——评《突发事件应对法草案》

刘晓波

一、中共立法的自打耳光

中国《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

中国《立法法》第七十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”

2004年中共十届人大二次会议通过的宪法修正案，把“国家保护和尊重人权”正式写入根本大法。

然而，中共政权的人治本质并没有任何改变。如果说，在毛泽东极权时代，绝对独裁者玩弄的是无法无天，那么，改革以来的后毛时代，寡头独裁玩弄的就是“恶法治国”。改革以来的历届中共政权所强调的依法治国，不过是把法律变成实现独裁意志、牟取权贵利益和镇压民间权益的工具。特别是在控制言论和压制新闻自由方面，中共政权可谓是“恶法”跌出。

所以，只要寡头独裁集团认为有必要，就不惜自打耳光，公然违反《宪法》和《立法法》的相关条款，背弃“保障和尊重人权”的宪法承诺，制定出践踏人权的恶法。比如，1989年10月31日中共七届人大常务委员会第11次会议通过《中华人民共和国集会游行示威法》，实质上是“不准游行示威法”；中共《刑法》中的“煽动颠覆国家政权罪”，实质上就是“文字狱”的别名。两项子法都是对母法的公然违背。现在，胡温政权又准备出台打压新闻自由的违宪法律。

中共新华社2006年6月25日报导说：中国政府起草的《突发事件应对法草案》已经送交十届人大常委会第二十二次会议审议。该草案针对突发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和群体性事件，规定了突发事件中政府、媒体和公众的权责。其中特别引人注目的第57条为新闻媒体设置了“高压线”，对突发事件中媒体行为作出惩罚性规定：凡是违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的新闻媒体，最高将被罚款10万元人民币。这些限制和惩罚，不仅适用于中国媒体，也是用于境外媒体。

无论是按照联合国关于人权保障国际公约，还是按照中国《宪法》，国人的知情权和言论权与新闻媒体的报道权和采访权都必须得到尊重和保障。然而，该法案第57条却是对上述权利的公开践踏。所以，资深法学家江平先生指出：突发事件新闻管制严重违宪。（见《新快报网络版》2006-07-1716:21:59）北京大学法学院教授张千帆和人民大学新闻学院副院长喻国明教授也指出：第57条侵犯民众知情权并涉嫌违宪。就连参与该法案起草的清华大学教授于安在《财经》杂志接受采访时，既对第57条写入草案表示吃惊，也明确指出有违宪之嫌。他说：“我不知道怎么加进这一条的。专家讨论的时候是没有这一条的。”他还指出：新闻权属于人们的言论自由，这是宪法权利。这个权利在什么样情况下才可以受到限制？需要慎重对待。“草案”中提到“违反规定”要受到处罚，但这个“规定”由谁来作出？“规定”的理由是什么？如果含混不清，就会给限制言论自由者提供机会，最终受损的是老百姓的知情权。（《突发事件应对法草案“突发争议”》，《财经》2006年6月28日）

二公然践踏新闻言论自由和危及社会公益的恶法

首先，新闻自由是现代文明的核心原则之一，政府不得以任何理由垄断、管制、剥夺媒体的自由。所以，1，媒体必须是独立的，其职业道德和公信力不是来自政府的授予，而是来信息市场的自由竞争和广大受众的评价的授予，争夺受众是媒体生存的根本。一个新闻媒体的发行量、公信力和权威，都要在市场中由读者来检验，如果经常发布不准确的信息或撒谎，公信力自然就会下降，逐渐被市场所淘汰，根本就用不着政府管治。2，新闻，不仅要准确，也要及时，讲究时效是新闻的重要特性，准确及时的报道是新闻媒体的社会责任，也是信息市场竞争的客观要求，甚至就是新闻媒体赖以存亡的生命线。3，“突发事件”恰恰是最具时效性的新闻，媒体能否在第一时间向社会提供突发事件的准确信息，不仅关系媒体作为社会公器的责任问题，也关系到媒体在市场上生存发展的竞争力问题。

然而，一个没有自由的信息市场和新闻自由体制的社会，必然是政府垄断、弊端横行、黑箱作业的社会。只有在这样的喉舌国家，媒体才会靠天天说空话、套话和谎话来生存，才会失去对突发事件的新闻敏感。

其次，新闻媒体是公共信息的载体，因而必然是社会公器。媒体必须服务于社会公益和广大授众：1，公众有权利要求媒体提供及时、准确的公共信息，媒体也必须向社会公众提供及时、准确的公共信息；2，作为社会公器的媒体发挥着揭露丑闻和监督政府的舆论监督作用，也发挥着对人权案件的舆论救济作用，故有“无冕之王”和“第四权力”之称。
只有在媒体独立和新闻自由的环境下，媒体上述功能才能发挥。如果政府对媒体的采访报道活动设置诸多的清规戒律，既侵害了公众的知情权和新闻自由，又扼杀了媒体的监督和救济的社会功效，使社会丑闻和政府滥权逍遥于公共舆论之外。

第三，从维护社会公益和突发危机处理的角度讲，公共突发事件与公众利益、社会稳定密切相关，民众更应该及时了解相关信息，媒体的反应也应该更灵敏，尽量在第一时间提供及时准确的信息。换言之，媒体有权利、也有义务及时“发布有关突发事件处置工作的情况及事态发展的信息”。
然而，已经提交人大审议的《突发事件应对法草案》的第57条，以惩罚性条款来限制媒体对突发事件的及时报道，将非常不利于突发危机的及时高效的处理，必将造成社会公益的重大损失，甚至造成不必要的社会恐慌。

2003年的SARS疫情和2005年的松花江水污染危机，之所以造成全国性乃至世界性危机，造成社会性恐慌和重大生命财产的损失，症结既在于中共官权的隐瞒甚至欺骗，更在于中国媒体在新闻管制下的无奈沉默。现在，屡屡隐瞒重大公共危机信息的中共官权，非但不吸取以往的教训，反而为确保独裁政权的稳定和黑箱制度的畅通而制定恶法，以便惩罚那些敢于揭露黑箱操作的媒体和新闻人，就是以立法来制造恐怖气氛，使新闻媒体处在动辄得咎的威慑之下，既瘫痪了媒体的信息发布权和新闻监督权，又加强了官权对信息的收集和发布的垄断，让掌控突发事件应对的各级政府成为唯一仲裁者。

三制定恶法的宗旨

中共现政权之所以宁愿自打耳光，也要制定这项恶法，既源于中共政权敌视新闻自由的独裁本质，也来自胡温政权在政治上的虚弱，害怕媒体的出格给当局“添乱”，更害怕媒体变成独立于官权的“第四权力”。

因为，在当下中国，一方面，新闻自由意识普遍觉醒，开明媒体越来越不甘于“喉舌”地位，优秀新闻人也越来越不驯服，出格的媒体不断增加，优秀新闻人对官权打压的反抗时有所闻，有些反抗在国内外舆论的关注下，变成备受瞩目的公共事件，令在国际上频作“人权秀”的中共政权颜面扫地。另一方面，面对见缝插针的新闻觉醒，几十年一贯制的中宣部管制方式已经越来越力不从心和漏洞百出，威慑效力的大面积失灵，穷于应对的现状使现政权不得不加强管制。

于是，便有了从中宣部禁令到人大立法的升级。传统的中宣部内部禁令及其个案整肃对媒体的打压再凶狠，也不能与人大立法相比。因为，禁令主要依靠黑箱操作，特别是在突发事件的应对中，其反应是滞后的，其威慑力是局部的、短期的；而立法对媒体的打压完全公开化了，具有预先防范的功能，其威慑力是全局性的、普遍性的、长期性的。

现政权出台恶法的核心宗旨有三：

首先，在突发公共事件、特别是底层群体维权事件越来越多的当下中国，维护独裁统治及其权贵利益的方式之一，就是将不利于官权的信息扼死摇篮中。所以，在传统管制手段不断失效的情况下，通过立法的方式来加强管制。所以，胡温上台仅三年，除了这项《突发事件应对法草案》之外，中央及其地方当局还制定一系列严控媒体和网络的法律法规。

2005年6月10日发布了《公众举报违法和不良信息奖励办法》，为互联网领域的告密提供法律的保障和鼓励；

2005年9月25日发布了《互联网新闻信息服务管理规定》，为所有网站设立了政府审批和统一新闻来源的两大高压线。

2006年4月12日发布了《关于重申电视国际新闻管理规定的通知》，要求各级电视台播出的国际新闻必须统一使用由中央电视台、中国国际广播电台提供的电视国际新闻，严禁擅自使用从境外卫星电视收录或从其他渠道获得的国际新闻素材制作、播出广播电视国际新闻节目和国际时事政治专题节目，不得将境外卫星电视图像配以新华社文字稿进行播出；

2006年7月12日印发关于《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》的通知，为了严控涉及“重大选题”的音像制品在国内发行。通知要求今后凡是涉及文革等重大选题的音像制品的出版引进必须首先在新闻出版总署备案，没有备案的将一律停止发行，并封存收回。

其他限制性法规还有：网络ID和新闻报道的实名制，不允许新闻媒体进行异地监督，批评性报道要经过被批评者审查……等等。

更有甚者，2006年7月8日，重庆市公安局出台网络恶法《关于加强国际联网备案管理的通告》，居然作出明显侵犯个人隐私权的规定：个人在家上网也要在公安局备案，拒不执行者，轻则将被警告，重则将被停机半年。

其次，遏制新闻界自发追求新闻自由的势头。众所周知，上世纪八十年代，党内开明派和优秀新闻人密切合作，准备起草一部新闻法，旨在保障新闻自由——媒体的报导权、记者的采访权和民众的知情权。尽管，这种努力因六四而夭折，但媒体人争取新闻自由的努力一直没有停止。从上世纪九十年代中期开始，大陆媒体在市场竞争的压力下，也在新闻良知的推动下，逐渐走上争取独立化、职业化、民间化之路，以打擦边球的方式拓展独立的言论空间。

然而，胡温政权非但没有放松对媒体的操控，反而不断地勒紧套在媒体上的缰绳，加强了对开明媒体和优秀新闻人的打压，从“南都案”到“冰点事件”，一张张开明报纸和一个个优秀新闻人遭到整肃；从频繁的中宣部内部禁令到新闻出版署的公开法规，大陆媒体打擦边球的空间越来越小。现在，由个案整肃和内部禁令上升到人大立法层次，特别是面对突发公共事件之时，非经官权批准媒体便不能报导，擅自报导就要受到惩罚，意在用法律紧箍咒来箍死媒体。

第三，该项法律之邪恶，不仅要堵死国内媒体，而且要限制外国媒体对中国公共危机的独立报道，以便尽量杜绝官权封锁的敏感信息出现在国际舆论中。近些年，随着中国开放度的不断扩展，进驻中国的海外媒体也越来越多，海外媒体对中国问题的批评性报导也越来越多，特别是对国内媒体无法报道的敏感性公共事件的大量报道和评论，不断地触动中共政权及其新闻管制的最敏感神经；外国媒体对此起彼伏的底层维权事件的报道，通过互联网由境外向境内的传播，形成海内外舆论的联合压力，当然最令中共政权反感。

比如，SARS危机期间，蒋彦永先生揭露疫情的公开信被国内媒体封杀，无奈之下，他只能转投境外媒体，由美国《时代周刊》发出率先，从而在国内外引起巨大反响，迫使胡温政权不得不调整抗萨政策。再如，被官方严密封锁的底层维权事件，如太石村事件、汕尾东洲血案、临沂暴力计生事件等，如果没有外国媒体的大量跟踪报道，不可能在国际上产生巨大影响。

以前，中共政权对境外媒体只能进行一些政策性、个案性的不公开限制，比如，限制外国记者对敏感的地区、事件和人物的采访，时而以泄密罪来抓捕记者，从而对外国媒体起到一定的威慑效力。但还拿不出更好的办法来管制外国媒体。现在，中共出台了这一法律，就是为了可以公开地名正言顺地打压海外媒体报导的空间。

三中共新闻体制的大倒退

在自由国家，任何公共信息都理应为全社会所分享。特别是当突发危机降临之际，危机信息发布直接关系到公众安危、社会稳定和应对危机的社会动员等重大公益，握有公权力的政府和提供公共信息的媒体，必须向社会提供准确、充分、有效的信息，因为它是保障公共安全、维持社会稳定和进行社会动员的必要前提。如若政府或媒体有意隐瞒并欺骗公众，就不仅是失职渎职，而且是严重的犯罪，不仅要遭到公众的唾弃和舆论的谴责，而且必定要受到法律的严惩。

而在中国，古代的家天下帝制时代就有“民可以使其由之，不可使其知之”独裁古训，如今的党天下独裁则把隐瞒和垄断信息的黑箱制度发展到极端。以至于，党权至上体制对各级政府及其官员的首要职业要求，不是向公众说真话的政治诚信，而是要练就欺骗公众的隐瞒及撒谎的技巧，中共新闻发言人必定要练就公然说谎不脸红的厚黑本领，而诚实的官员必定被谎言制度所淘汰。前不久，以敢讲真话著称的教育部副部长张保庆辞职，就是官场逆淘汰的最新受害者。

凡独裁必狂妄，也必然自以为“伟光正”，为维护党权及其官员的“伟光正形象”，也就必黑箱必谎言。一旦遇到重大灾害或危机，无论是局部灾难还是全局灾难，也无论是矿难、食物中毒还是爆炸、流行病，中共官员们，上至中央大员下至七品芝麻官，他们首先想到的，不是社会公益和民众福祉，而是维护党权及其代理人的伟光正形象，是确保官员个人的乌纱帽，是相关集团利益可能付出的巨额赔偿。

所以，凡是有突发事件或公共危机出现，相关官员在第一时间的应急反应，大都是习惯地隐瞒或撒谎。独裁制度又给予了他们处理公共信息的垄断权，使他们有能力对社会进行隐瞒和欺骗。所以，在重大公共危机上的处理上，中共官员的第一选择必定是隐瞒和欺骗，而在这背后是敌视民意和轻视民生的野蛮。只要能够隐瞒住危机和蒙骗住公众，官员们就完全可以不管民意的诉求、社会的不满和民生的安危。直到危机信息通过其他渠道的传播在社会上造成流言满天飞和大面积恐慌，甚至已经造成严重的生命财产的损失之后，官权才会为了保证政权稳定而被迫地为公众提供有限的相关信息。

2003年，年轻大学生孙志刚被打死在广州市收容所内，引发出全国性的维权浪潮，刚刚上台的胡温政权顺应民意，果断地废除了一项厉行几十年的恶法——收容遣送制度。同时，由于政权隐瞒而导致SARS危机泛滥，多亏老医生蒋彦永勇敢地揭开真相，引发海内外舆论大潮，迫使胡温政权改变抗萨政策，大陆媒体也享受到一段相对宽松的时期。

然而，通过废除收容遣送制度和领导抗萨运动，胡温政权赢得了“新政”的美誉，随着民意支持的增加和权力的巩固，所谓的“新政”急遽倒退为“旧政”，其突出的表现就是逐渐收紧舆论空间，从对开明媒体的严厉整肃到大面积查封民间网站，从网络实名制到新闻报道实名制，致使传统媒体噤若寒蝉，互联网一片凋零。现在，胡温政权对新闻自由的打压再上台阶，由个案整肃、内部禁令上升到人大立法层次，不仅标志着胡温政权打压媒体的再上台阶，也标志着改革开放以来中共历届政权在新闻管制上的最大倒退。如果这项法律真的被人大通过，将将把本来就日益萎缩的新闻空间逼入死地，也必然使中国本来就日趋恶劣的人权状态雪上加霜。

近年来，中国的崛起被自由国家视为“威胁”，因为一个独裁大国的经济及军事崛起，不可能让自由世界放心，不要说独裁国家可以很容易集中倾国之力来实现独裁者的扩张野心，就是其黑箱操作所造成的公共灾难危机向世界的蔓延，和平崛起承诺就很难服人，也足以让世界有理由不信任中国。如果说，SARS危机蔓延和松花江水污染危机的扩散，还仅仅是用个案的方式向世界昭示了独裁崛起给世界带来的威胁，那么，《突发事件应对法草案》这一恶法的出台，就是用制度倒退方式向世界展示了中共现政权对主流文明的顽固抗拒。

这项恶法草案一出，国际舆论哗然，主流媒体纷纷发文予以批评，国际人权组织也发出谴责之声，即便在舆论环境恶劣的大陆，《南方都市报》和《财经》杂志也公开置疑这个草案，一些专家、学者和教授也公开批评第57条。也就是说，当今世界，自由化民主化已经变成不可阻拦的世界大势，对风雨飘摇的独裁制度形成巨大的外来压力。当今中国，新闻人早已不再是一群愚昧而驯顺的羔羊，新闻自由意识空前觉醒，反抗媒体管制的呼声不绝于耳，正如美国《洛杉矶时报》7月9日的社论《刚发生──以下新闻被封锁》所言：“在中国，言论自由的精灵已经从久睡中的瓶里跳出，中共的领导者应该看到，已经无法再让它回到瓶里去了！”

所以，无论中共多么想把中国建成一座“信息监狱”，但独裁大厦的底座已经出现难以修补的裂痕，整栋建筑也出现越来越大的漏洞，特别是有了互联网之后，信息监狱的漏洞百出已经无法避免，言论管制越来越变得力不从心，管制效力也越来越弱化，即便想通过用恶法来修复，也无法达到预期的效果。

2006年7月18日于北京家中

（首发《人与人权》2006年8月号）

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