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于建嵘 信访办撤消是否有利信访制度改革引争议
刘辉
于建嵘的办公室里，到处整齐地码放着来自全国各地的信件。半年多来，他所收到的信件已超过2万封，大多是一些上访者寄来的。
此前，他牵头的一个关于信访制度的调查刚刚结束。这次被称为“迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查”，所得出的结论——一篇题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告震动了各界，而于建嵘也成了上访者诉求的对象。
11月7日，国务院法制办《信访条例》修改小组听取了于建嵘关于暂缓通过该条例修改稿的意见，并希望他能够向有关领导呈送书面报告。在这次报告会上，于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行“稳妥而有步骤的改革”。改革的最终目的是撤销信访办，将其受理的各种案件移交各级人民代表大会处理。
而在今年8月份，胡锦涛总书记曾批示，要求建立信访“联席会议”制度。
种种迹象表明，现行信访制度的改革已经悄然启动。于建嵘的学术成果无疑是其推动力之一。
被异化的信访制度
于建嵘是社科院农村发展研究所研究员，长期住在农村研究“三农问题”。对于农民权益的多年调查研究，使他开始关注信访制度，因为“上访者多是农民”。
2004年5月，在科技部国家软科学基金支持下，由于建嵘带头的6人课题组开始在全国范围内对上访人群进行调研。
“这次调查对632位进京上访者进行了问卷和深度访谈，与部分信访官员进行座谈及进驻‘上访村’体验生活，分析来自全国各地的2万多封控告信。”于建嵘说。经过5个多月的调查，课题组认为，信访制度存在诸多缺陷，已经不适应目前的市场经济环境。
中国的信访制度确立于1951年，当年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1982年以前的信访反映的问题多是“政治型”，容易判定。于建嵘表示，在解决个人政治问题上，信访制度曾发挥了一定的作用。
中国政法大学应星副教授把1982年以后的信访概括为“安定团结型信访”，信访制度的主要功能是化解纠纷、实现救济。
于建嵘认为，“安定团结型问题”应该由司法部门解决，“功能错位”是信访制度的一个突出问题。上访者想反映的回答涉及到土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面，但信访部门并不具备解决这些问题的能力。国家信访局研究室主任张彭发也坦言，“权力有限是信访部门的问题之一。”
在接受调查的2000多人中，只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决，而解决的方法是有关领导人做了批示，引起了当地政府的重视。
“在一定程度上，信访制度是以中国传统社会长期存在的‘人治’思想为基础的。”于建嵘说，“其严重后果是，客观上会消解国家司法机关的权威。”
上访者往往把信访看成了优于其它行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利。他们在当地有关部门解决不了问题后，动辄上访。于建嵘说，这直接导致了司法权威在人们心目中的弱化。信访制度最初只是供人们提意见、建议的，后来变异为一种权利救济方式。
弊端丛生
来自湖南衡阳的刘玉萍，七年来因为上访的花费已经超过了10万元。接受《时代人物周报》采访时，她手里拿着几枚硬币，正站在北京街头为晚上的住宿问题发愁。由于儿子因举报犯罪嗽比幢蛔ィ蛱煊指系搅吮本罢矣泄夭棵欧从澄侍狻薄?/p>
本来打算多找几个部门的，但在公安部填了张表后，她决定不再找其他部门了。旁边的一位上访者告诉她，自己的材料已经递上去10天了，还没有消息。
社科院的调查报告显示，自1993年以来，信访量连续11年增长。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%。
从中央到地方，各级职能部门都设有信访机构，但相互之间没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方及其他部门信访机构之间的管理协调能力也十分有限，这样很容易导致各级信访机构在缺乏必要监督情况下对信访案件层层转办，结果是信访不断升级，最后各种问题和矛盾向中央汇集。
中央高层显然已经注意到了这个问题，根据胡锦涛总书记批示而设立的信访“联席会议制度”，就要求各部门合作，跨部门、跨行业解决信访突出问题。但刘玉萍表示，她是在当地的联席会议工作组没有解决问题的情况下才来北京的。
在于建嵘看来，“联席会议制度”只是治标之策。以往的事实已经表明，国家几次有关信访的新举措都带来了新的信访高峰。
比如中央曾确立了信访责任追究制，并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。一些地方政府在高压下，对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。社科院的调查报告显示，632名直接被访者中，有56.2%的上访是因为“政府打击、拘捕领头上访的农民”。
信访衍生的问题还不止这些。来自辽宁的一位上访者表示，之所以滞留在北京是因为没脸回去。“来(上访)了，没解决问题再回去，他们更会整死你的。”调查数据显示，50%以上的上访者，曾因为上访遭到各种报复。
这些不能回家的上访者一般聚居在北京南站的“上访村”。对他们来说，上访俨然已成了一条“不归路”。
改革：强化还是弱化？
“是制度本身有缺失。”于建嵘认为，信访制度要改革就不能拖泥带水，“必须彻底”。现在，他已经自己拟定了一套改革方案：
行政方面，给各级党政部门减压，给信访公民松绑，以减少信访的规模和冲击，维护社会稳定；法律方面，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件，并在司法机关实行直属管理，与地方财政脱钩，保持独立；政治方面，撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，从而在根本上解决信访问题。
“主要是克服信访者盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。”于建嵘说。
上海市人大常委会的周海燕此前也曾表示，树立司法的最终裁判权威，才是中国信访走出制度困境的根本出路。
但国家信访局张彭发主任则与他们的主张相反，他提出应该强化信访，加强现行信访部门的权力。著名学者傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良，他认为由于现行信访条例没有涵盖立法、司法机构及其工作人员，才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。因此，首先要在法律上完善信访制度，甚至可以设立“信访法庭”，专门用以处理信访案件。
在理论界争鸣的同时，一些地方信访部门已开始主动“求变”。
为了强化信访件承办工作，北京市通州区实施了“见面”制度。该区信访办的一位李姓工作人员告诉《时代人物周报》，“见面”是指信访件与具体承办部门的领导要见面，承办部门要交代信访件具体办理的各项要求和时限，并签订责任书；在时限范围内，承办部门要将调查情况及处理结果当面告诉信访人；遇到一些特殊信访件可以提前告知信访人办理进展情况，稳定信访人的情绪，减少重访；而对于“见面”制度的实施效果，通州区信访办的工作人员则表示不便多谈。
刘玉萍则对可能弱化甚至撤销信访制度感到困惑：“要是取消了，人民怎么与中央沟通啊？”
（2004年11月17日15:37时代人物周报/本报记者刘辉）
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