“深圳试点公务员分类改革后的几年内，深圳4万多名公务员中聘任制超过了3200名，但无一人被解聘。竹立家（国家行政学院教授）说，如果分类后考核走过场，那么按照《劳动合同法》，很多聘任制的公务员就很容易拿到无固定期限合同，又会变成‘铁饭碗’。”

    上段文字出自4月6日华商报《被“提升待遇”误读的公务员分类改革》一文，近日成为报刊评论和网络评论的热点。报道还称，“据深圳大学管理学院吴海燕对深 圳样本的观察，......由于多年积弊的影响，单纯的业绩考核有时候比较理想化，业绩考核难以量化，最后有可能沦为以资历为标准，有悖于改革的初衷。”

    在我说知的范围内，所有的报刊和网络跟帖一边倒地批评和谴责“无一人被解聘”的结果。但是我记得二十多年前在北京大学法学院上学时龚祥瑞先生不止一次说 过，公务员（这是法国称谓，英国称为“文官”、美国称为“政府雇员”）常任制及晋升以资历为标准是法治国家的通例。我快速翻了一遍龚先生所著《文官制度》 （龚祥瑞著，人民出版社1985出版），证明我并没有记错。

    所谓文官，指行政系统中的非选举产生、也非由选举产生的行政首脑任命而通常经由考试录用的工作人员。文官不像选举、任命的官员那样随执政党的进退而进退， 也不像武官那样依赖上官的赏识或比拼业绩。常任制和论资排辈正是文官系统的特征。即便像美国那样跟文官签订定期雇佣契约的国家，文官也很少有被解雇或不予 续约的，除非他渎职或者自己不干了。

    文官实行常任制的主要好处表现在三个方面：首先，文官常任制有利于实现文官的职业化、专业化，越干越熟练，能提高行政效率。第二，文官常任制使行政工作不 受执政党更替的影响，有利于保持政策和管理的连续性，维护政府的稳定。我国虽然没有每隔几年就可能发生的执政党更替问题，但仍然有县长和县委书记、市长和 市委书记、省长和省委书记的更替问题，保持公务员队伍的稳定对于保持政策和管理的连续性是有好处的。第三，文官常任制也是一种职业保障，可以保护文官抵制 上司违法或滥用职权的命令而不必担心打击报复。

    显然，论资排辈地晋升可以强化文官常任制的上述作用。因为没有决策权而只有建议权（上层）和执行权（中下层），在法治国家文官也很少有违法、败德或不称职 的行为，比较文官的业绩也很难。何况公务员需要的主要是依法行政，而不是追求业绩——其实也就是受人诟病的“政绩”。

    一律论资排辈可能导致上层文官暮气沉沉，难以有效行使政策建议权，因此各国都有一些变通的方法。最论资排辈的英国，从最基层的执行官晋升到助理次官（相当 于我国的部长助理）至少需要32年，但如果考入文官学院学习2年，毕业后只需要至少12年就可以晋升到助理次官。在许多国家，文官系统需要的专家可以直接 从社会招考、聘用，不必从最基层做起。在美国，几乎所有的文官职位空缺都可以同时面向社会招考，不必从下级文官晋升。

    为什么公务员常任制及晋升以资历为标准的法治国家通例在我国会受到从专家到网民、从高官到候补公务员（大学生）的几乎一致反对？打破公务员的铁饭碗和打破 公务员晋升论资排辈到底谁受益？由于公务员不可能选举产生（否则选民或人大代表会被选举累死）、罢免，打破公务员铁饭碗实际上是把公务员的饭碗控制在上司 手里，各地方、各部门的“首长”将从中获得最大利益：他们一方面可以在任职期间安排更多的“自己人”，另一方面可以让下属失去安全感从而不敢抵制自己违法 或滥用职权的命令。这恐怕才是代表这些“首长”利益的专家们力主打破公务员铁饭碗、反对公务员按资历晋升的真正原因。网民中最活跃的大学生和年轻的大学毕 业生，则可能认为打破公务员铁饭碗可以给自己提供进入公务员门槛的机会。其实这只会进一步剥夺公务员考试公平竞争的机会，因为一个有职业保障的考官只要自 己公正就可以给参加考试的人公平，而一个没有职业保障的考官还必须考虑上面众多领导的“招呼”。当然也有许多并没有考公务员打算的网民——其中大部分因学 历限制而根本没有报考资格，是因为眼红公务员的特权和灰色收入，而想砸他们的饭碗。

    人都有趋利避害的本能，公务员的特权和灰色收入问题是不可能靠打碎公务员铁饭碗来解决的。既然饭碗掌握在领导手中，谁还敢不听领导的话呢？谁还敢抵制领导 违法的要求呢？对领导而言，既然下属听话了，而且多多少少掌握一些自己的把柄，又何必欺人太甚砸其饭碗呢？领导当然明白兔子急了也会咬人的道理。所以削弱 公务员任职保障，并不会真的打碎公务员的铁饭碗，只会强化行政机关下官对上官的依附性，跟依法行政背道而驰。

    有人貌似附和我的观点说，“因为从根子上，就缺乏对领导的制约，所以打破公务员铁饭碗的改革很容易被异化成对领导更强的依附性。要解决这样的问题，应先从 小范围民主开始，比如公务员直接选举领导。”但是这更荒谬。这不是民主，是小官做大官的主。这样做会把公务员职业的吸引力增加一万倍，因为全国人民都想当 这种可以几个人一商量就能左右领导的“公务员”。这样做也把行政效率降低一万倍，因为领导要看下属的眼色办事，而下属很多，会经常让领导无所适从。行政机 关的首长负责制和权、责一致也是世界通例，反其道而行之的浪漫想法肯定是行不通的。

    对行政机关部门负责人和行政首脑的监督只能依靠民众，而民众的有效监督的前提就是民众对各级行政首脑的直接选举。这个问题不解决，无论是削弱公务员职业保 障还是强化公务员对上级的所谓“民意测评”（准确地说是“官意测评”），结果都只能适得其反。这个问题解决了以后，依法行政的问题也解决了以后，再来研究 如何激发公务员的活力不迟。

    来源：杨支柱搜狐博客