报催促中共中央该开党代会了。“七大”一拖再拖，原因何在?今天我们无须深究。总之，不正常就是了。
中国共产党1945年“七大”之后，直到1956年才开“八大”，中间又隔了11年。“八大”通过的党章规定党代表大会实行常任制和年会制，即党代会每届任期5年，每年举行一次。这个规定后来又落空了。1958年举行了八大二次会议之后就再也没有八大三次会议了，直到1969年才召开“九大”。此时离1956年的“八大”，已相距13年之遥了。这13年是不是没有什么党国大事需要代表大会来决策呢?否也!
请看令人痛心的史实：
——1957年搞了一场反右派的“阳谋”。到底打了多少右派?统计口径不一。有的说是55万，有的说是300多万，有的说除了公开的戴帽右派之外，还有的右派分子是帽子不戴在头上，由组织上内部掌握控制，一切待遇属于另册。总而言之，反右派这件事不算小吧，到底该不该搞?应当如何搞?这场运动为什么会扩大化，为何99%以上的右派分子都打错了?这件大事在事前未经党代表大会决策，事后未见党代表大会审议，岂不怪哉!
——从1959年庐山会议批判所谓“彭德怀、黄克诚、张闻天、周小舟反党集团”开始，全国反右倾，在干部中打了300多万右倾机会主义分子，政策左上加左，大搞“跑步进入共产主义”，几年内全国饿死3756万人。注⑤如此惨绝人寰的悲剧，事前未经党代表大会决策，事后未见党代表大会审议，甚至长时期向全党全国人民封锁饿死人的信息，还要人民大歌大颂总路线、大跃进、人民公社三面伟大红旗!
——1966年毛泽东亲自发动(决策者也)和领导(执行者也)了无产阶级文化大革命。“文化大革命”显然也未经执政党中国共产党的全国代表大会决策。据1978年12月13日叶剑英在中央工作会议闭幕式上讲话：这场古今中外的空前浩劫中，死了2000万人，整了1亿人，占当时中国人口总数的 1/9，浪费了8000亿元人民币。注⑥ 此外，大中小学将近10年不能正常上课，全国停止招考研究生达12年之久。
这段令人痛心疾首的历史告诉我们，在高度集权的条件下，中共“八大”以来，党代表大会未能按规定行使决策权，未能按规定制约执行权，未能有效发挥监督权，是与反右派、大饥荒和“文革”这三场大灾难联系在一起的。
多灾多难的中华民族，灾难何日告一段落?亿万苍生都曾日夜暗自叩问的这一道题，不期而在1976年揭开了谜底。这年周恩来、朱德、毛泽东三位领袖相继辞世，10月6日以毛妻江青为首的“四人帮”终于束手就擒，历时10年的“文化大革命”实际上也就以失败而告终了。尽管1977年8月在中共第十一次全国代表大会上，时任党中央主席的华国锋还宣告“第一次无产阶级文化大革命胜利结束”，并说“文化大革命这种性质的政治大革命今后还要进行多次。”但是人民大众还都满怀希望去迎接中国历史的一个新时期。
事实上，从执政党的建设来看，也确实有了新气象，有了回归人间正道的可能性。
党的各级监督机关在“文革”浩劫中不宣而废，在中共十一届三中全会及其后，又陆续重新建立起来了，名称则改为纪律检查委员会。从“十二大”到“十七大”，历次党代会通过的中国共产党章程(共六部党章)，都设立了专门的“第八章 党的纪律检查机关”。
此外，这六部党章都在“第三章 党的中央组织”中规定：
“党的全国代表大会每五年举行一次。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行;如无非常情况，不得延期举行。”
“党的全国代表大会的职权是：
“(一) 听取和审查中央委员会的报告;
“(二) 听取和审查中央纪律检查委员会的报告;
“(三) 讨论并决定党的重大问题;
“(四) 修改党的章程;
“(五) 选举中央委员会;
“(六) 选举中央纪律检查委员会。
“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作。”
与在此之前几次党代会所通过的党章相比，中共“十二大”到“十七大”所通过的党章有一个重大的进步，就是具备了党内三权分立的雏形，重新明确了党的决策权属于党代表大会，执行权属于中央委员会，监督权属于纪律检查委员会。这就意味着“文化大革命”之后，中共党内三权关系的改革开始起步了。这是十分可喜的苗头。美中不足的是，“八大”党章规定的党代表大会年会制至今未能恢复。现在的情况是：各级党代表大会五年才开一次。开了几天会，发言、投票、鼓掌、欢呼之后，代表各自回家，基本不再起作用了，党代表大会也不存在了。这样，就难以及时有效地执掌决策权。
于是，许多本应当由党代表大会作决策的事却由党委会作决策。党的决策权落到了各级党委手中。党委本应是各级党代表大会的执行机构，但由于党代会和党代表均形同虚设，所以几十年来，党委(尤其是党委的一把手)实际上是自己决策，自己执行;大权独揽，无人制约。这就容易犯错误，甚至犯大错误，并且犯了大错误还难以及时纠正。
纪律检查权本来也是与同级党委的执行权分立的。现行党章第十九条已经规定，党代表大会选举产生党委会和纪律检查委员会，这两个机构理应平行、互不统属。这是起码的形式逻辑。但是党章随后有一个重大失误，它规定纪检委受同级党委领导，使其难以对近距离的同级党委实行纪律检查，大大降低了纪检工作的效率。这是惩治贪官污吏工作长期满足不了广大党员和人民群众要求的制度原因之一。
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