北京之春--- 《未来中国民主制度设计有奖征文活动》初选论文民主中国的政治制度/编号一

2022年11月号-理论探索

《未来中国民主制度设计有奖征文活动》初选论文一览

按语：未雨绸缪胜过临阵磨枪。对未来民主中国的制度设计展开认真的研究和讨论，是此时此地的我们应该做、能够做、也必须做的一件大事。

为了推动民间对于建构未来民主中国的总体战略和具体方案的思考，2022年上半年，“中国民主转型研究所”与“中国民主教育基金会”、“人道中国”决定共同发起未来中国民主制度设计有奖征文活动，并于8月1日发出征文启事。到 10/31为止，组委会一共收到25篇来自世界各地的投稿。经过网络评委会初评后，其中9篇文章入围下一阶段，将由专家评委会与网络评委会联合评审。预期在12月中得出最终的排名。现将这9篇初评入选文章发表，供广大读者研读鉴赏。因评选尚在进行之中，所以每篇文章的作者暂隐其名，以编号数的方式发表。作者姓名待评选结束后再行公布。

《未来中国民主制度设计有奖征文活动》初选论文

民主中国的政治制度

编号一

     如果说苏联解体是二十世纪最重要的历史事件，那么中国的民主转型将会成为二十一世纪最重大的事件。中国的政治转型不仅会给中国自身带来根本性的变化，也会对世界带来重大影响。现在对自由世界威胁最大的就是共产中国，如果中国能够从极权专制走向宪政民主，那么自由世界将会迎来高光时刻。

     政治转型后的中国，采取什么样的政府架构、国家结构和选举制度，关乎到民主巩固、国家能力等问题，需要慎之又慎，稍有不慎，就会让刚建立的民主制度陷入崩溃。中国到底应该采取什么样的政府架构、国家结构和选举制度，一方面取决于各种政治力量的博弈，另一方面也取决于政治精英们和文化精英们的智慧。

    中国早晚也会迎来自己的制宪时刻，在制宪会议中就要考验政治精英和文化精英（如政治学者、宪法学者）的智慧了。我相信我们未来的政治精英和文化精英们在知识层面可以超过美国的建国精英，但是，在智慧层面可能就很难企及了。在宪法文本上，要考验我们的文化精英，而在背后博弈中，则要考验我们的政治精英。

    采取什么样的政府架构和国家结构，都要通过宪法来确定，虽然，宪法对选举制度不会有具体规定，但是，采取什么样的选举制度，很大程度上取决于采取什么样的政府架构和国家结构。而最终在宪法中规定什么样的政府架构和国家结构，又取决于各位政治精英和各种政治势力的博弈，从某种意义上来说，制宪时刻会决定一个国家的命运。

一、政府架构

    民主转型后的中国，在政府架构上，应该采取何种形式？是总统制，还是半总统制，抑或议会（内阁）制？在民国初年，最早是总统制（孙中山任临时大总统），接着是半总统制（北洋政府），后来南京政府也是半总统制，虽然谈不上是成功，但基本稳定下来了。现在的大陆，也是按照半总统制在运行。因此，未来中国是不是也应该采取半总统制呢？

    法国是典型的半总统制（即半总统半总理制），总统须任命多数党领袖出任总理，如果总理与总统属于不同政党，总统的权力会被削弱。判断是否属于半总统制，有两个标准，一是看是否设立总理，二是看总理是否从国会多数党中产生。如果只符合第一个标准，不符合第二个标准，那么总理只相当于一个超级部长，这种政体更近似于总统制，或者可以说，是非典型的半总统制（即半总统半议会制），比如台湾就是这样的。

    台湾原来也是典型的半总统制，1997年修宪后（取消了立法院对行政院长提名的同意权），就变成了非典型的半总统制，而大陆类似于典型的半总统制。总理由国家主席提名，交由全国人大投票通过，再由国家主席根据全国人大的决定任命。全国人大有权罢免总理，国家主席根据全国人大的决定免去总理职务。总理领导国务院，并对全国人大负责。

    大陆看似是内阁制，好像权力都在身为政府首脑的总理手上，作为国家元首的国家主席没什么权力，最起码现行宪法中没有赋予国家主席什么实权。但是，由于国家主席是由总书记担任，同时总书记又兼任军委主席，这样就使得国家主席拥有了最高权力。也就是说，依据宪法，大陆是属于内阁制，但在实践中，大陆是按照半总统制在运行的。

       我们民间的自由派人士，有不少人都喜欢半开玩笑自称总统，由此可见，在很多中国人的潜意识里，都是默认总统制或半总统制的。分析其中的主要原因，不外乎是以下几点：一是有历史传统方面的因素（远的有皇帝-宰相，近的有总统-总理），二是有现实方面的因素（如现在大陆和台湾都是按半总统制在运行），三是受美国的影响（民国初年如此，现在仍然如此）。

    通常认为，总统制和半总统制，其优点是效能比较高，其缺点是容易导致强人政治，而在政局不稳的情况下，强人政治又容易滑向个人独裁。所以，实行总统制或半总统制的国家，要对总统的任期作出限制，没有任期限制的，一般都会走向独裁。一般观点认为，刚建立民主制度的国家，实行总统制或半总统制，其失败的风险更大，相对来说，实行议会制，其成功率更高。

    现在的俄罗斯，也是半总统制，现在俄罗斯出了普京这么一个政治强人，就有走向独裁的趋势。如果俄罗斯实行的是议会制，普京就不会有那么大的权力，要想搞独裁，难度比较大。如果俄罗斯只是简单的总统制，也会好一点，因为半总统制中的总统，其权力比总统制中的总统更大（比如有解散议会的权力）。当然，普京走向独裁，政府架构只是原因之一，还有其它很多因素。

    由于搞半总统制，导致宪政民主崩溃的国家，最有名的就是魏玛共和国。一战结束后，德国第一次建立共和民主，即魏玛共和国。魏玛共和国的失败，跟魏玛宪法及半总统制当然有关，但这不是最根本的原因，最根本的原因在于纳粹党及其支持者，不相信宪政民主。当大多数的政治精英和普通民众不相信宪政民主的时候，宪政民主就会被抛弃。

    一般认为，议会制的缺点，是内阁频繁更换，导致政府效能低下，而这又会影响到国家能力。国家能力不行，对于刚建立的民主制度很不利，搞不好就会让新建立的民主制度崩溃。要巩固新建立的民主制度，就要提升国家能力和政府效能。套用福山的理论，我们不仅要建立民主和法治，还要建立有效国家，不然民主就会成为中看不中用的东西。

    民主化后的中国，会面临诸多困难，其中最棘手的问题有三个，即经济问题、台湾问题和民族问题（如新疆问题、西藏问题）。这三大问题，任何一个问题处理不好，都有可能导致严重后果，比如会导致民选政府垮台，甚至还会导致民主制度崩溃。面对以上三大难题，就需要很高的政府效能和很强的国家能力，不然，就会束手无策。

       总之，未来的民主中国，如果采取议会制，政府效能和国家能力就堪忧，很难有效解决经济问题、台湾问题、民族问题等。而采取总统制或半总统制，唯一需要防范的是总统这个人，阻止其走向独裁。两利相权从其重，两害相权从其轻，从利害关系来看，我更倾向于总统制或半总统制，再加上还有台湾这么一个现成的成功案例供我们学习。

    如果非要在总统制与半总统制之间做选择的话，我可能会选择半总统制，原因如下：一、无论是大陆，还是台湾，现在都是半总统制或类似于半总统制，将来政治转型了，转换比较容易，也容易被民众所接受；二、内阁可以充当总统与议会之间的缓冲器，当两者发生冲突时，可以通过更换内阁来缓解矛盾。

    有研究显示，同样是半总统制，典型的半总统制比非典型的半总统制更有利于民主巩固。不管怎么样，一个国家采取何种政府架构要与这个国家的政治、经济、社会、文化等条件相匹配。即便是选定了某种政府架构，在行政权与立法权之间的权力分配进行更具体的宪法设计和更精细的制度安排也很关键。

       其实，关于议会制与总统制（或半总统制）之争，学术界到现在也没有达成共识，不过，倾向于议会制的学者多一点。但是，在实践中，也就是第三波民主化浪潮中，选择总统制和半总统制的国家又居多。议会制与总统制及半总统制本身无好坏之分，主要是看其是否适用于某个具体国家，如拉美国家的总统制不怎么样，换成议会制可能更糟。

       搞总统制和半总统制的国家，基本上集中在拉美、非洲和亚洲，而搞议会制的国家基本上集中在欧洲和英联邦国家。也就是说，很多搞总统制和半总统制的国家本来条件就不行，各种条件都是不太有利于民主的，而很多搞议会制的国家本来条件就好，各种条件都是有利于民主的，换句话说，这些国家即便不搞议会制，换成总统制也不会差。

       关于议会的一院制和两院制，通常来看，小国家适合一院制，大国家适合两院制，即上议院（参议院）和下议院（众议院）。上议院，分配给每个省（自治区、直辖市、特别行政区）两个或四个席位，然后由直接选举产生；下议院，按人口比例分配席位，如每三百万或五百万人口分配一个席位，必须由直接选举产生。

       未来中国如果采取一院制，就没法平衡大省份与小省份之间的利益，要是按人口分配席位对小省份不利，而平均分配席位又对大省份不利。如果采取两院制，上议院平均分配席位，有利于小省份，而下议院按人口分配席位，对大省份有利。这样一来，就可以平衡大省份与小省份之间的利益。

    如果将来的政治转型由官方主导或官民共同主导，那么很有可能会在现有的人大和政协的基础上，将其改造成议会的两院，比如把政协变成上议院，把人大变成下议院。如果未来的政治转型由民间主导，那么一切都会推倒重来。

二、国家结构

    通常来说，小国家适合搞单一制，大国家适合搞联邦制，几乎所有大国都是联邦制。未来中国由单一制转向联邦制，也是大概率的事。民主化后的中国，所面临的台湾问题、民族问题等，可能会更严重，这就涉及到国家结构问题。同时，这很考验政治人物的智慧，两岸问题、新疆问题、西藏问题等，到时将会成为最棘手的问题。

    大陆的政治制度不改变，两岸就不可能实现和平统一。即便大陆的政治制度变了，两岸也不一定会统一。不管怎么样，如果实行联邦制，是有利于解决两岸统一问题的，而搞单一制，则不利于两岸的统一。当然，为了解决两岸统一的问题，也可以搞邦联制。也就是说，在大陆地区搞联邦制，而在两岸之间搞邦联制。

    另外，现在由于强力压制，新疆、西藏等地区，想独立而不能。将来民主化了，新疆、西藏等地区独立出去就成为可能。为了挽留新疆、西藏等地区，让其留在中国版图内，就必须实行联邦制或邦联制。由于新疆、西藏等民族地区，国家认同度低，想要留住他们，难度很大，国族建构还任重道远。

     总之，对台湾、五个自治区（新疆、西藏、内蒙古、宁夏、广西）和两个特别行政区（香港、澳门），很适合实行联邦制或邦联制，而对其它省份可以搞单一制，也可以搞联邦制，但不适合搞邦联制。除了台湾、自治区、特别行政区，对其它省份，我个人倾向于搞联邦制。如果搞单一制，不利于权力的纵向制衡；而搞邦联制，则可能造成四分五裂。对台湾、五个自治区和两个特别行政区，我也倾向于实行联邦制，邦联制只是不得已的选择。

    对于政府架构，我个人没有很强的倾向性，哪种政府架构最有利于民主巩固，我就倾向于哪种。但对于国家结构，我是有比较强的倾向性，那就是联邦制，原因无他，我个人认为，实行联邦制，更有利于民族团结、和平统一、国家稳定以及民主巩固。如果一个国家在进行民主化后，时不时地爆发民族冲突和战争，民众就会厌恶民主制度，怀念旧制度。

    如果大陆进行政治转型，也会为两岸和平统一提供契机。两岸有了相同的政治制度，就什么都好谈，最优的选择当然是联邦制，跟当年的东德西德统一一样。如果联邦制行不通，邦联制也可以作为选项。

    现在因为政治制度的不同，两岸没有和平统一的可能。以前还有九二共识、一中各表（即一个中国各自表述，台湾认为中国即中华民国，大陆认为中国即中华人民共和国），现在就连九二共识也慢慢被抛弃了，在两岸政策上，国民党越来越向民进党靠拢，这也没办法，这是台湾的民心所向。

    台湾是中华民国的载体，台湾作为一个独立的政治实体，已经长达半个多世纪了，这个事实不能不承认。现在中共死活不承认这个事实，也无助于问题的解决。大陆民主化后，就不得不承认这个事实，而一旦承认了这个事实，就要面临另一个更严峻的挑战，那就是台湾可能会从一个独立的政治实体变成一个获得国际公认的国家。

    未来的台湾，会面临三个选项，第一个选项是跟大陆组成联邦，第二个选项是跟大陆组成邦联，第三个选项是成为跟大陆没有任何关联的独立国家。对于中国大陆的多数人来说，我估计第一个选项可以接受，第二个选项难以接受，第三个选项不能接受。也就是说，台湾如果选择了第二项或第三项，两岸之间就有可能爆发政治冲突。

    作为两岸的政治人物，应该努力促成第一个选项，尽量避免第三个选项，最后迫不得已，也可以接受第二个选项。如果两岸的政治人物接受第二个选项，那么压力就会落在大陆这边的政治人物身上，如何说服大陆民众接受第二选项，就会成为最大的困难。

    大陆民主化后，民族问题将会成为很棘手的问题，比如新疆问题、西藏问题等，尤其是新疆问题。大陆一旦进行民主化，要在第一时间举行大选，建立一个全国性的合法政府，这样一来，在处理民族问题的时候，就可以处于有利地位。如果民族地区举行了选举，产生了合法的地方政府，而中央政府还不是民选的，就会很被动。

    民族问题跟台湾问题相比，可能会更复杂，稍有不慎，就可能会爆发民族冲突，这就很考验政治人物的智慧，包括中央政府的领导人和民族地区的领导人。如果实行单一制，有的民族地区肯定接受不了；如果所有的民族地区都能够接受联邦制，那是最好不过了。最棘手的是民族地区要搞独立，脱离出去，成为新的独立的政治实体。

     中国大陆民主化后，民族地区，尤其是新疆、西藏，可能会面临三个选项，第一个选项是成为联邦的一员，把有名无实的自治区变成名符其实的自治区；第二个选项是成为独立的政治实体，与中国内地组成邦联；第三个选项是成为独立的政治实体，与中国内地没有任何关联，谋求国际社会的承认。

    中国人都有大一统思想，包括一些自由派人士也不例外。如果民族地区选了第二项或第三选，尤其是第三项，我估计绝大多数的中国人可能都接受不了，这样一来，就很有可能会爆发族群冲突和流血冲突。

    在解决民族问题时，极权专制主要依赖于暴力和武力，民主化后的中国，解决民族问题就不能再使用暴力和武力了，而要使用谈判等和平手段。在民族问题上，政治人物，包括中央政府的领导人和民族地区的领导人，都要有高度的责任感和使命感，极力避免流血冲突。任何一方诉诸于武力，都应该严厉谴责，并呼吁国际社会加以制裁。

    民族问题与台湾问题相比，唯一的有利之处，就在于民族地区都在实际控制范围内，在谈判过程中，这对于中央政府而言，可能是个有利的筹码。当然，其不利之处也很容易显现出来，比如一旦民族地区的独立势力诉诸于武力，那么其引起的骚乱和动荡，可能会影响到其它地区的稳定，并引起民众的担忧和恐慌。

       在民众对独立问题和民族问题没有理性认识之前，不宜急着解决该问题，总之，宜晚不宜早。在谈判过程中，可以设立一个过渡期，比如将问题先搁置，交给二三十年后再解决。等二三十年后，普通民众对独立问题和民族问题有了比较清醒的认识，独立问题和民族问题可能就不是什么大问题了。

    族群冲突或族群分裂是个世界性难题，多数政治冲突和内战都与族群分裂有关。如何控制族群冲突，有两种主要的模式，一种是共识民主模式，类似于联邦制，强调少数族群拥有自治权；另一种是政治整合模式，类似于单一制，强化中央权力。有研究表明，在族群分化指数比较高的国家，联邦制虽然在四项治理指标中有三项（政府效能、法治、控制腐败）明显优于单一制，但在政治稳定和控制暴力这项指标中却比较低。

    因此，也有的学者认为，在一个族群分裂严重的国家，搞联邦制可能会让族群冲突问题变得更严重。这种观点也不无道理，就如同搞独立在宪政民主国家比在极权专制国家更容易，原因很简单，一个有得选，一个没得选。但是，话又说回来，如果不搞宪政民主、不搞联邦制，也许问题可以暂时掩盖，但问题始终都在，并且也有可能变得越来越严重。

       总之，如果搞联邦制，也许解决不了问题，也许可以解决问题，但是，假如不搞联邦制，那么就不可能解决问题。比如不搞联邦制，台湾地区和民族地区，肯定不会接受；要是搞了联邦制，台湾地区和民族地区就可能接受，也可能不接受，如果接受了，问题就解决了，如果不接受，还有邦联制供选择，反正单一制肯定是行不通的。

    未来中国实行联邦制，国名也需要更改，可以改名为"中华联邦共和国"，仍然简称为"中国"。现在所谓的"中华人民共和国"，跟人民根本没有什么关系，凡是以"人民"命名的国家，都不属于人民，如同以"人民"命名的政府一样。现在的"共和"也是有名无实，是挂羊头卖狗肉。

三、选举制度

    之所以出现选举，是因为现代民主是代议制，民众不直接参政议政，而是通过自己的代表去参政议政，而古代民主是民众直接参政议政，如古希腊，所以不需要选举。代议制里的代表，是选民选出来的，是真正能代表民意的，所以也被称为民意代表。而我们的人大代表都是事先内定的，民众被他们代表了。

    民主就是通过直接选举产生最高决策者。实行总统制或半总统制的民主国家，总统和国会议员应该通过直接选举产生，实行议会制的国家，国会议员应该通过直接选举产生，不然，就不能称之为民主国家。有人会较真，说美国总统不是通过直接选举产生的。

       因为有选举人团制度，有人就认为美国的总统选举不是直接选举，而是间接选举。如果是间接选举的话，在选举之前，是不会知道选举结果的，但是美国的总统选举只要普选结果出来后，不用选举人团投票，就已经知道谁当选了。所以选举人团制度实际上只是一种计票方式，将其称之为间接选举太过牵强了。

     中国民主化后，实行总统制或半总统制的概率较大，所以既涉及到总统选举，又涉及到议会选举。在总统选举中，比较适合两轮多数选举（决定）制，也就是在选举中，第一轮投票采取绝对多数制，过半票数者当选；若无过半数者，再对获得法定票数的总统候选人进行第二轮投票，以相对多数票者当选。

    台湾的总统选举，采取相对多数制，也就是说，得票最多的一组候选人即可当选；得票相同时，应定期重新投票。候选人仅有一组时，其得票率必须超过20%，否则，选举结果就作废，重新举行选举。两轮多数制与相对多数制相比，选出的总统，在民意方面，相对来说，更有代表性，总统不仅要有很强的合法性，还要有很强的代表性，不然，就很难发挥总统制或半总统制的优势。

     民主转型后的中国，议会实行两院制的可能性也更大。由于上议院的议员代表的是其所在省份的整体利益，所以不适合再划分选区，整个省份就是一个选区，适合采用复数选区制搭配比例代表制。下议院的议员是按人口分配的，所以也适合按人口分布划分选区，也就是一个省份可以划分为若干个选区，每个选区选出一位议员，比较适合采用单一选区制搭配多数代表（决定）制。

    在议会选举中，不设置单一的全国选区，可以避免小党林立和政治制度碎片化，也就是说，采取较小的选区规模和设置较高的政党当选门槛，可以避免极化多党制。因为两党制与温和多党制，更有利于政体稳定和政府效能。如果设立单一的全国选区，然后采用比例代表制，也不设立政党当选门槛，就很容易导致极化多党制。

    中国建立民主制度后，效能很重要，不光行政部门需要效能，立法部门也需要效能。这样一来，议会的议员人数就不宜过多，上议院给每个省份配四个席位比较合适，共一百二十多个席位；下议院按每五百万人口分配一个席位，席位共二百八十个左右。如果议员人数过多，再加上是两院制，效能肯定堪忧。

    如果未来的中国实行总统制或半总统制，那么选举制度也就可以相对简单，是以多数选举制为主、以比例代表制为辅的混合（代表）制。总统选举采用（两轮）多数选举制，上议院的议员选举采用比例代表制，下议院的议员选举采用多数代表（选举）制。其实上议院的议员也可以采用多数代表制，但对大党有利，不利于小党，对两党制或多党制就可能不利。

       设计选举制度（主要涉及选举公式、选区规模、当选门槛、议会规模、选区名额配置等），既要有利于民主巩固，又要兼顾各党的利益，如果某种选举制度会造成选民高度的政治分裂，并且只利于某一个党，那么这种选举制度无疑是失败的。如此一来，选民就不会相信选举，而会诉诸于街头运动甚至暴力运动，民主制度也就会变得岌岌可危。

       针对新兴的民主国家，政治学者包刚升认为，强化立法部门和行政部门合作的政府架构（如议会制）、强化中央权力的国家结构（如单一制）、强化两党制与温和多党制的选举制度（如多数选举制），这三种形式构成向心型民主制度，能提升政府效能和国家能力，从而巩固民主制度；而弱化立法部门和行政部门合作的政府架构（如总统制和半总统制）、弱化中央权力的国家结构（如联邦制）、弱化两党制与温和多党制的选举制度（如比例代表制），这三种形式构成离心型民主制度，会妨碍政府效能和国家能力，可能导致民主制度崩溃。

    在选举制度上，包刚升老师与我的观点比较接近，而在政府架构和国家结构上，他跟我的观点基本相反。（他倾向于议会制搭配单一制，而我倾向于半总统制搭配联邦制。）当然，观点不同也很正常。关于议会制与总统制（或半总统制）之争，以及单一制与联邦制的优劣，我前面有论述，就不再赘述了。

     包刚升老师所得出的结论，建立在德国、尼日利亚、智利和印度这四个案例上。德国在魏玛共和国时期，民主崩溃跟半总统制有关（背后是阶层分裂和政治分裂），而现在德国的民主巩固得益于议会制和联邦制。尼日利亚的民主崩溃跟议会制和联邦制有关（背后是族群分裂），重建民主制度后是总统制和联邦制（改变了过去高度的地方分权）。智利的民主崩溃时是总统制（背后是阶层分裂），重建民主制度后仍然是总统制（得益于经济快速发展）。印度民主的成功得益于议会制和联邦制，而印度存在比较严重的宗教分裂和族群分裂。

       以上四个例子中，总统制或半总统制搭配联邦制失败的例子没有一个，议会制搭配单一制成功的例子也没有一个。德国的例子证明了在该国议会制优于半总统制，而尼日利亚的例子又似乎表明了在该国总统制好于议会制，智利的例子显示总统制在该国是中性的。德国的例子也证明了在该国联邦制不错，而尼日利亚和印度的例子还证明了即便是在族群分裂的国家，联邦制也可以成功。

       再补充一点，实行联邦制，中央权力与地方权力，并不是一个强，另一个就弱，其实两个都可以强。不过，的确要防止中央权力弱的情况出现，如果中央权力不强，那么政府效能和国家能力就堪忧，这就会影响到民主制度的稳定，甚至会让民主制度崩溃。美国的联邦制搞得很成功，值得我们学习和借鉴。

    在政府架构制度、国家结构制度和选举制度等，这些现有的政治制度基础上，借鉴国内外的成功经验和失败教训，再结合转型的现实情况，设计出一套全新的政治制度，本来就充满了极大的挑战。而现在我们在民主转型前，就去设计一套政治制度，难度就更大了，可以说几乎是一项不可能完成的任务，因为未来的民主转型存在巨大的不确定性。

    对未来的民主转型，我们只能去合理想象，并在这个基础上去设计未来的政治制度。因为未来的民主转型充满了各种可能性，所以对未来政治制度的设计也只能在各种可能性中去寻找最有可能的那一种。不过，话又说回来，我们现在所做的一切都是为未来做准备，所设计的政治方案也只是为将来提供参考，或者说作为一个起点。

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作者 :北京之春
出处 :北京之春
整理 :2022年11月29日19:27

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