谨将这部政治专著献给
我的父母、兄长和帮助我的朋友们！
前言
人类五千多年的历史，不仅展现进化的过程，也展现原始的状况，
还展现奴隶制的形态；不仅展现封建主义的兴亡，也展现资本主义的
不公，还展现社会主义的衰败；不仅展现国家从专制到民主的演变，
也展现社会从人治到法治的变迁，还展现人民从奴仆到主人的转换；
并着重表明，人类走过许多漫长坎坷的弯路，以致五千多年来都一直
发展缓慢，一直在农牧经济里打转，一直局限于手工劳作，直到三百
多年前破除专制，而铺筑以宪政（自由）民主为基础的大道后，人类
发展不但突飞猛进，而且仅用三百多年，就从农牧经济跨过工业文明，
跳入知识经济时代。
仅这一点就足以证明，宪政（自由）民主不但是人类发展的强大
动力，也是最大的生产力，还具有其他不可估量的功能。（为了表述
简洁，也为了便于写作，本书一概用民主代替宪政民主或自由民主）
自从1688年英国铺筑人类第一条民主之路以来，世界上许多国家
都相继铺筑自己的民主之路，而时至今日各种民主之路已经遍布150
多个国家和地区，尽管表现形式不同，但本质上并无什么差异，不论
是君主立宪制，还是议会内阁制、总统制、半总统制，都既只体现广
大人民的意志，又仅以广大人民的需要为出发点；既兼容并包，又选
举限任；既不钳制言论及其结社、信仰自由，又实行地方自治；既有
多党竞争，又有分权制衡；而且不管是军队，还是警察，都完全国家
化，以至于不仅扩展百姓的活动空间，还接受制约，监督有效，唯民
是从。
首先，无论哪种民主模式，都是民众不仅能够自由发表意见，还
能在定期的、有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者，
而参与国家管理的政治制度；都不仅是按照平等和少数服从多数的原
则，来共同管理国家事务的政治制度，也是保护公民自由的一系列原
则和行为方式，或者说是自由的体制化表现；都不仅尊重多数人的意
愿，也保护个人和少数群体的基本权利；都不仅把国家权力横向分解
到职能不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方政府最大程度地
对人民敞开，及时回应人民的要求；都不仅使政府遵循法治，也确保
全体公民获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法体制的保护；
都不仅是促进生产力发展的有力杠杆，也是促进生产关系发展的重要
依托，还是人类发展的强大动力。
其次，无论哪种民主模式，都具有以下共同的特征：一是从暴力
政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的秩序，而不依靠
暴力统治，因此都注重以协商政治为导向，以至通过谈判、妥协、让
步来获得政治上的共识和认同。
二是从权力政治走向权利政治。过去，政治以权力为导向，政治
活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开，而随着民主制度的形成和
发展，权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲，民主的发
展主要围绕平衡权力与权利关系展开，而发展到现在演变成以权利为
政治的核心，以至不但权力服从权利，权力保障权利，而且权利制约
权力，权利成为权力的目的。
三是以权力制约权力。而这是指权力的不同主体之间的相互制约。
而制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、
上级与下级之间的权力相互制约，他们之间的权力是不对等的，中央
和上级的权力分别高于地方和下级。水平方向制约是不同职能的权力
机构的相互制约，他们之间的权力是对等的，既无隶属关系，又无高
低之分，彼此权力完全均等。
四是从无序政治走向有序政治。民主发展的进程实际上也是一个
政治制度化、政治秩序化的进程，不仅使动荡不安、政权不稳的时代
终结，还建立一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则，从而使政
权的交替、政策的变革等等，都能够在一种既定秩序下进行。
五是从垂直政治走向平面政治。过去，专制政治的一个重要特征
就是垂直的权力关系，而随着民主制度的建立，权力的关系实现了分
散化、平面化。如地方自治政府的建立，政府、非政府以及官民的协
同治理等，都体现了宪政民主的发展取向：既注重公民的权利，也注
重公民的责任，并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任
和共同利益。
总之，无论哪种民主模式，都必须遵循宪政民主政治共同的基本
原则，其中，既包括普选原则，又包括多数原则；既包括代议制原则，
又包括分权制衡原则；既包括宪政原则，又包括法治原则；既包括自
由原则，又包括多党竞争原则；既包括地方自治原则，又包括军队国
家化原则；既包括有限权力原则，又包括确认和保护公民权利原则，
还包括法律面前人人平等原则等。
正因为此，民主自诞生起便不断取代专制，以至于不但成为国家
的基础，也成为社会的支柱；不但成为发展的坦途，也成为科学的制
度；不但让百姓选任政府，还成为百姓的护身符；以至于不仅成为促
进生产力发展的有力杠杆，也成为促进生产关系发展的重要依托，还
成为人类健康发展的强大动力；以至于不但具有强大的凝聚力，也能
化解许多社会矛盾，还能把坏思想改造成好主张；不但对所有人都有
利，也能全面遏制腐败，还能造就完善的社会保障体系；不但能促进
国家科学发展，也促进社会和谐繁荣，还促进生活质量不断提升……
尽管民主并不是完美的政治制度，但是因为自身具有调节、纠错
的机制，所以能够克服自身的缺陷；尽管民主制度的创建者和参与者，
都不是完人，甚至有可能是恶魔，可民主的自我完善机制会使恶得到
遏制，而使善得到回报；尽管民主制度还有待于完善，却是迄今为止
最优越、最不坏以及最廉洁的社会控制方式，而其积极作用远远超过
消极影响，不像专制那样正面功效远远小于负面效应，以至不仅赢得
全面共识，还得到各方支持，从而成为普世价值，成为发展趋势，成
为时代潮流，而今不但已经波及全球，还必将渗透世界各国各州！
由于现行民主还有一些缺陷，不仅存在选举的可操纵性和选举结
果的非理性的问题，也存在民主对原有社会结构强化的问题，还存在
民主社会的媚俗性等问题，而最主要的问题则在于缺乏公平合理的分
配机制，以致难以化解日益尖锐的分配矛盾，因此还有待于完善。
其中，不管是选举的可操纵性和选举结果的非理性的问题，还是
民主对原有社会结构的强化的问题，还是民主社会的媚俗性等问题，
都能通过技术创新使之功能不断弱化，而分配问题只有上升到社会制
度的层面才能得到解决，也就是说只有更新社会制度，只有通过社会
制度创新，才能缓解分配矛盾，以至从根本上弥补民主制度的缺陷，
而进一步发扬民主的优越性，进一步提升民主的质量，进一步完善民
主制度。
由于资本主义推行私有制，并推崇哈耶克倡导的反对政府干预的
自由市场经济思想，因此既忽视市场缺陷，又造成社会不公，以至于
不但导致市场缺陷难于及时得到修补，也导致社会财富都积累在少数
人手里，还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而
不断引发经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益，
最终不仅导致贫富悬殊，也导致社会变形，还导致国家失衡。
尽管社会主义实行公有制，但由于政治上崇尚专制，不但只体现
统治者的意志，还仅以统治者的需要为立足点；不但中央集权，还世
袭委任；不但排除异己，还钳制言论及其结社、信仰自由；不但独霸
军队警察，还限制百姓的活动空间，以致不受制约，监控无效，唯我
独尊；而经济上虽讲求全体人民共有一切生产要素，讲求分配公平，
可因象政治上一样推行垄断，以致不仅排斥私有生产要素，还扼杀经
济竞争；不仅宠信计划经济，还推崇平均主义；不仅生产效率低下，
还机制僵化，缺乏生机。
尽管社会民主主义讲求民主，也讲求公平，并推行新凯恩斯主义
提倡的政府管控的自由市场经济，可由于推崇以私有经济为主的公私
混合制，只通过私有经济实现自身政治经济诉求，而不借助公有经济
大展宏图，以致不仅在经济建设上也没具体的表现形式，还在公平分
配方面没有多少作为，结果不仅导致社会财富都积累在少数人手里，
还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而不断引发
经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益。
尽管中国改革开放以来推行以公有生产要素为主的公私混合制，
但是由于政治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以统治者
的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，还钳
制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的活动
空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊。而经济上虽然推行新凯
恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济，而能不断修补市场缺陷，
可由于没有通过公有经济每年向全民分红，因此，不仅导致社会财富
过度集中、沉淀，还导致社会消费（内需）严重不足，结果既阻碍经
济可持续性发展，又没能为多数人牟利。更主要的是，由于实行政治
垄断，一味推行一党专制而扼杀民主，因此，致使改革开放不断发生
变异，结果不仅导致改革成本不断递增，还导致开放支出不断攀升；
不仅导致社会剧痛不断蔓延，还导致贫富差距不断扩大；不仅导致社
会道德不断滑坡，导致国家不断大量失血；不仅导致社会污水不断乱
流，还导致国有资产损失惨重；不仅导致富国穷民，还导致腐败层出
不穷，既席卷全国，又上下泛滥！……
显然，不管从哪个方面来看，世界上现行的各种社会制度都有些
弊端，因此最近十几年间，为了削弱资本主义的不公，为了清除社会
主义的僵化，为了弥补社会民主主义的不足，为了消除中国以公有生
产要素为主的公私混合制的专制缺陷，不管是西方发达国家的政治家
和思想家，还是中国的有识之士，都在探索人类发展新的道路，希望
创建一种新型社会民主制度，以至既讲求民主，又讲求宪政；既讲求
法治，又讲求人权；既讲求自由，又讲求平等；既讲求公平，又讲求
效率；既讲求正义，又讲求公正；既讲求地方自治，又讲求军队国家
化；既讲求多党竞争，又讲求分权制衡，最终不仅超越左派思想，也
超越右翼主张，还全面实行积极的福利政策。
然而，由于各国情况不同，实施方式不一，因此，对于新型社会
民主制度，不但表述不尽一致，也没有形成统一的模式，还有待于进
一步完善，因为一些西方发达国家的政治家和思想家所建构新型社会
控制方式，尽管以宪政民主为基础，但公有经济成分过少，而私有经
济比例过大，所以并不科学。而中国一些有识之士所建构的民主社会
主义制度等，尽管推行以公有生产要素为主的公私混合制，可由于没
摆脱一党专制的束缚，因此更不科学。而科学的新型社会民主制度，
不但在政治方面以民主为基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，以人
权为核心，以自由为媒介，以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，以分
权制衡为中枢，以地方自治及其军队国家化为前提，还在经济方面既
废除私有制，又废止公有制，还废弃以私有经济为主的公私混合制，
而建构以公有经济为主的公私混合所有制，以至以公有经济为主，以
私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场经济为纽带，并废弃哈耶
克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，而进一步弘扬和完善新
凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主张，从而不仅符合社会
客观要求，还符合历史发展规律；不但满足绝大多数百姓的政治诉求，
还满足绝大多数百姓的经济等方面的要求，而且既讲求民主，又讲求
宪政；既讲求法治，又讲求人权；既讲求自由，又讲求平等；既讲求
公平，又讲求效率；既讲求正义，又讲求公正；既讲求地方自治，又
讲求军队国家化；既讲求多党竞争，又讲求分权制衡；最终不仅超越
资本主义私有制，也超越社会主义公有制，还超越以私有生产要素为
主的社会民主主义公私混合制，更超越中国现行的以公有生产要素为
主的公私混合制，总之，既超越左派思想，又超越右翼主张，还全面
实行积极的福利政策。
过去，由于没有根据国情民意，没有根据社会客观要求，没有根
据历史发展规律，设计适合中国的民主制度，而想一味照搬西方现行
宪政民主模式，以致没有绘制出不仅能落实民众政治诉求，也能满足
民众经济和其他方面需要，更能使民众同当局的利益预期在一定程度
上形成契合的民主蓝图，结果时至今日非但还没有攻破专制的防线，
促使中国走上民主化的道路，反而付出了许多不该付出的代价，浪费
了许多不该浪费的时间，搭上了许多不该搭上的成本！
因此，铺筑中国民主之路，不但要借鉴民主发达国家的经验，更
要吸取过去的教训；不但要靠血性，也要凭理性，更要讲策略；不但
要根据中国国情，也要根据社会客观要求，还要根据历史发展规律，
来绘制适合中国的民主转型蓝图，来确立适合中国的民主转型目标，
来确定适合中国的民主转型路径。
由于中国的国情既特殊又复杂，不仅公有经济规模庞大，至少占
社会总资产的六成以上（截止2012年11月底，全国国资委系统监管企
业资产总额高达69万亿元；另据黄孟复2013年说，现在国有资产总额
有100多万亿元，加上金融资产、全国国有资产高达140万亿元；而据
国资委主任张毅2013年12月26日讲，2013年1－11月，全国国资委系
统监管企业实现营业收入38.1万亿元，同比增长11.6%；实现利润1.8
万亿元，同比增长6.7%；上交税金2.7万亿元，同比增长4.4%。其中，
中央企业实现营业收入21.8万亿元，同比增长9.5%；实现利润1.2万
亿元，同比增长7.5%；上交税金1.8万亿元，同比增长5.4%。）而且，
社会环境及其文化等自古遭到专制严重污染，因此不能照搬哪个国家
现成的民主体制，而必须根据中国的特点设计出适合中国的民主制度，
这不但是解构现行体制和建构新体制并存的过程，也意味着中国民主
转型必须另辟蹊径，以至既不同于那些民主发达的资本主义国家，也
不同于那些先于中国实现了初期民主化的东欧前社会主义国家，还不
同于那些处于民主转型的阿拉伯国家，从而创建一种新型民主制度，
并使之既富有中国特色，又具有普世功效。
如果说民众是中国民主转型的动力，那么通过民众自下而上的奋
争，而迫使当局全面进行政治改革则是中国民主转型的支点，而建构
适合中国的民主制度则是中国民主转型的杠杆。只有先打造出不仅能
落实民众政治诉求，也能满足民众经济和其他方面需要，更能使民众
同当局的利益预期在一定程度上形成契合的民主制度这个杠杆，才能
激发民众通过自下而上的奋争，迫使当局全面通过政治改革，而不但
撬开自古压在中国及民众身上的专制制度，还造就既适合中国又具有
普世功效的民主制度。
尽管中国民主转型是个庞大的系统工程，但只要根据社会客观要
求，根据历史发展规律，根据国情民意，不但绘制出适合中国的民主
转型蓝图，也确立适合中国的民主转型目标，还确定适合中国的民主
转型路径，就能让民主植根于中国每个角落，让民主在中国遍地开花
结果，让民主造福中华民族！
在此，借鉴我国民主革命的奠基人孙中山的政治理念，提出一个
新的政治思想，借此不但绘制适合中国的民主转型蓝图，也确立适合
中国的民主转型目标，还确定适合中国的的民主转型路径。而这与其
说是一部深入浅出的政治专著，不如说是一个切实可行的政治构想，
既全面展现一种新型民主模式，又全面对这种新型民主制度进行理论
建构，希望通过制度创新，不仅创建一种新型民主制度，还铺筑人类
发展的坦途；不仅开辟中国民主化的捷径，还降低中国民主转型的成
本；不仅打造中国健康发展的路标，还浇筑中华民族腾飞的跑道，从
而彻底改变中国的命运，改变中华民族的命运，改变每个炎黄子孙的
命运，最终造福人类，造福中华民族，造福每个炎黄子孙！
第一章
世界民主发展概况
纵观世界历史，在人类发展的过程中，政治起着主导作用，因此
既是第一生产力，又具备多方面功能，以至不仅决定人类发展的进程，
也决定社会发展的水平；不仅决定国家的兴亡，也决定民族的前途；
不仅决定生活的质量，也决定个人的命运！
如果说政治是人类共同体借助国家权力管理冲突并实现特定价值
目标的方式及其过程，那么政治首先与冲突有关。由于人类共同体有
很多人，而人之间意见不一致，因此发生分歧和冲突；人类共同体要
维持下去，就必须建构规则和秩序。政治就是以武力、说服、妥协等
方式，解决分歧和冲突，并建立和维持秩序的方法、途径和过程。而
从内容上看，分歧和冲突是由利益矛盾引起的，而利益矛盾是由利益
的有限性与追求利益的无限性的矛盾运动产生的结果。而政治就是将
利益分歧和冲突限制在一定范围内并使之秩序化，使追求利益的积极
行为得以持续进行。
更主要的是，政治作为牵动社会全体成员的利益并支配其行为的
巨大社会力量，从一开始就是围绕国家权力展开，而国家权力则是统
治者运用国家机器来实现其意志和巩固其统治的支配力量。由于国家
权力是具有普遍约束力的合法的强制力，可通过规约人们的行为解决
分歧和冲突，因此无论对哪个国家而言，政治都起着主导作用，不但
奠定国家的基础，也浇筑社会的支柱，还铺筑发展的道路。
进一步说，国家权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应
用到经济、社会各种事务的管理中，进而实现一定的经济、社会目标。
因为国家权力具有强制性，所以无论客体是否愿意接受，权力主体都
能将自身的意志强加在客体之上，对客体产生影响和控制；其次国家
权力具有自我膨胀性，会在其运行过程中自我扩展，自我膨胀，而这
种膨胀往往会带来一些消极的结果；另外，国家权力具有主体利益性，
权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段，权力本身带有强
烈的利益性色彩；再者，国家权力具有专属排他性，不仅对于自身所
具有的力量具有专有性，还排斥其他力量的同等存在。
简而言之，由于国家权力是政治主体对一定政治客体的制约能力，
体现在政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程之中具有巨大
的强制性与排他性，既能自我膨胀，又能自我扩展，并通过自身运行
实现主体利益，因此导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。
一、民主发展历程及其实践
1、民主发展的历程
为了防止国家权力造成危害，而根治政治隐患，免除政治灾害，
促使政治强国益民，人类自古以来就不断探索。远在史前年代，一些
有着血缘和婚姻关系的部落，通常指派部落中最老的成员担任领导人。
当部落逐渐扩大后，有些部落采取由各家族的长者共同统治的方式，
而这种过程开始与宗教联姻，可能衍生民主或不民主的制度。对大型
的社会而言，在掌理复杂的经济和军事等领域时，尽管民主制度通常
没有中央极权统治有效，然而，早期的政府可能的确存在民主制度，
而易洛魁联盟便是部落民主的例子之一，可能在书面记载的时代以前
就已存在。
到了古希腊时期，雅典开始通过公民大会不但以抽签的方式选出
政府官员，而且，所有公民都有资格投票决定创立法律、向某个国家
开战，从根本上让权力出自多数公民的意愿，以体现多数公民的意志。
不过，由抽签选出的政府官员并没有最后决定的权力，因为在古雅典
人看来，将决策权力给予政府官员则意味着夺走人民的权力，将会使
国家走向寡头政治。
正因为此，雅典成为人类历史上最早而又最重要的民主国家之一，
而“民主”一词（“统治归于人民”）就是雅典人在公元前508年发明
的，借此定义他们的政府制度。后来，上百个希腊城邦都采纳了民主
制度，但他们民主制度的运作情况却没有留下太多资料。其中许多都
是仿效雅典民主的，也有证据显示希俄斯岛在公元前575年便已经拥有
民主制度，甚至还早于雅典。为此，亚里士多德在讨论不同的民主制
度时，曾谈起一种由人们选举出代议士、而没有直接控制立法和执政
的制度，这可能是最早的代议政制，或可视为最早的代议政体形式。
古罗马共和国诞生后，设立了一套宪法制度，规定权力由罗马元
老院（公民领导们的集会）所掌握，每年由百人会议选出两位执政官
一起服务，两位执政官具有对另一位的裁断的否决权。共和国的创立
并没立刻解决罗马面临的问题，因为新宪法尚有许多瑕疵，同时罗马
四周也强敌环伺。在国内，最严重的问题之一便是公民领导人家族之
间的血腥仇杀，这些家族的斗争还波及到罗马的平民。在经过数年冲
突后，平民们逼使元老院通过了一系列的法案（十二铜表法），承认
了平民的一些权利，并给予平民他们自己的代表—保民官。到公元前
4世纪，平民也拥有担任执政官和其他主要政府官职的权利了。
随着时代的发展，思想家们意识到仅凭选举来控制权力还远远不
够，仅凭选举来掌控权力的归属也远远不够，还需要随时把控权力的
运行。因为“人性本恶”，所以要构建能够保障人民权利的国家制度，
不能依靠对人性的道德纯化，而要从外部对掌握权力的人进行足够的
限制与约束。出于天性，所有掌权者只要有机会就会滥用权力，因此，
以获取政治权利与自由为现实诉求的百姓，不能把对自身利益的期望
构筑在掌权者的自我或受外力强制的道德自律与完善上，只能把诉求
的途径锁定在制度的安排与设计上。由于权力具有强制性与排他性，
不仅能自我膨胀，也能自我扩展，还能通过自身运行实现主体利益，
因此从性恶论的前提出发，人们对于权力会产生难以抗拒的追求，而
掌握权力的人则会不可避免地为一己私利而滥用权力。因为防止这种
现象发生的道德教化途径难以取得成效，所以，只能从制度设计上来
进行根治。
正是出于这种人性本恶的假定，思想家们才对人丑恶和自私的一
面，不但保持高度警惕，还不断努力设计能够限制国家权力的体制。
为此，古希腊著名哲学家和政治学家亚里士多德在《政治学》一
书中，不仅提到一切政体都有三个要素构成的基础，即议事机能、行
政机能和审判机能，还提出混合政体学说，借此通过兼顾贫富利益而
使社会保持稳定。过后，波里比阿倡导权力制衡，主张人民大会、元
老院、执政宫三种权力只有互相配合，彼此均衡，才能建立稳固的政
权结构。在这种分权的政权体系里，任何权力活动都要严格遵守制定
好的法律，当权力系统哪一部分企图独揽大权，就会受到其它权力部
门的抵制。
17世纪，英国著名的政治理论家洛克在其著作《政府论》中首次
阐发近代意义的分权思想，提出立法权、行政权和联盟权三权分立。
他主张立法权是国家最高权力，应由民选的议会行使，而行政权与联
盟权处于次要的从属地位，归于国王，同时，提出国王的行动必须受
法律制约。洛克在论证分权制衡的重要性时强调“如果同一批人同时
拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他
们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并
且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他
们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”
尽管这在当时具有很大的进步意义，但因为洛克的这种分权主张行政
权与联盟权在实质上具有一致性，所以实际上是两权分立而不是正式
意义上的三权分立，并没有司法权的分立。
到了1649年时，英国的利尔本等人借助发表的新版《人民公约》，
首先提出三权分立的设想。在此基础上，法国的思想家孟德斯鸠加以
补正，他不仅对洛克和利尔本等人思想中的不足之处加以改进，也明
确提出防止专制最好的办法就是分权，还首次提出了司法独立的思想。
孟德斯鸠主张立法权属于代议机关，行政权归国王，而司法权属于独
立的审判法院，三种权力分立，并相互制衡。他在《论法的精神》中
论述法和政体以及自由的关系时，强调了专制政体与法律的水火不容，
认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，保障人民
的自由，就必须以权力约束权力。他认为如果国家的权力全部或部分
地集中在同一个人或同一个机关的手里，那么人民的自由便不复存在。
因此，他主张国家的立法、行政、司法三项权力应当分别由三个不同
的国家机关去行使，形成三项权力间的相互牵制和相互约束的格局，
以保持国家权力间的平衡状态．防止某个机关或某个人的独断专行。
由于孟德斯鸠的分权理论对权力的划分更加明确和科学，因此，不仅
推动分权制衡理论日益趋向完备，还相继被许多国家采用，并以不同
的形式得以体现。
18世纪，法国的卢梭开创人民主权思想，推崇构建民主共和国，
提倡一切权力属于人民，最高权力机关必须集中人民的意志，有权监
督政和任命、撤换国家首脑。
后来，以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派，在将
分权制衡的理论付诸实践的过程中，发展了这一理论，为制衡思想的
发展做出了新的贡献：第一，联邦派以英国的政治现实为观察，提出
要防止民选的议会权力过大。在民主体制下，立法部门权力过大是最
危险的，防止议会专权，就能有效遏止多数人的暴政，维护少数人的
合法权利；第二，联邦派提出要防止行政权力的膨胀，控制总统的权
力，以防范独裁专制。更主要的是，他们不但把“三权分立以制衡”
的政治思想变成了政治现实，还扩充分权制衡理论，宣扬国家权力除
了横向分为立法、行政、司法外，还务须纵向分解到各级地方政府，
以使中央权力和地方权力相互监控，相互促进。
尤其值得称颂的是，我国民主革命的奠基人孙中山先生，他不仅
创立三民主义政治主张，还借鉴分权制衡学说，根据国情民意，根据
社会的客观要求，根据历史发展规律，既创建了“权能分立”的政治
学说，又创建了“五权分立”的政治思想，借此不但把国家权力分为
“人民权”和“政府权”，前者为“政权”，后者为“治权”，还明
确阐述人民享有选举、罢免、创制、复决四种权力（即所谓“政权”）；
而政府拥有立法、行政、司法、考试、检察五种权力（即所谓“治权”），
彼此分立，各自均等，相互制约，相互监督，相互促进。人民利用
“政权”管理政府（即人民应有“权”），而政府运用“治权”管理
社会（即政府应有“能”），两者相互作用，维护国家安定。其中，
着重强调人民对权力机构的控制，社会对权力机关的制约。这一政治
思想不但扩展了西方的民主理论，还使民主体系更加完善，因此，他
对政治学说作出重要的贡献，不仅值得大书特书，更应付诸实施。
至此，民主不仅通过选举从根本上掌控权力的归属，还通过分权
制衡随时把控权力的运行，因而形成当今宪政民主制度，以至于不但
成为时代潮流，还成为普世价值，迅速波及全球。
如果说普世价值从哲学和社会学上意义上讲是指一些数量有限的，
而所有人都应认同的观念的集合，那么，从一般意义上讲，普世价值
则是人类创造的、经过沉淀扬弃而升华的、全世界普遍适用的、造福
于社会的、最好的共同价值，而其本质、意义和重要性不仅超越意识
形态和观念斗争，还放之四海而皆准，既不分地域，又超越宗教、国
家、民族。由于普世价值是人类千锤百炼创造出来的，经过沉淀扬弃
而升华为全世界普遍适用的、造福于社会的共同价值观，不但放之四
海而皆准，而且人们还务须认识、接受和实践这种价值观，因此不能
随心所欲地挑挑拣拣。而宪政民主这种普世价值，就是人类社会随着
自身的发展，历经千锤百炼创造出来的，不仅经过沉淀扬弃而升华为
全世界普遍适用的、造福于社会的共同价值观，也超越意识形态和观
念斗争，还放之四海而皆准，既不分地域，又超越宗教、国家、民族。
总之，宪政民主的诞生与其背后对人性的正确看法和对待是分不
开的，由于无论什么人，都不是天使，都具有多面性，正如权力具有
双重效应，既可行善又能施恶，因此，任何人都要接受管理。如果说
专制把统治者奉为至善的神明，那么宪政民主则把政治家“假设”为
无赖。只有把政治家假设为无赖并加以防范，才能防止政治家和掌权
者真的沦为无赖。相反，如果断定掌权者人性高尚，而在制度上不加
设防，那早晚要把掌权者宠成无赖。因此，为了政治家和掌权者自身
的利益，为了百姓的福祉，为了国家的发展，必须把政治家和掌权者
假设为无赖。因为无赖假定导致对掌权者的不信任，所以，就不能让
他们大权独揽，而必须从制度上对其手中的权力严加制衡。
此外，宪政民主之所以会诞生，原因还在于人类社会需要建立一
个既能保障人民权利自由，又能处理公众事务的政府，而这不但是人
类文明发展的一个重要标志，也是一个国家通向长治久安唯一的途径。
在此之前，尽管人类的经济行为已经比较文明，但是人类的政治行为
充满了野蛮和暴力，不论是国家与国家之间，还是个人与个人之间，
还是接班者与被接班者之间，常常都充满了血腥的暴力。而民主的出
现不仅彻底改变人类政治行为的暴力性质，还使人类的政治行为趋向
于和平、理性，这样既实现人类政治行为的文明化，又使文明在人的
政治行为和经济行为两个方面都得到了落实。
再则，民主不但认可并奉行政治多元主义，还允许不同的意识形
态、政治哲学、政治运动和政治党派的存在。自由主义对政治多元主
义的接受来自其主张“宽容”的价值观。民主政治是经济自由、政治
民主和文化多元的三位一体的社会制度的一部分，它不能脱离其他两
者而独立存在。因此，自由公平的政治竞争也是宪政民主的根本特征
之一。另外，宪政民主不仅意味着程序民主，也是一种做出决策的制
度安排，而不是单纯地规定主权的归属，而这种程序的安排可以确保
政权实行和平及定期的交接。
更主要的是，由于民主的一个重要功能就是规定政府的主要职能
和权限，因此不仅设置立法机关、行政机关和司法机关，还规定必须
是分立的。而这三个部门具有同等的法律地位，独立地行使自己的权
力。这意味着三个部门之间不是服从与支配关系，一个部门无权撤销
另一个部门，也不能把自己的权力完全交给另一个部门去行使。只有
这样，才能免除专横与暴政，才能保障“一切人的人身权利和自由”，
才能把各种不同的价值观念和对立的梦想加以平衡。
随着民主制度不断完善，民主成为民众既能够自由发表意见，又
能在定期的、有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者，
而参与国家管理的政治制度；不仅是按照平等和少数服从多数的原则，
来共同管理国家事务的政治制度，也是保护公民自由的一系列原则和
行为方式，或者说是自由的体制化表现；不仅尊重大多数人的意愿，
也保护个人和少数群体的基本权利；不仅把国家权力横向分解到职能
不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方政府最大程度地对人民
敞开，及时回应人民的要求；不仅使政府遵循法治，也确保全体公民
获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法体制的保护；不仅是促
进生产力发展的有力杠杆，也是促进生产关系发展的重要依托，还是
人类发展的强大动力。
综上所述，民主从萌芽到成熟，并最终付诸实践，而成为现代国
家的重要制度设计，不仅经历了漫长的历史过程，而且其间许多思想
家都对其进行了有益的补充和修正，以至于推动这一制度不断发展，
因而不但造就现代民主制度，还为人类政治体制的设计提供了宝贵的
经验。
2、民主实践的效应
尽管民主制度由来已久，不仅经过许多思想家反复的论证和求索，
还不断被一些政治家付诸实践，但是作为宪政民主制度被运用则始于
1688年的英国光荣革命之后，而其理论及其在制度设计上的实践，不
管是对限制政府权力，还是对规范政府行为；不管是对保障人民权利，
还是对推进宪政法治；不管是对政治现代化，还是对国家的健康发展，
都具有举足轻重的作用。
1688年，英国百姓历经50年的奋争，通过“光荣革命”不但创立
了人类历史上第一个宪政民主政体，也创建了世界上第一个君主立宪
制国家，还铺成了全球第一条宪政民主之路，因此，不仅驶上发展的
高速公路，还驶入发展的快车道，以至不仅率先进行工业革命，还很
快变成世界工厂，进而不仅成为地跨五大洲的殖民帝国，也成为日不
落的头号强国，还成为繁荣发达的超级大国；因而不仅垄断全球经济，
也横行世界各地，还称霸两个世纪。
1776年7月4日，美国第二届大陆会议通过了杰弗逊用心亲手起草
的《独立宣言》，正式宣告建立美利坚合众国，经过百姓五年的艰苦
奋战，创建了世界上第一个实行总统制的国家。
《独立宣言》从天赋人权和主权在民的学说出发，宣布人人生来
平等，享有生存、自由、追求幸福等不可转让的权利；同时指明政府
权力来自民众，如果政府损害人民权益，人民有权改变政府，必要时
使用武力废旧立新。
从成立起，美国就奠定了坚实的民主基础，尤其是拥有了1789年
正式生效的美国宪法以后，美国的民主制度不但对于防止权力滥用，
不但对于规范政府行为，不但对于推进宪政法治，不但对于保障公民
权利与自由方面，不但对于政治现代化具有重要意义，更在促进国家
健康发展方面发挥着重要的积极作用。
其实，美国宪法是1787年由制宪会议制定并通过，并于次年6月
为9个州批准而生效为美利坚合众国宪法，因此，这部宪法也被称为
1787年宪法。1787年宪法是现代国家第一部成文宪法，也是最为稳定
的一部宪法，直到今天依然是美国的根本大法。这部宪法在世界宪政
史上的重要意义，在于它第一次以法律的形式确立了国家政治体制的
宪政民主原则，从而使美国成为第一个实践宪政民主的总统制国家。
首先，1787年宪法最基本的原则是“主权在民”和“限权政府”
原则。所谓“主权在民”，即主权属于人民、人民是主权者，而政府
权力来自于人民的授权。美国宪法序言明确表达这种主权在民的思想：
“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，
提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，
特为美利坚合众国制定本宪法。”
其次，同“主权在民”原则紧密联系在一起的是“限权政府”原
则，而这一原则意味着政府权力要受到授权者即人民的权利和自由的
限制。根据宪法成立的美国各级政府，其权力不是绝对的，而是受到
限制的，只能行使人民根据宪法授予它的权力，不得行使宪法禁止它
行使的权力。1787年宪法的第一条第8款列举了允许联邦政府行使的
权力，而在其他条款中则规定了禁止联邦政府行使的权力；在《权力
法案》中则明确规定了政府不得侵犯的人民权利。
此外，限权政府原则体现的是政府与人民之间的分权，即政府和
人民分别行使或享受宪法授予或保留的权力。这种分权的目的是实现
政府与人民之间的相互制约与监督。被称为美国宪法之父的麦迪逊在
《联邦党人文集》中阐述了这一分权原则的初衷：“如果人都是天使，
就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外
来的或内在的控制了”。所以在设计政府时，首先要使政府能管理被
统治者，但同时也要依靠人民对政府进行必要的控制。政府对被统治
者的管理主要体现在负责宪法及各种法律的实施；人民对政府的制约
则体现在利用手中的选票，定期选举国家及州公职人员（总统、州长、
联邦国会及州议会议员），并利用各种手段监督政府及其官员。
再者，1787年宪法的另一基本原则是不同政府机构间的分权制衡，
即不同政府部门的权力分立、相互制约进而实现权力的平衡。美国的
制宪者们认为，要防止政府滥权和暴政的出现，要保障个人权利，仅
仅限制政府的权力是不够的，还必须寻求另外的保障。麦迪逊在解释
宪法确立的分权制衡原则时曾经做过如下精辟的论述：“防止把某些
权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵
制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人主动……野心必须用野心来对
抗”。制宪者们普遍笃信启蒙思想家的思想，认为“权力会腐化，绝
对权力会绝对腐化”。因而在设计政府时必须实行分权，以权力制约
权力。美国宪法所确立的分权制衡原则涉及两个层面：第一个层面是
中央政府内部不同机构间的分权与制衡；第二个层面则是中央政府与
地方政府间的分权。
因此，1787年宪法将政府权力分给了三个不同的部门：立法权属
于国会，行政权属于总统，司法权属于各级联邦法院。为保证三个部
门的独立与分立，宪法对三个部门主管人的产生办法及任期做了明确
的规定：合众国“众议院由各州人民每两年选举产生的众议员组成”；
“合众国参议院由每州州议会选举的两名参议员组成，任期六年”
（1913年，美国宪法第17条修正案将参议员的产生办法改由各州人民
选举）。合众国总统由各州选举人（选举人人数与各州议员数相等）
组成的选举人团投票产生，任期
4年，总统在任期内的报酬不得增加
或减少。联邦各级法院的法官由总统提名、经参议院批准后任命。而
法官“如行为端正，得继续任职”，法官的报酬在任职期间不得减少。
尽管宪法的上述规定保证了三个部门的独立性，但仅仅权力分立
还不够，还不足以遏制专制与集权，必须有另外的保障——即让三个
部门之间互相制约与监督，从而促成权力的平衡。因此美国宪法制定
了许多使三个部门互相制约的条款。如立法权属于国会，但总统有权
批准或否决国会的立法，而国会还可以以2/3多数推翻总统的否决；
虽说行政权力属于总统，但行政机构的设置以及所需要的经费都需经
国会以法律的形式批准，连总统任命的官员以及同外国缔结的条约，
也需要国会参议院的批准；虽然司法权属于各级联邦法院，但法官须
由总统提名并经过参议院批准，最高法院可以判决国会的法律或总统
的行政命令是否合乎宪法等。
再则，政府分权的第二个层面是美国宪法所确立的联邦体制，即
在中央政府与州政府之间分配政治权力。根据美国宪法第10条修正案
的规定：“宪法未授予合众国、也禁止各州行使的权力，由各州各自
保留，或由人民保留”。这条修正案确立了美国联邦与州两级政府的
分权原则：联邦政府虽拥有宪法“授予的权力”，但是州政府则拥有
“保留权力”。
其中，宪法第1至4条，列举了中央政府可以行使的权力，主要有
管理对外贸易和州际贸易；制定统一的归化法和破产法；设立邮政局
和兴建邮政道路；颁发专利权和版权；设立联邦法院；规定惩罚公海
上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；宣战，颁发捕获敌船许可证，
建立陆海军和征召民兵；办理外交和缔结条约；接纳新州加入联邦；
确定度量衡；提出宪法修正案等。
尽管宪法并未具体规定州级政府保留的权力，但传统上属于州的
权力主要有：管理州内工商业、教育、卫生、交通；建立地方政府，
保护健康、安全和道德；保护生命、财产和维持秩序；批准宪法修正
案；举行选举，改变州宪法和州政府；制定刑法、商法、婚姻法等。
另外还有一些联邦与州共享的权力：征税、借款、为公共目的征用私
人财产、举办公共福利等。
当然，在共享权力领域内发生冲突时，州必须服从联邦。联邦制
属于治理国家的二元制，联邦政府与州政府分享国家权力，有助于调
动中央与地方两级政府的积极性，具有一定的合理性。
自1787年美国制定宪法至今已近226年，美国社会已发生了天翻
地覆的变化。尽管这部宪法也随着一系列宪法修正案的通过、最高法
院的司法判决以及实际政治生活中树立的惯例发生了巨大的变化，但
是，这部宪法所确立的民主原则，却一直保留下来，并被越来越多的
国家借鉴。
正是因为在宪法中确立了宪政民主原则，所以不仅确保权力运作
规范，也确保权力提高运作效率，还确保权力降低运行费用；不仅确
保国民经济持续增长，也确保综合国力不断增强，还确保人民生活蒸
蒸日上；不仅确保美国健康发展，也确保美国社会繁荣稳定，还促使
美国驶入发展的快车道，以至仅用100多年就超过英国，而成为世界
上经济实力最雄厚的国家，直到现在还称雄于世，不但经济总量在全
球稳踞第一，而且不管是科技，还是军事；不管是教育，还是文化；
不管是工业，还是农业等，都处于国际领先水平。
另外，1789年8月26日，法国制宪议会通过《人权宣言》，宣布在
权利方面人人生来自由、平等；宣布人身安全、财产所有、反抗压迫
是天赋的、不可动摇的权利；还宣布法律是公共意志的表现，在法律
面前人人平等；宣布国家主权属于人民；宣布权利应有保障，分权必
须确立；并规定公民拥有言论、著述和出版的自由；并规定私有财产
不可侵犯，不得剥夺；并规定赋税按能力平等分摊。
《人权宣言》不但是法国反封建的有力武器，也为法国注入了
民主的血液，还为法国的发展提供了强大的动力，因此一直走在世界
的前列，以至如今国民生产总值排在全球第五位。而处于第三的日本
和第四的德国，第二次世界大战惨败后，在美、英等国的扶助下，不
仅痛定思痛，彻底铲除专制，还通过实行民主，并借助宪政、法治、
人权、自由、平等、多党竞争、分权制衡、地方自治和军队国家化，
埋头励精图治，不仅元气迅速得到恢复，而且，国民经济一日千里，
创下经济史上的奇迹。
总之，随着宪政民主制度不断扩展，世界上不断诞生民主国家，
以至民主不再只是梦想，法治不再只是向往，自由不再只是渴望，而
都变为活生生的现实，并形成势不可挡的历史潮流，不仅波及全球，
还将渗透五大洲。
综上所述，不管从哪个方面讲，宪政民主制度不但是人类在国家
政治领域建设方面取得的重要成果，也是民主思想在实践中产生的结
晶，而其所蕴含的政治思想既具有普遍意义，又对保障公民权利与自
由发挥着重要作用。
由于民主制度使国家权力不再高度集中在一个政治团体身上，不
但横向分解到职能不同的权力机关，还分解到不同的政党身上，分解
到多数人手里，而且纵向分解到地方权力机构，分解到地方各个党派
身上，分解到地方多数人手中，再加上各权力机关完全独立，彼此职
能迥异，各自能量均等，以至相互制约有力，相互监控有效，还不断
相互促进，因此，不但迫使权力安份守已，防止权力踏入禁区，促使
权力强国富民，还促使权力强化社会道德，净化社会空气，美化社会
环境。
正是因为民主制度具有这些不可估量的功能，所以不仅遏制权力
的强制性与排他性，也遏制权力自我膨胀，还遏制权力自我扩展，更
遏制掌握权力的人为一己私利而滥用权力，从而确保权力安份守已，
避免权力兴风作浪，防止权力为非作歹，最终不但规范政治行为，也
确保社会和谐安定，更确保国家沿着正确的航道乘风破浪！
正是因为民主制度具有这些不可估量的功能，所以不仅成为国家
的基础，也成为社会的支柱，还成为发展的坦途，不仅成为科学的制
度；也成为百姓的护身符，还让百姓选任政府；不仅成为促进生产力
发展的有力杠杆，也成为促进生产关系发展的重要依托，还成为人类
健康发展的强大动力！
正是因为民主制度具有这些不可估量的功能，所以不仅成为普世
价值，也成为世界潮流，还成为政治文明的标杆；不仅可以到处移植，
也能嫁接到各种文化传统中，还能在各种不同的国家扎下根来；不仅
在欧洲、北美洲安家，也在大洋洲、南美洲落户，还在亚洲、非洲安
居乐业，而今遍布一百五十多个国家和地区！
