——写在新《信访条例》实施两周年

牟传珩

今年5月1日，是国务院颁布新《信访条例》实施两周年。但中国上访潮并非如官方所称的"有所下降"而是居高不下，显现出不断重复上访、集体上访的一些新情况、新动向。此据4月15日《中国青年报》撰文，乌鲁木齐市市委书记栗智坦言，在重复上访、集体上访等重大上访事件中，有80%以上的上访者是有道理的。学者胡鞍钢也曾在他的新书中引述国家信访局的统计数字，说上访中有八成反映的问题是有道理的或有一定实际困难和应予以解决的问题。法律本是维护公平、正义的最有力的武器，然而在中国特色的社会制度中，上访已成为家常便饭。目前，有越来越多的公民受到公权不法侵害时，不是通过正常的法律途径解决，而是被迫走上了不归的上访之路。

仅以中国政治、文化的中心北京为例，自去年以来，信访量激增不下，到重点地区、敏感部位的非正常上访突出并呈发展态势，信访形势出现明显反弹。北京官方将全市信访形势特点概括为"两个上升"、"两个突出"、"两个不够"。"两个上升"，就是正常信访数量上升和非正常上访数量上升。此据官方统计数据，今年以来北京到市信访办等信访部门正常信访比去年同期上升34%，其中集体信访上升11%，个访上升183%。而到天安门、中南海等重点地区和市级以上党政机关门前上访的被称之为"非正常上访"。这种"非正常集体性上访"较去年同期批次上升了43%；到天安门、中南海等重点地区非正常个访较去年同期上升4倍。从这些数据来看，各项指标都是上升的，足以证明中国矛盾日趋激化，上访大潮已对官方渴望的稳定构成巨大压力。面对如此上访形势，北京官方称其为"两个突出"，即上访组织化倾向突出和所谓"敌对势力"插手利用现象突出。他们认为：上访组织化倾向越来越成为境内外敌对势力插手利用的焦点。此据北京市大兴区区委副书记孟令华在建立五级社会矛盾调处网络工作会议上的讲话称："他们调整策略和手法，将激化矛盾引发群体性事件作为渗透、颠覆、破坏活动的重点；境内外敌对势力及非政府组织以北京为重点，积极插手利用滞京群体访，煽动策划群体性事件。"对此他称之为信访工作"两个不够"，重点在"规范信访秩序的力度不够"，其主要表现在：一是全市一些信访接待场所的秩序受到越来越严重的干扰；二是集体访滞留在市信访办不走；三是在信访接待场所自残；四是对信访干部进行人身威胁；五是跟踪信访干部回家路线；六是强迁户定期到信访接待场所辱骂信访干部；七是信访人强占信访办达5个月之久。

中国上访潮居高不下的另一种新动态是"农村包围城市"。如今，大批农民接连不断从四面八方，汇集到省、市、中央政府所在地，越级群诉群访。依据社科院课题组提供的数字显示，北京"上访村"平时大约有两千访民，而"两会"或国家重大政治活动时期前后，人数会增至万人以上。这其中有的是因房屋拆迁、土地征用等导致村社群众集体上访；有的是因杂捐苛税，改革中常产量测算、退伍军人安排、历史遗留等问题久拖不决；还有的是因干部搞特殊化，损公肥私；特别是村级管理不民主，财务制度混乱，甚至克扣救济扶贫粮款物，侵害农民利益等等，都是造成集体越级上访的原因。当前最引人注目的是，贫穷落后地区群众上访频繁不断。

最令当局头疼的是，农村上访已出现"上访公益人"新情况。目前，因农民的政策、法规意识在逐渐增强，但是受区域限制，思想认识不足，觉悟不高。而"上访公益人"们一般都有文化知识，熟悉有关法律、政策、文件，且侠肝义胆，很有凝聚力，自然会聚集人气，颇有号召力。许多集体性越级上访，是因为有"信访公益人"在其中发挥作用。因而，"上访公益人"的出现，是令贪官污吏们最为嫉恨与不安的。一些地方政府对此采取的措施常常是阻挠甚至打压，有的地方则在公路的两旁，在村庄的农家墙壁上，刷写了关于打击上访内容的标语，如："坚决打击违法上访"，"越级上访就是犯罪"，"集体上访、四人以下"，"聚众闹事、法律不容"等。一些单位的领导干部对集体上访向来都是如临大敌，想方设法予以阻止。他们视越级集体上访人员为"不稳定分子"；视"信访公益人"为"刁民"，时不时地要采用"专政"手段。这就必然导致矛盾激化，酿成更多人的聚集、拦门、堵路、阻止、占据、游行，甚至冲击等激烈群体行为的发生。对此，中共官方称其为"群体事件"。

社会弱势群体在基层受欺压，在其合法权益得不到保障的情况下，必然要上访。至于上访到哪一级，完全是宪法保护的公民权利。而国务院2005年颁布的《信访条例》，也并未禁止越级上访。其中规定："信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。"由此可见，越级上访是完全合法、正义的。打击群众越级上访就是违宪、违法，挑战社会公平与正义。然而，中央政府除下发《国家大规模群体性事件应急预案》之外，更严令各地方政府加大警力投入，责任具体到人，并将此列为官员政绩考核的重要指标。于是，各地方政府不得不给行政执法部门下达了死任务，防止群体性事件出现。全国带有普遍性的应急预案除了针对征地、拆迁，劳动保障群体性突发事件等三类的"群体性上访事件应急预案"之外，各地还有自己的"特殊预情"，那就是防卫突发性揭露当地腐败、滥权等黑幕情况。

俗话说："不做亏心事，不怕鬼敲门。"不少当地领导为了乌纱帽不惜遮丑、护短，重拳打击上访。怕得就是群众上访暴露了地方黑幕。其实历来"防民之口，甚于防川"，对群众上访行为"围追堵截"，就是在饮鸩止渴。要解决当今中国如火如荼的上防潮，根本的出路就在于推行民主法制，落实公民权利，维护社会公正与正义。舍此而莫由！