理清中国债务有体制“死穴”
——看7月28日中国历史上首次“紧急清查政府债务”的突发行动

巩胜利（北京）

　　中国将对整体公共债务进行紧急清查，凸显出政府对官方借款规模膨胀加大中国金融体系压力并限制政府支持经济增长能力的忧虑。中国今年第二季度国内生产总值(GDP)较上年同期增长7.5%，增幅低于第一季度的7.7%，大多数经济学家预计，今年下半年经济增速将进一步放缓。中国政府为防止经济急剧下滑的选择之一则是加大公共开支（这是中国2008年9月后，用以对付第一次全球金融海啸的主要举措），但囿于中国债务规模高企、水深难测，意味着政府采取的所有行动空间将非常有限。“习李党政”上路以来，中国经济出现了前所未有的如经济增长下滑、钱荒、出口持续低迷、依然只靠投资拉动等等难题，甚至使中国经济遭遇了难以应对的更多麻烦……

　　中国国家审计署28日（星期天）发表了一句话的声明称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。《人民日报》发表的另一篇文章则称，上周五命令已经下达，周一将开始审计工作。该文章援引未具名消息人士的话称，审计署将暂停所有项目培训，暗示了该任务是一种少有的紧迫性。《人民日报》称，中国的债务问题是可控的。有评论说“（这次审计）仍可看作一项例行工作”，但中央政府的政策制定者想要“防范和化解风险”还需要更多的完善策略和大环境建树才能够真正奏效。

　　这就是说，中国将对所有政府债务展开紧急审计，此举突显出对全球第二大经济体金融风险不断上升感到日益担忧。中国审计署28日发表了一份一句话的声明称：根据国务院要求，该署将组织全国审计机关对各级政府（从村政府到中央政府）的债务进行审计。中国国务院发特急电要求对全国的政府性债务进行审计，这还是前所未有，命令审计署暂停所有项目，以便立即开始审计政府债务。这是一项迫在眉睫的新举措。

　　鉴于中国经济“三驾马车”中的消费、出口连续数年难有起色，而唯一、一直实施投资公共已经成为出口成为刺激经济增长的主要推动力，中国政府承担了沉重且仍在不断增长的债务负担。经济学家们表示，这是全球第一次金融海啸之后中国的惯用策略，但现在这个各级政府债务高企阻碍了政府为经济增长放缓提供进一步刺激举措的努力，也可能是“钱荒”“6?20”的祸根，更麻烦的是若真不理清债务，今后中国经济增长再从哪里寻找30多年低质量、低效能、低价值“升级版”的新增长突破口、价值链？

　　国际货币基金(International Monetary Fund, 简称IMF)在7月份发布的预期报告中称，中国政府债务总额占GDP的46%。尽管该比例低于美国、日本和大多数发达国家，但该数据已经远高于中国政府暗示的官方数据。中国官方数据目前不包括地方政府债务规模。中国中央政府债务较低，2012年中央政府债务占GDP的比例约为14.4%，但中国地方政府债务到底有多大？为了应对2008年的全球金融海啸，很多地方政府通过设立投资工具借款，为大批基础设施投资项目融资，从而规避了防止其承担债务的规定，进而地方债务到底有多少？《人民日报》文章称，审计署将很快进驻各省市，直到村级政府的债务。

　　中国由于很多基础设施项目的回报率较低，即低质量、又低效益，玩几年可能又要重来，一些地方政府面临它们可能无法偿还借款的风险，从而引发了外界对银行体系不良贷款的担忧。银行业专业人士担心，新增贷款中有很大一部分已经用于延展坏账。中国审计还凸显出该问题的不透明性，甚至连中央政府也不清楚各省市借款规模到底有多高。中国财政部副部长朱光耀本月早些时候曾表示，本届政府一个非常关键的任务是确定地方融资平台到底有多少债务。

　　中国最近一次发布全面的地方政府债务审计报告是在2011年，报告显示截至2010年底地方债务总额为人民币10.7万亿元（约合1.75万亿美元）。而另一份对36个地方政府债务的审计报告则显示，其2012年未偿债务总额为人民币3.85万亿元，较2010年增长12.9%。有报告称：目前中国中央和地方债务总额为20万亿人民币。

　　有独立机构通常预计，公共债务水平占GDP的60%甚至更多，这一般归咎于地方政府债务的高企，还包括象中国铁道部的巨额债务，以及被视作政府一部分、国家开发银行等政策性银行的债务。

　　但有一个不争的事实是：在过去五年（自2008年9月15日全球第一次金融海啸爆发后）时间里，中国各级政府的城镇、城市都在千方百计的谋发展，可这些城市、城镇和省背上沉重的债务负担却是一个未知数，因为中国各级城、镇纷纷大举借债、以推动地方经济平稳度过全球第一次金融海啸。中央政府已试图减缓债务增加，但却收效甚微，没有起色，这是为什么？中国经济已变得更加依赖投资、货币、资本和信贷，地方政府在债务泥潭中越陷越深、深到什么程度？

　　有研究危机学者分析认为，真正可怕的并非绝对的数字，近年来债务的快速增加才令人震惊，最可怕的是掉进深不见底的债务黑洞，这种环境断裂的灾难几乎无药可救。当前，在中国中央政府最大货币投放下，中国经济还在继续下探，有著名前沿学者的判断是：倘若不是巨量债务漏洞的累弊，那么中国至今最大的货币供应量却闹“钱荒”、这些钱到底都去了哪里？从哪里可以找到中国“钱荒”的突破口而再次出发？

　　曾长期高速稳定增长两位数的中国经济，自2008年全球金融海啸后失去平衡，出口业与经济引擎角色渐行渐远，国家不得不以巨额投资予以弥补，维持经营活动，保障就业，其结果是债务陡增，2013年前二个季度增长继续回落，就是这无奈的结果，中国主权债务、特别是地方债务率将有可能从占国内生产总值比重的更大100%、升至200%更高，而何处会是债务终点，中国中央政府并没有划定实施的警戒线。

　　还有观点认为，中国经济的最大隐忧是2008年全球金融海啸爆发后、经济增速放缓以来中国信贷额与GDP比率的急剧升高、堆积了很大的债务。金融海啸爆发后曾一直是中国经济增长引擎的出口开始拖中国经济的后腿，中国政府为刺激经济增长而出台4万亿的措施导致这一比率大幅上升。中国的全社会债务负担额所呈现出的增长轨迹类似于美国和英国的这一指标在2008年金融危机发生前那六年中的变化。与中国全社会债务负担额这一增长情况类似的还有日本在1985至1990年期间的信贷狂欢，以及亚洲金融危机爆发前韩国的信贷增长情况。

　　国际评级机构惠誉(Fitch)最近发布报告称，中国不久前出现的信贷泡沫其严重程度已经高于美国、英国、日本和韩国在上述那些时间段内所达到的水平。中国的债务总额（这一指标数据包括企业、家庭和地方政府的债务，但不包括中央政府的债务）已经从2007年时相当于当年GDP的130%攀升至2013年第一季度时相当于GDP的210%。相比之下，在日本1985年至1990年那六年具决定性意义的信贷泡沫期内，日本国债务总额与GDP的比率也仅跃升了45个百分点，从大约150%升至略超过195%。而中国，以及超越了日本比泡沫严重时期更加严重。

　　据中国政府信息网7月28日披露，2013年1-6月国有企业经营情况半年报数据显示，上半年中央企业资产累计45万亿，负债约30万亿，同比增长10.9%，总资产负债率大约为67%，已接近国资委70%负债率考核上限。中国最大国有企业中石油、中石化、中国中冶、中国神华、中国水电等大型国企的负债也“名列前茅”。中冶集团亏损74亿元之后，当下的负债率已高达85.5%，近乎资不抵债；中铝集团过度投资扩张，其旗下的上市公司中国铝业2012年亏损已高达82亿元，当下的负债率亦高达68%。央企中钢集团负债率最高，自2009年以来，中钢集团的资产负债率超过90%，截至2011年，中钢总负债超过950亿元，资产负债率约95%。按照市场经济国家破产理论，只要出现5%的坏账，中钢就可以进入破产程序。

　　从中国经济大环境建树而言，不仅仅要摸清政府债务的家底，找到“钱荒”的来龙去脉，更重要的是要提中国经济增长的高质量、高价值、良性循环的经济环境。因为中国经济前30年“计划经济”与后30多年的“转轨”“市场经济”的性质，特别是近30多年以来，中国经济一直都在高速度、低质量，高耗能、低效应，高产能、低价值的状况下运行，未来中国经济需要整体的环境高质量的建树：（1）是党、政构架的成本降低——减少党、政级层管理（中国是7级双重党、政构架，而全球“市场经济地位国家”却是单一、没有超过4级的），以适应市场经济政府管理和高质量、低成本运行；（2）企业运行和人生成本的降低——中国水电煤气油等（垄断是根源）、网络通信电视、路、吃用等人民生活基础的成本的降低，否则降低成本、提高质量就成空话，且后患无穷。

　　还由于美国汽车城底特律破产以及200多个美国地方政府破产，为新中国政府破产敲响了警钟，但中国至今未能建立地方政府破产的“游戏规则”，反而中央政府为地方政府每每埋单、反反复复的救火灭灾，能这样永无止尽的救助、出手下去吗？其实，中国地方政府在破产边沿游荡早已开始了十数年，从最早的广东省开平市货币危机（因2001年中国银行开平支行行长余振东将约40多亿人民币贪腐转移到国外亏空，见新华社《环球》杂志2011年第15期第79页《外逃富豪一瞥》），到温州企业债务危机链断裂，再到鄂尔多斯过度开发资金链断裂，地方政府危机已每每再现。中国中央政府也需要建立地方政府各式各样的破产游戏规则，最起码要确立哪些可以救助、哪些又绝对不可以救助，这要有国家“游戏规则”确定，谁来玩、怎么玩？

　　理清中国党、政债务问题，几乎是一个不可能完成的世界性难题。中国党——执政的中国共产党的财务公开，是92年未竟的举世难题，从来没有将党的开支公开过、一直处于国家、公民知之的“地下”。“阳光化”中国共产党的“进、出”债务，是至于中共党执政64年至今，堪比“上九天揽月”更神秘、更难的是，从来没有向这个国家公开过，没有任何人能理得清其92年进账、开支、债务，其债务更是讳莫如深。此次，中国史上第一次“紧急”清剿债务，有学者还一针见血的指出，中国各级党的债务，目前还没有这种清理的机制、环境，一如中国党管、正进行的国际媒体收购计划、国际人才的“万、千人”计划等等，有些都是党系在操作，中国理清债务不应该留下这些“死角”。

　　实际上，64年至今的中国，是党、政双重运行（党在国家之上，党的开支也完全来源于国家财政，中国党的运行甚至比国家运行占用这个国家更大、更多、更垄断的政治资源、经济资源、财政资源、社会资源、权力资源等等。而中共党至今从来都没有公开过任何资产、负债和运行所占有国家的资产，又何以理清中国债务？清理中国国家财务供给各级党系包括中共中央、中共各级省级区市党委，中共州、盟、市党委，中共县委、区党委，中共镇、乡党委等各级党的债务，这几乎是90多年共产党至今从来没有过、也是绝对不可能的事。

　　目前，尚不清楚此次审计结果是否会公开，也有可能被列入“国家机密”。 很显然：人类至今的所有“紧急”事务，都是不得已而为之。

　　 （作者系《国情内参》首席研究员  中国金融智库研究员）