自由政府能走多远？ 乔瓦尼·萨托利著 于浩成 译 【编者按】乔瓦尼·萨托利(Giovanni Sartori)是当代著名的民主理论家。他写的 《民主新论》一书在国内已有译本。不久前，萨托利写了一篇论文《自由政府能走 多远》，本刊特将此文发表，供广大读者研究。 萨氏此文并不长，但涉及到有关自由民主的一系列重大问题。它们包括： 一、由西方首创的自由民主制度是否适用於非西方国家？在所谓西方自由民主模 式中，哪些因素具有普遍性？哪些因素只具有特殊性？ 二、作为一个整体，民主由哪些因素组成？其中，什么因素更为基本？或者说， 民主的先决条件是什么？ 三、在缺乏自由传统的地方，人民也喜爱自由吗？换句话，自由的实质是什么？ 我们凭什么断定它必为大多数地方的大多数人民所喜爱？ 四、全民投票权是测定民主是否充分、完全的指示器吗？ 五、经济与民主之间的关系为何？把民主与经济增长、国民分配混为一谈会引出 哪些问题。 六、非民主国家在向民主转型时应当注意那些问题？如何避免因为“负担过重” 而造成的困境？ 不难看出，上述几个问题对当今中国的民主事业均可谓息息相关。事实上，在此 之前，中国的学者和民运人士已经对上述问题进行过很多研究。鉴於这些问题的重 要性，我们愿意再一次提出建议，希望大家能围绕这些问题展开进一步的讨论。 自由民主的理论与实践无疑是植根於西方历史和文化的西方产物。因此，当民主 由西方输出到其它地区和文化时，我们听到诸如“帝国主义文化”、倾向“西方中 心的模式”一些说法，可是我认为一些思想不应根据其源自何处而遭到拒斥。民主 是西方的发明这一点并不使它一定成为一种坏的发明或只适用於西方的产物。我自 己有关民主的论著以西方为中心，这并没有给我造成任何特殊的负罪情结。我承认 ，无论如何，给非西方地区开的处方使我们碰到“运输问题”：第一，民主能否输 出到任何地方，不顾“进口条件”，也就是不顾进口国家的情况。第二，民主能否 和应否完整地并以其最先进的(西方的)模式输出，还是我们应该首先把自由民主分 解成为必要的(规定性的)和偶然的(可变的)两种因素？ 民主能否移植到任何土壤？人们通常会指出印度和日本作为这个问题的答案，这 两个国家肯定都属於非西方文化并作为移植成功的令人信服的实例。我相信这个重 大的例证。然而它并不使我完全满意，譬如说，非洲如何呢？进一步研究会发现印 度和日本确实符合输入民主形式的起码条件。这些条件在其他地区并不存在。进一 步探索民主输出的可能性，无论如何，要求我们首先提出上面提到的第二个问题并 注意到这些概念的对立因素。 我在一开始曾提到“自由民主”，我必须强调“民主”只是一个简单的，容易引 起误解的概念。民主作为一个整体是由两个不同因素组成的：因素之一是使人民获 得自由(自由主义)；因素之二是使人民掌握权力(民主)。这也就是说自由民主包括 ：一、保护人民，指的是人民免受暴政的压迫；二、人民掌权，指的是建立人民的 统治。从历史观点上说，自由人民的出现乃是自由主义的成就(从洛克到，比如说， 法国主要的宪政主义者班扎明·康斯坦特)。这一因素通常称为宪政主义或自由宪政 主义。自由的人民，不管怎样，也会是逐渐进入权力殿堂的人民，肯定自由有权“ 要求”并“取得”，这就是本来意义上的民主。 上面所说的两个因素哪一个更重要？如果这个问题的含义是更重要的一个必须换 掉较不重要的那一个，那么这将是一个带有错误导向的问题。如果我们采取这一方 向，我们通常会得到如下的答案：掌握权力比获得自由更重要，人民掌权比保护人 民更重要，因而民主因素较之自由因素更优先。然而这个结论是错误的。不管我们 自己对哪个因素更重要的个人感受如何，这是一个先後次序，因而什么是其它事物 的先决条件的问题。从程序上说，获得自由(霍布士所说的外在障碍不复存在)和保 护人民(自由宪政主义)乃是民主自身的必要条件。因此，保护人民在自由民主的两 个因素中乃是不可缺少的，决定性的因素。而且，我还要指出，这个因素是全球性 的，普遍性的，是一个可以输出到任何地方，移植到任何土壤的因素。由於这个因 素主要与以组织和法律手段限制和控制权力的行使有关，因而与抵制专断和绝对权 力有关，我们在这里可以把一种政治形式(由於它仅仅是一种形式)。放在任何文化 上面，不管它下面的社会经济结构如何，这与人民掌权因素的情形不同，因为在这 里我们进入了一种政治形式具体运作的政治内容的范围。一个宪政国家所表现的是 ：“决定是如何做出的？”而人民掌权则与“决定了什么”有关系。很明显，在“ 人民意志”范围内，偶然性和文化因素在做出个别决定时多半会产生很大变化。 对於我提出作为宪法形式的民主具有普遍性——(从而有输出可能)这一见解的标 准反对意见在於它假定自由(如宪政主义所规定和保障的那样)。同样是主要的和普 遍的价值，而在事实上也许并非如此。因此，在本质上，反对意见认为并非每个人 ，每个地方都对自由给以尊重。譬如，在强权政治和“顺从的”文化中就没有尊重 自由的余地。支持这一论点的人还申辩说，这一成为问题的自由实际上是个人自由 ，因而是一种极下贱的，甚至是卑鄙的个人主义价值所污染的自由。然而，支持这 一论点的经验主义证据是没有效力的，而将自由加上个人主义罪名，也是毫无理由 的。 我们怎样确定是否“获得自由”的状态在事实上为大多数地方的大多数人民所喜 爱呢？这里的答案是：“如果我问什么人，他外出旅行时喜欢骑马还是坐车，在他 至少看到一辆车和一匹马以前，他的回答是没有意义的。询问人们更喜欢什么而又 从来不向他提供可做比较的另一方面事物是毫无意义的……众多的人们不能说出他 们比起那一事物来更喜欢这一事物，因为他们从来没见到过“那一”事物，他们简 单地生活在并被装进了他们所碰到的人(或非人)的环境中。” 因此，十分明显，向不发达社会和第三世界国家的没文化的农民询问他们是否“ 尊重自由”，比起别的来，他们是否更喜欢自由价值，乃是荒谬可笑的。价值和自 由的观念太抽象了，这些抽象概念对於在世界上的大多数居民说来是完全难於理解 的。 然而，这并不是说，这个问题必须丢下不管，对自由的普遍需求既不能由经验判 定来证实，也不能由它来证伪。必须丢下的毋宁是构成这个问题的那些抽象(并且确 实是西方中心的)名词。让我们不再谈论什么“价值”，而以谈论“危害”作为替代 。从而将这一争论改而依据危害原则进行。这样一来论点就变成任何人都不喜欢被 关押、折磨成杀害，每个人在遇到这些危害时都尽力逃避掉。而政治自由正是危害 原则具体内容的抽象表述。自由宪政主义的目标在於保证任何人都不致受到违反法 律程序并破坏人身保护令的政治强暴工具的危害。 因此，做为宪法形式的民主，其含意性、普遍性和可输出性就建立在“逃避危害 ”的法则上，而且，这一讲法明白无误地使得攻击自由为“个人主义”的说词归於 无效。在社会集体环境的个人试图逃避人身伤害(以及他们认为有害的事物)与他们 做为分散孤立的个人有过之而无不及。一个部落村的成员在将在火上烧死或被刀宰 杀之前百分之百地将试图逃走，其表现与作为个人主义的自私自利的个人是完全一 样的。由此可见，认为那些在其信仰系统中并不“看重”个人的人们对获得自由不 感兴趣的说法是没有价值的。 然而，我们将“保护人民”与“人民掌权”加以解析和区分，不能理解为两者在 现实中完全分开，两者是联结在一起的，明显地被投票和选举联合在一起。即使如 此，投票的重要性有被缺乏历史眼光的著者们夸大的倾向。例如主张——现已成为 口号——完全民主只有在实现了全民(男、女)投票以後才能实现。对这一主张，可 以说是，但也可以说不，因为我们应记得自由(宪政)民主是由很小的规模的选举展 开并且长期维持的。投票确实是任何自由政治的必要条件。可是在某一政治制度下 投票的范围和广泛性并不像我们有些人相信的那样有决定性。尽管妇女们在抗议， 我仍然认为瑞士虽有选举限制，还是一个完全民主国家。如果我必须在两个国家任 选其一：一个有全民投票而无法治保障，另一个公民投票达不到全民程度却有法治 保障，我将毫不迟疑地选择後者，作为较之前者更好的民主。因此，投票并非民主 的指示器，它不能恰当地测定民主是否完全、充分。我将在下面提出：在那些不适 宜投票的国家盲目强行投票乃是一个错误。 民主的前提条件 为什么要涉及自由民主久远的过去呢？因为亚洲和其他地方的原始民主所碰到的 问题与民主在西方初期面对的问题是同样的。诚然，一种政治形势一经出现并被一 些地方采用，其他地方在很短时间内就会仿行。同样，在原则上，用模拟手段创建 一种民主是比较容易办到的，然而问题在於日历时间与历史时间之间的差距，模拟 一种政治模式乃是基於日历时间的同一时间过程，我们今天输入的正是今天存在的 。但从历史时间上说，这些国家离现在也许已有一千年了。从历史观点看来，在阿 富汗以及今天分散在未完全开发的(且不说未开发的)地方的数百万村庄附近，大部 份欧洲还处在中古黑暗时期。因此，输入一事并不像它平常所表现的那样容易，由 於它被卷入狡猾的“时间差”，因而把一个先进典型突然强加到一个落後环境中的 时候就会遇到麻烦，即使在日历上今天的华盛顿与在卡布尔是同一天，从前者向後 者进行移植却是一个巨大的飞跃。 让我用前提条件一词重提这个警告。民主的前提条件通常是指经济的，我将很快 讲到这一点，可是这里我是指历史的前提。历史的前提有两个：一个是教育与宗教 的分离；另一个我称之为政治“驯化”。教育与宗教的分离开始於该上帝管的归上 帝；该凯撒管的归凯撒，宗教领域和政治领域分开，其结果是政治不再由宗教而增 强；它把来自宗教的顽固(教条主义)和宗教式的凶狠都丢掉了。从这种形势中出现 了政治驯化的条件。所谓政治驯化，我的意思是指政治不再杀人，不再是好战黩武 、嗜杀成性，而爱好和平则被确立为政治的常轨。 人们不难看到，这一历史条件与民主之间的联系。民主认为权力的授予和收回决 定於选举，因而依惯例要求轮流当政。但是，如果当权者有理由害怕一旦放弃权力 会危及他们的生命和财产，显然他们将不愿放弃权力。因此，在政治被“驯化”以 前，也就是在人身没有滑到充分保护以前，对政治家们说来，交出权力下台这一赌 注未免下得太大了。 当阿尔及利亚於一九九一到一九九二年选举时所有这些前提条件显然都不存在， 我相信，停止第二轮选举并取消选举结果乃是一个重大的错误。而即最坏的错误则 是发动选举这一措施本身，国际社会向正面临伊斯兰原教旨主义浪潮的国家提出进 行投票以“证明”他们的民主的建议，这个建议提得太轻率了。在一个教育与宗教 尚未分离，嗜杀成性政治上的失败者将会遭到杀戮的环境里，任何种类的民主都是 不可能的。 因此，那些走向民主较迟的国家很可能由於他们简单照抄原型而蒙受损失，如果 这些迟到者打算以过於急速步伐迎头赶上(忽视历史时间的局限)，多半会因於“负 担过重”，困於过多的危机与负担一并到来而造成的不好收拾的境地，在这方面， 记住这一点是重要的：民主在一个世纪以前只是一种政治形式，宪政国家并没有提 供也未被设想会提供经济“成果”，它毋宁提供自由以及随之而来的好东西。一个 世纪以来，事情从来不是什么民主有什么经济前提条件以及它的维持有赖於经济成 长与繁荣，因此，要点在於一个世纪以来由自由国家提供的人民保护并不曾有财富 需求，自由民主充其量被认为是一种政治形式，一种“贫穷的民主”同样是可以想 象的和可能的。 随着西方民主国家的发展和达到民主化的更高水平，人民掌握权力变成了“满足 人民欲望”。自由宪政的政治内容愈来愈集中在分配问题，集中在“谁得到什么和 得到多少”。这一转变可能是不可避免的，无论如何，这一点被道德沦丧，马克思 主义的“唯物主义”以及表现在英美式民主的理论与实践中的强烈功利倾向这些因 素大大加强了。的确，这些确实是当民主植根於其他文化时将遭抗拒的文化因素。 迄今为止，事实仍然是如果民主作为一个人民掌权的制度显然与人民分配相关联， 则民主的命运将与经济性能纠缠在一起。因此，民主是否也能满足经济成长的需要 ？在今天，这几乎是普遍存在的决定性问题。 民主干得最好吗？ 那么，让我们转到这一问题：从经济上说，民主干得最好吗？许多人会理直气壮 地大声回答说是一根据《经济学家》的说法，有证据表明民主在横跨几十个国家和 历史上几个世纪中远比其他政治制度更为有效地和历久不渝地促进经济的发展。我 希望我能相信这一点，然而，这一结论完全没有提到经济发展是与技术进步一起到 来的，而技术 并非民主的产物，而是古希腊人所锻造的逻辑和理性的某种产物。这 种产物最终使科学精神振兴，接着是西方世界近两世纪以来无与伦比的技术巨大发 展。中国文明确实曾以卓越技巧出名，并在一个很长时间里在技术发明上超越西方 ，然而使今日世界“现代化”的科学和技术并没有在其他文化(既没有在中国，又没 有在另一个主要范例——印度)繁荣起来，由此可见，所谓西方自由民主与富裕之间 彼此相关之说乃是错误的。 除了彼此相关之说，民主“在经济上的优越性”这一命题又如何呢？据《经济学 家》说，“民主为什么促进经济发展的主要原因之一是它提供了为资本主义发展所 必要的财产权的安全。”随着苏维埃式计划经济灾难性的瓦解，甚至独裁者现在也 完全了解“看不见的手比着得见的靴子干得更好。”因此独裁者也将得出发展市场 经济与尊重财产权对他们本身最为有利的结论。 据我全面观察，我既看到民主使经济发展，也看到民主使经济退步，正像我既看 到独裁者陷入经济破产，也看到独裁者享有经济成就一样。台湾、新加坡、南朝鲜 ，以及今天的马来西亚在权威监督下创造了“经济奇迹”。还有，并非民主政体而 是英国统治下的殖民地香港又如何呢？在拉丁美洲，智利和秘鲁的经济在民主治理 下瓦解了，而在权威统治下得到了恢复(在秘鲁，阿贝托·福吉莫利总统最近为经济 创奇迹，却是以中止宪法并接着重写一部含糊不清的宪法为代价)，这一地区的全部 模型是军事独裁和民主政府有着同样发展不足的贫困记录，在前苏联和东欧，民主 化走在经济改革前面并使後者更加困难。另一方面，邓小平统治下的中国采取了相 反的方针：在专制的严厉控制下经济自由化自上而下推行，其成功是令人惊畏的。 因此，民主不仅是一种优越的政治制度(我当然同意这一点)而且是“经济上的优 胜者”这一论点很容易遭到以下论点的批驳：在同样的市场机制下，那些免於遭到 封锁和公众压力的政府较之那些受到人民需求和国民分配困扰的政府处在促进经济 成长更好地位，随着人民更加富有，民主必将成为人民喜欢提出的一项要求。所以 ，这一争辩的结论是：恰恰是发展使民主成为必要，而不是民主产生了发展。所以 ，民主会干得更好并非一种自然规律，民主必须被制定为干得更好的制度(通过激励 与约束机制，而不仅仅是善良愿望)，在这里，我必须强调，正是西方政治形式这一 范例本身，目前特别需要进行修补。破产的民主、所谓带赤字的民主，乃是一个非 常现实的危险，而今天的宪法结构还没有组装好去对付这一危险。 让我再一次把这个问题提到历史范围，当自由宪政主义的政治主张被提出来的时 候，其背後的主要推动力量乃是“没有代表权就不纳税”(如詹姆士，奥提斯於一七 六一年直率地提出的“没有代表权而纳税就是暴政”，因此，当议会成为宪政国家 的台柱时，他们掌握着“钱袋的权力”——也就是筹款并把金钱交给“宝剑的权力 ”掌有者(即国王)。议会发钱而行政用钱，这两者权限的分立，其目的在於议会一 直(在整个十九世纪都是如此)作为纳税人(也就是“有钱人”而非“没钱人”)的真 正代表，在这种情形下，议会事实上成为开支的有效控制者，然而在上一世纪，议 会作为制动器与行政机关作为加速器之间的均势失去了。随着全民投票以及随之而 来的从法律和秩序转向照顾需求的福利国家的全面转变(如“小国”所希求的那种变 动)，议会成为比政府更大的堤坝，使国家预算保持平衡的自然堤坝直到二十世纪中 叶乃是认为预算根据其定义乃是平衡，投入和支出的平衡这一信念。正是出於这一 信念，对两次世界大战造成巨大创伤这一事实的解释被人们逐渐注意到了。当赤字 预算被政治家们通过以後，这段时间被打断了，任意花费借来的钱从此成为抵抗不 住的诱惑，在宪政国家的整个结构中到处都找不到一个财务上的守门人，而如果任 意花钱的政治家可用“消费”而非“投资”来去掉负债的话，那么最终他们仅仅印 刷更多钞票就可以了，这样一来，坏的政治与坏的经济或者两者一起都成为现实。 因此，重新建立对钱袋的控制乃是关系重大的，而我们目前在这方面所有的乃是没 有制约和平衡的国家。 我不能在这里讨论可能的补救之道。我只能强调不管民主如何表现(在经济方面) ，“控制钱袋”乃是决定性的关键。正是在这里，当我们从形式(宪政结构)转到政 治内容(来自人民需求)的时候，民主在目前面临最大的挑战。 原来列入权利清单的那些正式权利，一般说是不值钱，而当这些权利扩充到应付 物质需求以後，它们变得比较值钱了。近年来西方民主国家由於采取以下两种手段 乃得以应付日渐增大的福利开支。一是赤字支出；二是保护主义，两种资源目前都 已用尽，许多西方民主国家今天以严格预算来收场。这就是说，他们深深陷入债务 之中，其他的或另外的安排几乎都是不可能的，而且事情已经到了这种程度，全球 经济不可避免地把从前受保护的产品(它们不可能把财务负担放到消费者身上)，投 向世界范围的竞争，福利国家维持不住了。因此，未来的年代将是节俭的年代。民 主国家现在较之过去更必须有能力维持经济成长，然而我们却被卷入负面数额的旋 涡——每个人都亏损的游戏中，甚至到了最坏的程度。做为慰藉，我的想法是自由 民主本身仍是非常之好的。人民受到保护仍然比什么都没有要好得多。 最後一个问题 留下来的最後一个问题是：亚洲和非洲是否需要它们自己的民主“模式”？在以 宪政手段保护人民和控制(限制)政治权力的行使这个核心问题上，眼前还没有另外 的模式。而且我也弄不懂为什么有人想要丢弃这一通过考验、运行良好的 机制。但 是回过头来看，譬如说，讲到政党制度以及利益阐明与组合过程，我认为来自西方 阶级分裂的多党安排在党徒独一不二地同属一个部族的情况下是意思不大的，非洲 领袖们提出这一申辩是有道理的。但当他们提出禁止多党政治作为解决办法，并在 现实中建立起一人的，一党的统治的时候，他们是做错了。 另一方面，当我们讲到“人民意志”——自由民主中这一因素时，它是很难推广 开来的。世界是由非常不同的人们构成的，这些人们置身於非常不同的文化、世界 观和价值系统，且不说自然环境之中。甚至在西方，没有必要把“人民的声音”理 解为“上天的声音”，而且我认为人民并非永远是正确的，但他们有被误解的权利 ，同样，我们应否允许民主被“人民杀害”——这就是说，我们应否允许人民的权 力消灭它自己？这一问题以及一系列类似问题唤起许多不同的回答，这些回答依次 深深影响民主实验的政治结果。瓦尔特·巴格哈特在他那个时代曾经赞美英国人是 “谦虚的笨人”，民主是否将被不谦虚的狂徒搞得更好呢？这些问题，我认为最好 留给每个特殊的国民精神去回答。 西方民主理论(往往是标准化的，甚至尽善尽美的)，反映了民主化的先进水平。 当这一理论步入正在建立中的新的民主国家(并由西方大学训练出来的大学生加以传 播)时，西方民主的基础本身不是被视为当然，就是被完全忽视。我认为，这对开始 建立民主的人说来是一个坏的开端。从历史上说，正像我上面讲过的，自由民主的 发展包含两个对立的因素：一是保护人民(其结果是人民享有自由)；一是人民掌权 (其结果是人民维护自己的权利)。保护人民是由自由民主的“形式”，即它的宪法 构成和程序取得的，而人民掌权则是政治决定的“内容”所产生的结果，据我的看 法，前一个因素乃是民主的必要条件，而後一个因素则是推行民主的自然结果。 从上面说的区别可以得出：第一，形式(自由宪政因素)是可以到处普遍输出的因 素，而内容(一国人民的愿望和要求)乃是偶然的，文化上从属的因素)。第二，“驯 服的”和爱好和平的政治乃是由投票选举做出决定的先决条件，它使投票选举表决 受到尊重并带来政治职位的轮换，第三，保护人民对於经济情况是无足轻重的，因 而可以有“贫穷”的民主，而人民掌权则要求人民福利，特别需求财富和经济成长 ，因而乃有第四，民主与国民分配完全混为一谈造成今天民主的财政危机，这一点 不管它在那里发生，都是特别令人忧虑的。□
