十字路口的中国土地制度改革（上篇）

作者：清华大学历史系教授 秦晖   来源：南方都市报


编者按定于10月9日至12日举行的十七届三中全会将聚焦农村改革发展问题，土地制度、粮食安全、城乡一体化等热点议题届时均有望给出新说法。这当中，土地制度变革尤受瞩目，而近段时间学界亦就此展开了热烈的讨论。未来土地产权是该私有化还是集体化？又要怎样的私有化或集体化？土地真的能够作为农民的最后保障吗？诸如此类问题，可谓众说纷纭，莫衷一是。本报今明两天连续刊出清华大学历史系教授秦晖先生的长文，试图对此作出回答，敬请垂注。

在新的思想解放形势下，即将召开的十七届三中全会可能将进一步讨论土地问题。为此，我们有必要回顾近来的土地讨论和政策变化，以探讨未来的方向。

关于过去否定"土地私有"的理由

有朋友说：他并不反对土地私有化，但是他认为应该有一个过程，这个过程就是土地首先集体所有，然后再到私人所有。他认为我是主张土地私有化的，因此征求我的看法。

我对他说：其实我以往在土地问题上发表的一些看法主要是驳论，而不是立论。我觉得现在的土地问题和其他很多问题一样，仅仅说什么私有、公有是意义不大的。因为你讲公有，就有一个所谓"公"是什么的问题，同样要说私有，也有怎么私有的问题。

以前的主流意见否定土地私有制，我觉得其理由都是不能成立的。说什么土地私有会导致土地兼并、导致社会危机，甚至说会导致农民战争。这应该说是个极大的认识误区。这个误区和我们长期以来的"历史"宣传有关。过去反复地讲，中国历史上周期性的社会危机就是因为土地私有引起土地兼并，引起地主和农民的冲突，然后导致农民战争，王朝灭亡。按照某些人的说法，农民战争以后土地就比较平均，然后出现盛世，然后又由于自由买卖，土地又集中起来，然后又来一次循环……这个说法似乎远不止在历史学中流行，现在几乎各方面的人都沿袭这个说法。

但这其实是个极大的误解。我已经写过不少研究著述，指出我国传统时代土地并不像传说的那么集中；租佃制也不像所说的那么发达；因租佃制导致的收入不均程度更有限，远非当时社会不公、社会危机的主因；当时如果说有"土地兼并"，其动力主要也不是什么"土地私有，自由买卖"，而是政治性特权；所谓土地在一个王朝中由初期到末期越来越集中、在两千年"封建社会"中由前期到后期也越来越集中的两个"趋势"并不存在；历史上的"民变"与"佃变"是性质完全不同的两种现象，"民变"并非"佃变"的升级与扩大，导致王朝倾覆的大规模"民变"起因除了天灾就是"官逼民反"，与租佃制并无多少联系，其诉求也与佃农基本无关；把20世纪上半叶的那场革命解释为土改者与反土改者的斗争难以成立；甚至广而古今中外，在没有专制"圈地"的情况下初始平均的小农社会仅由于"土地私有自由买卖"的经济过程变成"两极分化"尖锐对立的危机社会，这种例子还从未有过。

还有人说土地不能归农民私有，是因为土地是农民的最后保障，说从社会保障的角度讲不能让它私有，我觉得这也是极荒唐的，道理我已经多次讲过。

但是你要说，我就是主张土地私有，这个也很难说。讨论这个问题时张晓山讲过一句话，我觉得是对的。他说，有人之所以主张把地权交给农民，是为了遏制"圈地运动"，因为土地不是农民的，有权势者不用向农民买，通过"征"的方式想抢走就抢走了。可是现在的问题是，在目前这种体制下，我们就把土地宣布为农民的私产又能怎么样？他说我们现在没有承认土地私有权，但是我们承认城市住房的私有权，人们是有房产证的，但是政府要" 征"那不还是照样征吗？也没有说因为它是私有的就只能自由购买了。

而且从法律来讲，的确也没有哪个国家在涉及到重大公共利益的情况下允许对土地完全采取自由交易的做法。即使在西方民主国家，如果由于重大公共利益需要用地，国家会跟你协商，但最终协商不成功的话也不会允许你任意漫天要价的。也就是说，从逻辑上讲，国家都有一个我们称为"征地权"，或者更法律化一点，"最终定价权".如果你漫天要价，基于公共利益，国家可以有最终定价权，讲得简单一点就是可以"征".既然发达国家也有这样的规则，而我们国家事实上对已经私有的住房也是要征就征的。那么，土地私有权是不是能够真正起到为农民保住土地的作用，恐怕也值得讨论。因此地权问题并不仅仅是经济问题，目前来讲，我觉得如果离开政治、法律体制的改革，任何"所有制"方案都很难真正解决这个问题。

征地中的"公共利益"问题

这里我要讲，重庆的钉子户事件之后，包括江平先生在内不少人都指出，为公共利益征地，其实在宪政国家、私有制国家都有其例，而且举出新伦敦案例等。我觉得这没错，但是有一点，在认定公共利益方面，这些国家和我们有很大的不一样。所以真正的问题不在于是否可以为公共利益而征地，而在于公共利益到底怎么认定。以及基于公共利益的条件下，限制产权自由的具体程序是什么。这是我们跟这些国家最大的不同。

在许多西方国家，虽然承认土地私有制，但是公共利益对土地产权的干预和限制，一般来讲都比其他形式的财产要大。这在经济上其实是基于土地财产的一个独特属性，就是它有区位的垄断性。也就是说，其他财产可以有替代，因而就有竞争，比如说我要买房子，你不卖我可以买别人的。但区位往往就没有这个可能，有些地方是独一无二的。我记得好像是弗里德曼还是谁曾经讲过一句话，他说私有产权通常情况下都不应受到限制。但是有一种情况是例外，比如说一个沙漠之国，如果它有唯一的一眼泉水，假如泉水所在的这块地是私有的，那么，这个私有显然就不能是自由的。因为泉水是唯一的，他就可以漫天要价。那的确是比较麻烦。

这个问题在农业时代不突出，因为对于农地来讲，它最主要的功能就是生产粮食，生产粮食的土地，可替代性就大得多，很多地方都可以种粮食。而且就生产粮食这个功能来讲，差别很大的土地也能互相替代：你以为你这土地特别肥沃就奇货可居？你这一亩能产两千，我就到别处买四亩亩产五百的，不就替代了？但是，土地进入非农利用的时候，尤其是进入到工程用地的时候，土地主要的价值因素就不是肥沃、生产率等，而是其独特的区位，而这些区位往往又不可替代。这个情况下占有土地的人如果任意要价，那的确会导致重大公共利益受损。

有人说，既然这样，我们就要在公共利益方面有具体的限定，比如在产权法中应该列举什么叫做公共利益，比如说盖政府大楼叫公共利益，如果盖商品房就不叫公共利益……但是老实说，我觉得这种列举没有多少意义。因为什么叫"公共利益"，并不是一个可以"客观"列举的范畴。" 公共利益"老实说很大程度是"公共"主观认定的。比如前面提到的新伦敦案例就是这样，就是一个营利性企业要用这块地，但是新伦敦的市民都认为应该让这个企业进来，因为，新伦敦原来是美国的一个潜艇基地，它原来的产业链条主要是为这个基地服务的，但冷战结束后基地取消了，造成一个很严重的问题，就是当地很多人无法就业。因此，当地人普遍认为应该招商引资来改善就业，那么这个招商引资就不仅仅是一个商业性行为了，政府要用这块地来安置这个企业，显然也不仅仅是对企业有利的事情。因此，在这种情况下，一个营利性的企业用地，你都不能说仅仅是商业行为，无需公共干预。相反，如果是盖一座政府大楼，是不是就一定是公共利益呢？也很难说。现在政府盖豪华大楼，老百姓对这种行为的利益认同往往还不如对盖商品房的认同。你怎么能断言这一定就是公共利益呢？所以我觉得界定" 公共利益"的唯一办法其实就是民主。如果没有这样一种机制，你就无法界定清楚公共利益。你要"客观"地划定什么叫公共利益，通过划定一二三四来列举，我觉得那是根本不可能的。

当然，即便因公共利益也不能随便拿个人做牺牲，因此在民主法治国家解决这些问题，一般是四步：第一步，确定这用地是不是公共利益。比如我们要征地盖一所公立医院，就要举行广泛的听证，在议会中讨论，这个过程往往持续很长时间，从这个角度讲，民主的确是不太有效率。我对此深有感触，我在哈佛的时候，住的地方附近有一个"装配线广场"（Assembly Square），原来是通用公司在当地设的一个大型汽车总装线，后来美国制造业衰退，这个地方早在二十几年前就已经停产了，停产后这块地就空着。就为了这块地怎么利用，一直讨论了十几年，到我走的时候都没有讨论出个结果来。有人认为应该盖廉租房，有人认为应该建商业中心，还有人认为它就在米斯提克河边，基于生态的考虑，就应该让它空在那里……没有讨论出结果。要说是太没效率了。但是有一点，一旦这个讨论有了结果，那就大家确定这是公共利益了。哪怕就是引进一个营利性企业，也是公共利益。否则哪怕是政府办公楼也不是。

第二步，就是自由交易尝试。即使是公共利益，也没有理由说就是要侵犯个人的所有权、强制个人做出"牺牲".先要跟你做交易，看能否达成购地意愿。如果这个价格双方都认为合理，那当然就解决了问题。如果谈不拢怎么办？比如出现个钉子户，他漫天要价，而且这个价格显然不合理，怎么办？

第三步，请个中介的评估机构给出一个价格，既不是政府，也不是钉子户本身，是中立的第三方，他出来评估这块土地到底值多少钱，不能漫天要价。第三步做出后，这个价格双方都接受，就成交。如果双方仍不能接受，当然假定是钉子户不能接受，钉子户认为他的房子还值更多的钱，那怎么办？

第四步，还要讨论所谓的替代方案选择，就是考虑不用他这块地怎样，可不可以换个地方？替代方案选择又要经过讨论。如果结果是替代方案不可行，或者代价太大有损公益，原来方案还是要执行。到了这一步，公权力就可以行使最终定价权了。这是最后一步。这种情况下钉子户还要漫天要价，别说政府，公众和舆论也不会同情他。通常也就不会有什么钉子户了。但前面这些个程序在我们的体制下几乎都是缺位的，这就产生了很多问题。仅仅在产权法上"客观"界定，能起什么作用呢？中国能制订一个在任何情况下都不允许征地的法律吗？世界上没有这种法律，中国就算承认私有制，也不可能把私有制搞到这种地步。但只要允许征地权，就有一个权力怎么行使、公益由谁认定的问题。这个问题已经不是单纯的"产权"问题了。

"集体化"与"被集体化"的区别更重要

所以土地问题并不能简单的一个"私有"就能了结。但是要说"集体所有"那就更麻烦。我始终认为，所谓"集体"和"私有"的对立很可能是个假问题。如果要说真的有对立，我觉得"集体化"和"被集体化"倒是非常严重的对立，而且是根本性的对立。"集体化"和"被集体化"的区别远远大于所谓集体和私有的区别。什么叫"集体"？我自己干叫"单干"，大家一起干叫"集体"，其实，绝大部分情况下这两种情况完全可以并行不悖，萝卜白菜，各有所爱，根本构不成对立。只要大家愿意集体一起干，在哪一个"私有制国家"会阻碍这种做法呢？就是在美国，大家真想要集体干活也没有人说不行的。我讲过，当年美国是个全球社会主义者都很喜欢的地方，多少空想社会主义者都是跑到美国去做实验的，如欧文、卡贝等。从来没人禁止他们。如果最后搞不下去了，那是他们自己后来不能合作，自己散伙了，没有别人不让你搞的问题。

但是，如果这个集体不是你想搞，而是别人把你关进去，那和"集体主义"是最没关系的。我举个极端的例子，奥斯维辛算不算"集体"？奥斯维辛的苦力显然不是"单干户"，他们在一起干活，但你能说它是个"集体企业"吗？如果这一大堆囚犯算"集体"的话，那么把他们关在一起需要不需要什么"集体主义"呢？当然不需要。老实说，把他们关进奥斯维辛是不需要有集体主义的，反而是这些人要逃出来需要集体主义，这些人如果各顾各，根本就逃不出来。

"小岗悖论"其实不悖

前段时间，中国社科院社会学所有个学者提出了一个有趣的问题，叫做"小岗悖论".他说，小岗18个农民集体按血手印冒风险搞包产到户，这个事情在逻辑上很荒谬：假如小岗的农民真能那么团结齐心签订"生死文书"，为什么他们就不能在一起干活呢？他们在一起干活都要互相算计，偷懒、出工不出力，那又怎么能在这个事关坐牢的事情上那么齐心？他说"用集体主义精神去脱离一个集体"是个悖论。我说这怎么是个悖论呢？这根本就不是悖论。关键在于：人民公社是农民"集体主义"的产物吗？我当时举的这个例子比较极端，但逻辑上无疑是成立的：把犹太人赶进奥斯维辛完全不需要他们有什么" 集体主义"，相反，他们越各顾各越容易被赶进去。但是这些人如果要"逃离索比堡"（我们都看过那个电视剧），那倒是需要集体主义的。各顾各你能逃得出去？

在人民公社时代，我觉得农民的"集体主义"就表现在"瞒产私分".人民公社时代有的生产队有对付的办法，就是自己另搞一本账目，产量本来比较高我们报得很低，剩下来的部分就大家分掉，这样上面就不能拿走。但实际上这种做法在很多地方都行不通，就是因为村民心不够齐。只要有一个人告密，这种事情就会导致严重的后果。

三年困难时期有一件事我印象很深。那时饿死了成千上万的人，但有些地方人饿死了，而牛却活了下来，因为我们国家有个"私杀耕牛罪"，没有政府同意你是不能杀牛的。大饥荒时一些生产队干部不忍心大家饿死，杀了牛救饥，结果被判了刑。这些人最冤枉，因为他们名义上是为" 私杀耕牛"而坐牢，而不是为包产到户而坐牢。所以后来包产到户平反时，这些人也没有得到平反。我认识的原广西环江县委书记王定，他当年就是因为对大跃进有意见成了"极右"，罢官后又被抓去劳改，在广西的石榴河农场，他结识了40多个私杀耕牛犯，都是生产队长，因为杀牛救饥被抓去坐牢的。后来王定平反了，而且很风光，因为后来证明包产到户是正确的，他还跟别人争谁是包产到户的发明人。但那些"私杀耕牛犯"都没有平反，他为之唏嘘不已。然而，这种生产队长当时很少，就因为要冒坐牢的风险，大家不齐心谁敢干？你担风险别人搭便车还是小事，如果有人图赏告密，你就完了。

三年困难时期，很多地方仓库里明明有粮，但农民就在仓库周围大量饿死。这是什么原因？现在的解释是农民的集体主义精神，宁可自己饿死也不去动公家的粮食。哪有这回事啊！三年困难时期吃什么的都有，道德约束力其实已经荡然无存。那个时候造成大家在仓库外面被饿死的原因，就是大家不能齐心，各顾各，没人敢打开仓库，尽管如果有人开了仓大家都会"搭便车"，但就是"三个和尚没水吃".所以我觉得，"被集体化"能够搞成的最基本原因就是农民缺少集体主义。农民真有集体主义，"被集体化"就很难搞。我曾在历史上注意过这样一个现象，苏联搞全盘集体化时，农民的反抗很厉害，比中国厉害得多，后来有人写了本书叫《斯大林的农民战争》，说苏联当时为了平息农民的反抗，最多时出动过三万多正规军，连飞机大炮都用上，死了很多人，最后集体化搞得非常惨烈，农民几乎把大牲畜都杀光了，集体化后苏联的农业也大伤元气，直到1953年斯大林死的时候都没有翻过身来。但是，集体化还是解决了一个问题，就是不管怎样可以从农民那里把尽量多的粮食弄来，维持工业化的原始积累。

因此到了20世纪50年代中国搞集体化的时候，派到中国的一些苏联专家是反对的。这里要插一句，1929年苏联在全盘集体化的讨论中，当时斯大林曾有一个讲话，他针对恩格斯《法德农民问题》中的一个断言，《法德农民问题》讲农民既是劳动者也是私有者，因此农民问题很难解决，他是劳动者，你不能剥夺他；但他是私有者，又不愿意接受社会主义。怎么办？那只能耐心等待。恩格斯的说法，可能要等几代人，要不断耐心说服。斯大林就说，我们用不着这样。为什么？他说恩格斯太保守，因为他看到的是西欧的农民，西欧的农民的确是小私有者，但是我们俄国的农民是有集体主义传统的。的确，俄国历史上就有村社传统。俄国历史上土地就是公有的，一直实行村社制。不但有村社制，还有所谓的劳动组合传统，比如说修水利、修仓库，都是集体。劳动组合的俄语是Artely，这是个古俄语单词，后来苏联搞集体农庄时制定了一个章程，就叫做《劳动组合标准章程》。可见俄国农民是有集体主义传统的，因此斯大林说俄国农民和西欧农民不一样，西欧农民是私有者，俄国农民自古以来就有集体主义传统，所以我们不需要像恩格斯讲的那样谨慎，我们可以搞得快一点。可是斯大林搞全盘集体化仍然遭到了农民非常强烈的抵抗。

那些苏联专家经历过这些事，到了中国就规劝说，你看我们俄国的农民本来有集体主义传统，搞集体化尚且这么困难；中国农民本来就是一小二私的，从来没有农村公社这种玩意，现在从一小二私要跳到一大二公，不是很冒险吗？我们当初搞很难，你们这么搞就更难。但后来毛泽东没听，还是搞了。这个集体化当然毛病很多，但是有一点，我觉得毛泽东还是很了解中国国情，他搞集体化要比苏联顺利得多。尽管农民也有不满，但是并没有出现苏联那种农民大规模抵抗的现象。当时1955年、1956年也有过所谓的农潮，但规模都很小，应该说很顺利。这就产生一个问题；为什么一小二私的中国农民变成一大二公很容易，有集体主义传统的俄国农民搞集体化反而更难呢？我觉得道理很简单，如果小岗村的农民1958年就齐心协力立下那个"生死文书"，"被集体化"会那么容易吗？

其实分析一下1955年、1956年的中国农潮，会发现一个很有意思的现象。1955年农潮，最大规模的农潮（当然也都不能跟俄国的规模相比），几乎都是发生在历史上"族庙公产"所占比重很大的地方。中国在土改以前，东南沿海一带族田很多，珠江三角洲就是个典型，福建、浙江都是这样，苏南也是这样。宗族很发达，有很多公共资产，这些地方农民有比较强的小共同体认同，当年较大的农潮基本上都发生在这些地方。广东的灵山事件、永宁事件、曹埠事件，浙江的仙居事件，江苏的泰县事件，基本上都发生在这些地方。中国古代就有个传统特点，这种东西东南沿海很多，但是内地很少，长江中游族庙公产就少了，到了黄河流域基本就是纯"私有"，就连祠堂都很少。宗族、族谱、族庙公产都很少，几乎是百分之百的"私田".但是那些地方搞"被集体化"反而最容易，也没发生什么农潮。所以我觉得，"被集体化"和农民的一盘散沙是最契合的，农民越是一盘散沙，越容易"被集体化".农民真要有点集体精神，被集体化反而很难。

所以要说"集体所有制"，我觉得最大的问题就是，第一，中国现在能有真正的"集体"吗？中国农民有没有集体主义精神？我相信是有的。但是第二，假如有，如今的体制能允许吗？我觉得，如今的体制宁可允许私有制，也不能允许这种集体。因此我觉得讲什么先集体化后私有化，是很成问题的。我们的朋友有句话，"慎谈土地私有制"，我赞成。但我觉得他也要讲"慎谈集体"，甚至更要慎谈。因为我们现在讲的集体，往往就是"被集体化".集体与个体的差别其实不大，打个比方，就像在股市上"吃进"（入股）和"抛出"（退出）的差别。但"集体化"和"被集体化"的差别，就大多了！

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