何谓“搁置争议”？和谁“共同开发”？
——《日台渔业协定》的启示


4月9日，日本与台湾签订了《日台渔业协定》。根据协定，台湾渔民可以在钓鱼岛附近的部分海域捕鱼。日方同意在日本主张的东海专属经济海域内，设定两个距离钓鱼岛12海里以上的“特别合作海域”，允许台湾渔船捕鱼，并承诺最大限度地尊重对方作业。台湾总统马英九说，协议签订之后，台湾渔民的作业范围增加了约4500平方公里的海域。

这是一项很重要的进展，台湾渔民从中获益良多，理当肯定。不过此举也招致一些争议。这说明不少人对这个问题还缺少深入细致的思考。这里，我不妨讲讲我的看法。

我们知道，马英九在钓鱼岛问题上的立场是：“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”。不难看出，这和邓小平的主张“搁置争议，共同开发”几乎是一样的。

问题就出在“搁置争议，共同开发”上，因为这两句话明显有矛盾，讲不通：既然中国认定钓鱼岛属于中国，那么其相关海域自然也属于中国，对相关海域的开发权也属于中国，凭什么要和日本共同开发呢？再说了，中国主张共同开发，日本同意吗？既然日本宣称钓鱼岛属于日本，那么，日本当然也就认为对相关海域的开发权属于日本，凭什么让中国来共同开发呢？

必须看到，迄今为止，“共同开发”只是中方（大陆和台湾）的主张，日方并没有说过对钓鱼岛海域要和中方“共同开发”。应该承认，相比之下，日方的态度更合乎逻辑，中方的立场则显得自相矛盾，不合乎逻辑。

深入思考便可发现，中方之所以主张共同开发，在我看来，实际上是因为中方意识到，在钓鱼岛主权归属的问题上，中方的法理依据并不那么充分，日方也有日方的法理依据。正因为双方各有各的道理而结论又互相冲突，因此，最好的解决办法是双方妥协。既然钓鱼岛争端主要不是争夺那几个无人小岛，而是争夺相关海域资源的开发权，那么，一旦双方达成协议，资源分享，共同开发，争端就大体化解了；这样，那几个无人小岛最后归到哪一方也就不重要了。

为什么说在钓鱼岛主权归属问题上，中国方面的法理依据不充分，或者说有缺陷呢？

简单说来就是，钓鱼岛原本属于中国，属于台湾列屿，后被日本占据，划入琉球群岛。问题是，在1945年二战结束时，中华民国政府同意将琉球群岛交给美国托管，而美国在其公布的托管区域中，把钓鱼岛当作琉球的一部分，明确划入托管范围之内。

假如当时中国方面提出异议，申明钓鱼岛不属于琉球群岛而属于台湾列屿，想来美国一定会把钓鱼岛划出托管区而交还中国。但可惜的是，当时的中华民国政府却并未对此提出异议。尔后的中华人民共和国政府也未对此提出异议，甚至还在《人民日报》文章以及周恩来总理讲话中表示钓鱼岛属于琉球乃至属于日本。一直到20多年后传出钓鱼岛海域有丰富油气资源，先是台湾当局，后是大陆当局，才分别对钓鱼岛提出主权要求。

国际法中有一条禁止反言原则，即不能出尔反尔，不表异议即为默认。因此，正如2003年在台北举行的《钓鱼台列屿（台湾把钓鱼岛称作钓鱼台－－引者注）问题学术研讨会》所说，“未来如要透过国际法来解决（钓鱼岛）争议，恐怕对我方不利”。

目前的情况是，钓鱼岛在日本的实际控制之下；中国去争，法理依据又不那么充分，很不容易争到手。基于此，中方才提出搁置争议，共同开发。

但问题是，中方主张搁置争议，共同开发，日方却并没说过搁置争议，共同开发。因为日方不承认钓鱼岛主权有争议，它认定钓鱼岛属于日本，按照海洋法，日本有权把钓鱼岛12海里以外，最多不超过200海里的海域当作它的专属经济海域。当然，台湾也有权拥有它的专属经济海域。由于台湾岛和钓鱼岛相距很近，所以后来日本同意以东海中线为界，靠近台湾那一半海域算台湾的专属经济海域，靠近钓鱼岛那一半算日本的专属经济海域。

按照这种划界，钓鱼岛海域的资源就落在日本。中方（台湾和大陆）要求对这片海域的资源共同开发，日本不同意，理由是那片海域是日本的专属即排他性经济海域。这就意味着，如果中方不能在钓鱼岛主权争端上得分，那么就连共同开发也会落空。

马英九对钓鱼岛问题有过专门的研究。早在学生时代，马英九就积极参加过保钓运动，后来他在哈佛大学完成的博士论文就是根据联合国海洋公约论证钓鱼岛和东海的划界问题。

在那篇论文里，马英九提出另一种思路。他依据的是大陆架原则。所谓大陆架，是指大陆沿岸土地在海面下向海洋的延伸，也就是被海水所覆盖的大陆；或曰大陆浅滩，即环绕大陆的浅海地带，其深度不超过200公尺。按照《大陆架公约》，沿海国家有对大陆架的资源进行探测开发的主权。钓鱼岛及周边海域是在东海的中国大陆架上，因此，中国应该拥有对钓鱼岛周边海域的资源的开发权。

马英九指出，新的国际共识开始承认，在某些情況下，极小的岛屿不应享有大陆架。因此，钓鱼岛在领海之外不能拥有其他的海床权利。换言之，未来无论钓鱼岛主权属于哪个国家，这个国家都不可据以主张，拥有对周围的大陆架的主权。

马英九主张以大陆架划界，日本主张以东海中线划界。双方都有法理依据，但结论又有互相冲突之处。这就需要谈判，需要妥协。因为钓鱼岛极小，而且离日本较远离台湾更近；因此，日本若以钓鱼岛属于日本为根据，要求和台湾平分海域是不合理的。因此合理的做法是，日本应该在它原来认定的专属经济海域中，拿出一部分海域，让台湾人分享资源。

这次《日台渔业协定》，多少可以看成日本方面的一个让步。因为日本同意了在钓鱼岛12海里之外，一向被日本当作它的专属经济海域之内，设定了两个“特别合作海域”，允许台湾渔民捕鱼。这多少也意味着，未来台湾人可能有权在这两个“特别合作海域”分享其他资源。这可能还意味着，未来，在钓鱼岛周围12海里之外，在东海中线日本这一边之内，也就是在日本当作其专属经济海域之内，日本方面还可能作出更多的让步，把更多的地方当成“特别合作海域”，允许台湾人捕鱼乃至资源开发。

如马英九所说，这次渔业协定的签立，在主权问题上没有放弃，在渔权问题上有重大进展。这就叫搁置争议，共同开发。

重要的是，这次日台渔业协定的达成，是在符合国际法和国际政治现实的前提下，用和平方式解决争端的一次卓有成效的努力，并且给今后进一步解决问题提供了有益的启示：假如未来中国要回了钓鱼岛，自不待言；假如要不回来，中国仍然可以在钓鱼岛周围海域取得一定的开发资源的权利。

协定达成后，台湾政府特地说明与日本签署的渔业协议并不适用于中国大陆渔船。这一点并不意外。说钓鱼岛属于中国，那么，是属于中国的哪一省呢？大陆当局也承认，钓鱼岛属于台湾省，因此相关海域自然也属于台湾省。在两岸分裂分治的今天，那就不在中华人民共和国实际管辖范围之内。这就是说，如果日本同意对钓鱼岛相关海域的资源共同开发，那么，它会是和谁共同开发呢？显然，它首先是、主要是和台湾共同开发。这就和在钓鱼岛以北的中日东海合作海域，日方合作的对象是大陆而不是台湾一个道理。

（《中国人权双周刊》第103期    2013年4月19日—5月2日）