谨将这部政治专著献给　　　　　

　　　　　     我的父母、兄长和帮助我的亲友们！

目录

前言

第一章  世界民主发展概况

一、民主发展历程及其实践 

1、民主发展的历程

2、民主实践的效应

二、民主的内涵及其优越性

1、专制的本质

2、民主的内涵

3、民主的优越性

三、民主的核心及发展趋势

1、民主的核心   

2、民主发展的趋势

第二章   夯实大同民主基础

一、宪政化

二、法治化

三、自由化

四、权利化

五、军队国家化

第三章   浇筑大同民主支柱

一、多党制

二、联邦制

三、新公私混合制

1、公有经济地位

2、公有经济管理

3、公有经济分红

四、新独立监察制

五、新五权分立制

第四章   建立爱的信仰体系

第五章   创建中国大同民主

一、中国民主革命的化身

二、一党专政的起源

三、一党专政下的权力更迭

四、一党专政致使改革开放不断产生变异

五、开创中国民主制度

第六章   建构大同民主制度

1. 中国大同民主蓝图

1、全国人民代表大会

2、政务院

3、公务院

4、监察院

5、全民选举

6、最高人民法院

7、各省级、各市级、各县级权力机关

8、各省、各市、各县人民代表大会

9、公职人员违纪违法：罢免、法律制裁

二、创立大同民主联盟

后记

前言

如果说专制制度是一条线，那么一般宪政民主制度则是一片面，

而大同民主制度则是一个三维空间；生活在专制国度中，如同生活在

狭小的井里；生活在民主国度中，如同生活在宽阔的地面上；而生活

在大同民主国度中，如同生活在广阔的天地里，哪个制度优越，不但

一目了然，也不言而喻，更无需辩白。尽管建设大同民主制度是个庞

大的系统工程，但只要根据社会客观要求，根据历史发展规律，根据

国情民意，不但绘制出大同民主制度的蓝图，也开拓大同民主制度的

转型道路，就能让大同民主制度植根于世界每个角落，让大同民主制

度在世界各地开花结果，让大同民主制度造福整个人类！

    人类五千多年的历史，不仅展现进化的过程，也展现原始的状况，

还展现奴隶制的形态；不仅展现封建主义的兴亡，也展现资本主义的

不公，还展现社会主义的失败；不仅展现国家从专制到民主的演变，

也展现社会从人治到法治的变迁，还展现人民从奴仆到主人的转换；

并着重表明，人类走过不少险峻的山径，也走过许多漫长坎坷的弯路，

以致五千多年来都一直发展缓慢，一直在农牧经济里打转，一直局限

于手工劳作，直到三百多年前破除专制，而铺筑以宪政（自由）民主

为基础的大道后，人类发展不但突飞猛进，而且仅用三百多年，就从

农牧经济跨过工业文明，跳入知识经济时代，不断提升自身文明水平。

仅这一人类发展转折的节点就足以证明，宪政（自由）民主不但

是人类发展的强大动力，也是最大的生产力，还具有其他不可估量的

功能，以至于不断提高人类文明的水准。（为了表述简洁，也为了便

于写作，本书一概用民主代替宪政民主或自由民主）

    自从1688年英国铺筑人类第一条民主之路以来，世界上许多国家

都相继铺筑自己的民主之路，而时至今日各种民主之路已经遍布150

多个国家和地区，尽管表现形式不同，但本质上并无什么差异，不论

是君主立宪制，还是议会内阁制、总统制、半总统制，都既只体现广

大人民的意志，又仅以广大人民的需要为出发点；既兼容并包，又选

举限任；既不钳制言论及其结社、信仰自由，又实行地方自治；既有

多党竞争，又有分权制衡；而且不管是军队，还是警察，都完全国家

化，因而不仅扩展百姓的活动空间，还接受制约，还监督有效，还唯

民是从，以至于不仅赢得全面共识，还得到各方支持，从而不但成为

普世价值，也成为发展趋势，还成为时代潮流。

    首先，无论哪种民主模式，都是民众不仅能够自由发表意见，还

能在定期的、有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者，

而参与国家管理的政治制度；都不仅是按照平等和少数服从多数的原

则，来共同管理国家事务的政治制度，也是保护公民自由的一系列原

则和行为方式，或者说是自由的体制化表现；都不仅尊重多数人的意

愿，也保护个人和少数群体的基本权利；都不仅把国家权力横向分解

到职能不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方政府最大程度地

对人民敞开，及时回应人民的要求；都不仅使政府遵循法治，也确保

全体公民获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法体制的保护；

都不仅是促进生产力发展的有力杠杆，也是促进生产关系发展的重要

依托，还是人类发展的强大动力。

    其次，无论哪种民主模式，都具有以下共同的特征：一是从暴力

政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的秩序，而不依靠

暴力统治，因此都注重以协商政治为导向，以至通过谈判、妥协、让

步来获得政治上的共识和认同。

    二是从权力政治走向权利政治。过去，政治以权力为导向，政治

活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开，而随着民主制度的形成和

发展，权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲，民主的发

展主要围绕平衡权力与权利关系展开，而发展到现在演变成以权利为

政治的核心，以至不但权力服从权利，权力保障权利，而且权利制约

权力，权利成为权力的目的。

    三是以权力制约权力。而这是指权力的不同主体之间的相互制约。

而制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、

上级与下级之间的权力相互制约，他们之间的权力是不对等的，中央

和上级的权力分别高于地方和下级。水平方向制约是不同职能的权力

机构的相互制约，他们之间的权力是对等的，既无隶属关系，又无高

低之分，彼此权力完全均等。

    四是从无序政治走向有序政治。民主发展的进程实际上也是一个

政治制度化、政治秩序化的进程，不仅使动荡不安、政权不稳的时代

终结，还建立一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则，从而使政

权的交替、政策的变革等等，都能够在一种既定秩序下进行。

    五是从垂直政治走向平面政治。过去，专制政治的一个重要特征

就是垂直的权力关系，而随着民主制度的建立，权力的关系实现了分

散化、平面化。如地方自治政府的建立，政府、非政府以及官民的协

同治理等，都体现了宪政民主的发展取向：既注重公民的权利，也注

重公民的责任，并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任

和共同利益。

    总之，无论哪种民主模式，都必须遵循宪政民主政治共同的基本

原则，其中，既包括普选原则，又包括多数原则；既包括代议制原则，

又包括分权制衡原则；既包括宪政原则，又包括法治原则；既包括自

由原则，又包括多党竞争原则；既包括地方自治原则，又包括军队国

家化原则；既包括有限权力原则，又包括确认和保护公民权利原则，

还包括法律面前人人平等原则等。

    正因为此，民主自诞生起便不断取代专制，以至于不但成为国家

的基础，也成为社会的支柱；不但成为发展的坦途，也成为科学的制

度；不但让百姓选任政府，还成为百姓的护身符；以至于不仅成为促

进生产力发展的有力杠杆，也成为促进生产关系发展的重要依托，还

成为人类健康发展的强大动力；以至于不但具有强大的凝聚力，也能

化解许多社会矛盾，还能把坏思想改造成好主张；不但对所有人都有

利，也能全面遏制腐败，还能造就完善的社会保障体系；不但能促进

国家科学发展，也促进社会和谐繁荣，还促进生活质量不断提升，更

使得人类文明得到升华。

过去，人类的文明是在专制的压迫下积累下来的有利于认识和适

应客观世界、符合人类精神追求、能被绝大多数人认可和接受的人文

精神、发明创造的总和，而民主的诞生使人类不仅挣脱专制的束缚，

还砸开人治的枷锁而投入法治的怀抱，还打烂君主的桎梏而获得解放，

让自己成为自己的主人，以至于脱离了野蛮状态，如同凤凰欲火重生，

不但站起来了，还展示人的风采，还展示人的豪迈，还展示人的气概！

    尽管民主并不是完美的政治制度，但是因为自身具有调节、纠错

的机制，所以能够克服自身的缺陷；尽管民主制度的创建者和参与者，

都不是完人，甚至有可能是恶魔，可民主的自我完善机制会使恶得到

遏制，而使善得到回报；尽管民主制度还有待于完善，却是迄今为止

最优越、最不坏以及最廉洁的社会控制方式，而其积极作用远远超过

消极影响，不像专制那样正面功效远远小于负面效应，以至不仅赢得

全面共识，还得到各方支持，从而成为普世价值，成为发展趋势，成

为时代潮流，而今不但已经波及全球，还必将渗透世界各国各州！

不过，由于现行民主还有一些缺陷，不仅存在选举的可操纵性和

选举结果的非理性的问题，也存在民主对原有社会结构强化的问题，

还存在民主社会的媚俗性等问题，而最主要的问题在于缺乏公平合理

的分配机制，以致既难以化解日益尖锐的分配矛盾，又难以缓解分配

不公引发的社会危机，因此还有待于完善。

    其中，不管是选举的可操纵性和选举结果的非理性的问题，还是

民主对原有社会结构的强化的问题，还是民主社会的媚俗性等问题，

都能通过技术创新使之功能不断弱化，而分配问题只有上升到社会制

度的层面才能得到解决，也就是说只有更新社会制度，只有通过社会

制度创新，才能不但化解日益尖锐的分配矛盾，还缓解分配不公引发

的社会危机，以至从根本上弥补民主制度的缺陷，而进一步发扬民主

的优越性，进一步提升民主的质量，进一步完善民主制度。

    由于资本主义推行私有制，并推崇哈耶克倡导的反对政府干预的

自由市场经济思想，因此既忽视市场缺陷，又造成社会不公，以至于

不但导致市场缺陷难于及时得到修补，也导致社会财富都积累在少数

人手里，还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而

不断引发经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益，

最终不仅导致贫富悬殊，也导致社会变形，还导致国家失衡。

尽管马克思和列宁想通过共产主义的初级阶段社会主义解决分配

问题，可是由于政治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以

统治者的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，

还钳制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的

活动空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊；而经济上虽然讲求

全体人民共有一切生产要素，讲求分配公平，可因象政治上一样推行

垄断，以致不仅排斥私有生产要素，还扼杀经济竞争；不仅宠信计划

经济，还推崇平均主义；不仅生产效率低下，还机制僵化，缺乏生机，

结果既导致苏联解体，也导致华约组织分崩离析，又导致一个个实行

公有制的社会主义专政国家接连夭亡。

尽管社会民主主义讲求民主，也讲求公平，并推行新凯恩斯主义

提倡的政府管控的自由市场经济，可由于推崇以私有经济为主的公私

混合制，只通过私有经济实现自身政治经济诉求，而不借助公有经济

大展宏图，以致不仅在经济建设上也没具体的表现形式，还在公平分

配方面没有多少作为，结果不仅导致社会财富都积累在少数人手里，

还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而不断引发

经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益。

    尽管中国改革开放以来推行以公有生产要素为主的公私混合制，

但是由于政治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以统治者

的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，还钳

制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的活动

空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊。而经济上虽然推行新凯

恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济，而能不断修补市场缺陷，

可由于没有通过公有经济每年向全民分红，因此，不仅导致社会财富

过度集中、沉淀，还导致社会消费（内需）严重不足，结果既阻碍经

济可持续性发展，又没能为多数人牟利。更主要的是，由于实行政治

垄断，一味推行一党专制而扼杀民主，因此，致使改革开放不断发生

变异，结果不仅导致改革成本不断递增，还导致开放支出不断攀升；

不仅导致社会剧痛不断蔓延，还导致贫富差距不断扩大；不仅导致社

会道德不断滑坡，还导致国家不断大量失血；不仅导致社会污水不断

乱流，还导致国有资产损失惨重；不仅导致富国穷民，还导致腐败层

出不穷，既席卷全国，又上下泛滥！……    

    显然，不管从哪个方面来看，世界上现行的各种社会制度都有些

弊端，因此最近二十几年，为了削弱资本主义的不公，为了清除社会

主义的僵化，为了弥补社会民主主义的不足，为了消除中国以公有生

产要素为主的公私混合制的专制缺陷，不管是西方发达国家的政治家

和思想家，还是中国的有识之士，都在探索人类发展新的道路，希望

创建一种世界大同民主制度，以至既讲求民主，又讲求宪政；既讲求

法治，又讲求人权；既讲求自由，又讲求平等；既讲求公平，又讲求

效率；既讲求正义，又讲求公正；既讲求地方自治，又讲求军队国家

化；既讲求多党竞争，又讲求分权制衡，最终不仅超越左派思想，也

超越右翼主张，还全面实行积极的福利政策。

然而，由于各国情况不同，实施方式不一，因此，对于世界民主

大同制度，不但表述不尽一致，也没有形成统一的模式，还有待于进

一步完善，因为一些西方发达国家的政治家和思想家所建构新型社会

控制方式，尽管以宪政民主为基础，但公有经济成分过少，而私有经

济比例过大，所以并不科学。而中国一些有识之士所建构的民主社会

主义制度等，尽管推行以公有生产要素为主的公私混合制，可由于没

摆脱一党专制的束缚，因此更不科学。而科学又优越的大同民主制度，

不但在政治方面以民主为基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，以人

权为核心，以自由为媒介，以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，以分

权制衡为中枢，以地方自治及其军队国家化为前提，还在经济方面既

废除私有制，又废止公有制，还废弃以私有经济为主的公私混合制，

而建构以公有经济为主的公私混合所有制，以至以公有经济为主，以

私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场经济为纽带，并废弃哈耶

克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，而进一步弘扬和完善新

凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主张，从而不仅符合社会

客观要求，还符合历史发展规律；不但满足绝大多数百姓的政治诉求，

还满足绝大多数百姓的经济等方面的要求，而且既讲求民主，又讲求

宪政；既讲求法治，又讲求人权；既讲求自由，又讲求平等；既讲求

公平，又讲求效率；既讲求正义，又讲求公正；既讲求地方自治，又

讲求军队国家化；既讲求多党竞争，又讲求分权制衡；最终不仅超越

资本主义私有制，也超越社会主义公有制，还超越以私有生产要素为

主的社会民主主义公私混合制，更超越中国现行的以公有生产要素为

主的公私混合专政制，总之，既超越左派思想，又超越右翼主张，还

全面实行积极的福利政策。

过去，由于没有根据国情民意，没有根据社会客观要求，没有根

据历史发展规律，设计适合中国的民主制度，而想一味照搬西方现行

宪政民主模式，以致没有绘制出不仅能落实民众政治诉求，也能满足

民众经济和其他方面需要，更能使民众同当局的利益预期在一定程度

上形成契合的民主蓝图，结果时至今日非但还没有攻破专制的防线，

促使中国走上民主化的道路，反而付出了许多不该付出的代价，浪费

了许多不该浪费的时间，搭上了许多不该搭上的成本！ 

    因此，铺筑中国民主之路，不但要借鉴民主发达国家的经验，更

要吸取过去的教训；不但要靠血性，也要凭理性，更要讲策略；不但

要根据中国国情，也要根据社会客观要求，还要根据历史发展规律，

来绘制适合中国的民主转型蓝图，来确立适合中国的民主转型目标，

来确定适合中国的民主转型路径。

    由于中国的国情既特殊又复杂，不仅公有经济规模庞大，至少占

社会总资产的五成左右，而且社会环境及其文化等自古遭到专制严重

污染，因此不能照搬哪个国家现成的民主体制，而必须根据中国的特

点设计出适合中国的民主制度，这不但是解构现行体制和建构新体制

并存的过程，也意味着中国民主转型必须另辟蹊径，以至既不同于那

些民主发达的资本主义国家，也不同于那些先于中国实现了初期民主

化的东欧前社会主义国家，还不同于那些处于民主转型的阿拉伯国家，

从而创建一种新型民主制度，并使之既富有中国特色又具有普世功效。

    尽管中国民主转型是个庞大的系统工程，但是只要根据社会客观

要求，根据历史发展规律，根据国情民意，不但描绘出适合中国的民

主转型蓝图，也确立适合中国的转型目标，还确定适合中国的的转型

路径，就能让民主植根于中国每个角落，让民主在中国遍地开花结果，

让民主造福中华民族！

    在此，借鉴我国民主革命的奠基人孙中山的政治理念，提出一个

新的政治思想，而这与其说是一部深入浅出的政治专著，不如说是一

个切实可行的政治构想，既全面展现一种大同民主制度，又全面对这

种大同民主制度进行理论建构，希望通过社会制度的创新，不仅创立

一种大同民主制度，还铺筑人类发展的坦途；不仅打造人类健康发展

的路标，还浇筑人类腾飞的跑道；不仅建立爱的信仰体系，还达到万

教归一的境界；不仅化解人类各种文明的冲突，还把人类各种文明融

合在一起，提升人类自身文明的水准，最终造就大同世界，不但造福

中华民族，也造福全人类！

第一章   世界民主发展概况

    纵观世界历史，在人类发展的过程中，政治起着主导作用，因此

既是第一生产力，又具备多方面功能，以至不仅决定人类发展的进程，

也决定社会发展的水平；不仅决定国家的兴亡，也决定民族的前途；

不仅决定生活的质量，也决定个人的命运！

    如果说政治是人类共同体借助国家权力管理冲突并实现特定价值

目标的方式及其过程，那么政治首先与冲突有关。由于人类共同体有

很多人，而人之间意见不一致，因此发生分歧和冲突；人类共同体要

维持下去，就必须建构规则和秩序。政治就是以武力、说服、妥协等

方式，解决分歧和冲突，并建立和维持秩序的方法、途径和过程。而

从内容上看，分歧和冲突是由利益矛盾引起的，而利益矛盾是由利益

的有限性与追求利益的无限性的矛盾运动产生的结果。而政治就是将

利益分歧和冲突限制在一定范围内并使之秩序化，使追求利益的积极

行为得以持续进行。

    更主要的是，政治作为牵动社会全体成员的利益并支配其行为的

巨大社会力量，从一开始就是围绕国家权力展开，而国家权力则是统

治者运用国家机器来实现其意志和巩固其统治的支配力量。由于国家

权力是具有普遍约束力的合法的强制力，可通过规约人们的行为解决

分歧和冲突，因此无论对哪个国家而言，政治都起着主导作用，不但

奠定国家的基础，也浇筑社会的支柱，还铺筑发展的道路。

    进一步说，国家权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应

用到经济、社会各种事务的管理中，进而实现一定的经济、社会目标。

因为国家权力具有强制性，所以无论客体是否愿意接受，权力主体都

能将自身的意志强加在客体之上，对客体产生影响和控制；其次国家

权力具有自我膨胀性，会在其运行过程中自我扩展，自我膨胀，而这

种膨胀往往会带来一些消极的结果；另外，国家权力具有主体利益性，

权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段，权力本身带有强

烈的利益性色彩；再者，国家权力具有专属排他性，不仅对于自身所

具有的力量具有专有性，还排斥其他力量的同等存在。

    简而言之，由于国家权力是政治主体对一定政治客体的制约能力，

体现在政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程之中具有巨大

的强制性与排他性，既能自我膨胀，又能自我扩展，并通过自身运行

实现主体利益，因此导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。

正是因为掌握国家权力的人为一己私利而滥用权力，才导致人类

不仅走过不少险峻的山径，也走过许多漫长坎坷的弯路，以致五千多

年来都一直发展缓慢，一直在农牧经济里打转，一直局限于手工劳作，

直到三百多年前破除专制，而铺筑以宪政（自由）民主为基础的大道

后，人类发展才不但突飞猛进，而且仅用三百多年，就从农牧经济跨

过工业文明，跳入知识经济时代，不断提升自身文明水平。

仅这一人类发展转折的节点就足以证明，宪政（自由）民主这个

政治奇点，不但是人类发展的强大动力，也是最大的生产力，还具有

其他不可估量的功能，以至于不断提高人类文明的水准。

一、民主发展历程及其实践 

1、民主发展的历程

    为了防止国家权力造成危害，而根治政治隐患，免除政治灾害，

促使政治强国益民，人类自古以来就不断探索。远在史前年代，一些

有着血缘和婚姻关系的部落，通常指派部落中最老的成员担任领导人。

当部落逐渐扩大后，有些部落采取由各家族的长者共同统治的方式，

而这种过程开始与宗教联姻，可能衍生民主或不民主的制度。对大型

的社会而言，在掌理复杂的经济和军事等领域时，尽管民主制度通常

没有中央极权统治有效，然而，早期的政府可能的确存在民主制度，

而易洛魁联盟便是部落民主的例子之一，可能在书面记载的时代以前

就已存在。

    到了古希腊时期，雅典开始通过公民大会不但以抽签的方式选出

政府官员，而且，所有公民都有资格投票决定创立法律、向某个国家

开战，从根本上让权力出自多数公民的意愿，以体现多数公民的意志。

不过，由抽签选出的政府官员并没有最后决定的权力，因为在古雅典

人看来，将决策权力给予政府官员则意味着夺走人民的权力，将会使

国家走向寡头政治。

    正因为此，雅典成为人类历史上最早而又最重要的民主国家之一，

而“民主”一词（“统治归于人民”）就是雅典人在公元前508年发明

的，借此定义他们的政府制度。后来，上百个希腊城邦都采纳了民主

制度，但他们民主制度的运作情况却没有留下太多资料。其中许多都

是仿效雅典民主的，也有证据显示希俄斯岛在公元前575年便已经拥

有民主制度，甚至还早于雅典。为此，亚里士多德在讨论不同的民主

制度时，曾谈起一种由人们选举出代议士、而没有直接控制立法和执

政的制度，这可能是最早的代议政制，或可视为最早的代议政体形式。

    古罗马共和国诞生后，设立了一套宪法制度，规定权力由罗马元

老院（公民领导们的集会）所掌握，每年由百人会议选出两位执政官

一起服务，两位执政官具有对另一位的裁断的否决权。共和国的创立

并没立刻解决罗马面临的问题，因为新宪法尚有许多瑕疵，同时罗马

四周也强敌环伺。在国内，最严重的问题之一便是公民领导人家族之

间的血腥仇杀，这些家族的斗争还波及到罗马的平民。在经过数年冲

突后，平民们逼使元老院通过了一系列的法案（十二铜表法），承认

了平民的一些权利，并给予平民他们自己的代表—保民官。到公元前

4世纪，平民也拥有担任执政官和其他主要政府官职的权利了。

    随着时代的发展，思想家们意识到仅凭选举来控制权力还远远不

够，仅凭选举来掌控权力的归属也远远不够，还需要随时把控权力的

运行。因为“人性本恶”，所以要构建能够保障人民权利的国家制度，

不能依靠对人性的道德纯化，而要从外部对掌握权力的人进行足够的

限制与约束。出于天性，所有掌权者只要有机会就会滥用权力，因此，

以获取政治权利与自由为现实诉求的百姓，不能把对自身利益的期望

构筑在掌权者的自我或受外力强制的道德自律与完善上，只能把诉求

的途径锁定在制度的安排与设计上。由于权力具有强制性与排他性，

不仅能自我膨胀，也能自我扩展，还能通过自身运行实现主体利益，

因此从性恶论的前提出发，人们对于权力会产生难以抗拒的追求，而

掌握权力的人则会不可避免地为一己私利而滥用权力。因为防止这种

现象发生的道德教化途径难以取得成效，所以，只能从制度设计上来

进行根治。

    正是出于这种人性本恶的假定，思想家们才对人丑恶和自私的一

面，不但保持高度警惕，还不断努力设计能够限制国家权力的体制。

    为此，古希腊著名哲学家和政治学家亚里士多德在《政治学》一

书中，不仅提到一切政体都有三个要素构成的基础，即议事机能、行

政机能和审判机能，还提出混合政体学说，借此通过兼顾贫富利益而

使社会保持稳定。过后，波里比阿倡导权力制衡，主张人民大会、元

老院、执政宫三种权力只有互相配合，彼此均衡，才能建立稳固的政

权结构。在这种分权的政权体系里，任何权力活动都要严格遵守制定

好的法律，当权力系统哪一部分企图独揽大权，就会受到其它权力部

门的抵制。

    17世纪，英国著名的政治理论家洛克在其著作《政府论》中首次

阐发近代意义的分权思想，提出立法权、行政权和联盟权三权分立。

他主张立法权是国家最高权力，应由民选的议会行使，而行政权与联

盟权处于次要的从属地位，归于国王，同时，提出国王的行动必须受

法律制约。洛克在论证分权制衡的重要性时强调“如果同一批人同时

拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他

们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并

且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他

们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”

尽管这在当时具有很大的进步意义，但因为洛克的这种分权主张行政

权与联盟权在实质上具有一致性，所以实际上是两权分立而不是正式

意义上的三权分立，并没有司法权的分立。

    到了1649年时，英国的利尔本等人借助发表的新版《人民公约》，

首先提出三权分立的设想。在此基础上，法国的思想家孟德斯鸠加以

补正，他不仅对洛克和利尔本等人思想中的不足之处加以改进，也明

确提出防止专制最好的办法就是分权，还首次提出了司法独立的思想。

孟德斯鸠主张立法权属于代议机关，行政权归国王，而司法权属于独

立的审判法院，三种权力分立，并相互制衡。他在《论法的精神》中

论述法和政体以及自由的关系时，强调了专制政体与法律的水火不容，

认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，保障人民

的自由，就必须以权力约束权力。他认为如果国家的权力全部或部分

地集中在同一个人或同一个机关的手里，那么人民的自由便不复存在。

因此，他主张国家的立法、行政、司法三项权力应当分别由三个不同

的国家机关去行使，形成三项权力间的相互牵制和相互约束的格局，

以保持国家权力间的平衡状态．防止某个机关或某个人的独断专行。

由于孟德斯鸠的分权理论对权力的划分更加明确和科学，因此，不仅

推动分权制衡理论日益趋向完备，还相继被许多国家采用，并以不同

的形式得以体现。  　　

    18世纪，法国的卢梭开创人民主权思想，推崇构建民主共和国，

提倡一切权力属于人民，最高权力机关必须集中人民的意志，有权监

督政和任命、撤换国家首脑。

    后来，以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派，在将

分权制衡的理论付诸实践的过程中，发展了这一理论，为制衡思想的

发展做出了新的贡献：第一，联邦派以英国的政治现实为观察，提出

要防止民选的议会权力过大。在民主体制下，立法部门权力过大是最

危险的，防止议会专权，就能有效遏止多数人的暴政，维护少数人的

合法权利；第二，联邦派提出要防止行政权力的膨胀，控制总统的权

力，以防范独裁专制。更主要的是，他们不但把“三权分立以制衡”

的政治思想变成了政治现实，还扩充分权制衡理论，宣扬国家权力除

了横向分为立法、行政、司法外，还务须纵向分解到各级地方政府，

以使中央权力和地方权力相互监控，相互促进。

    尤其值得称颂的是，我国民主革命的奠基人孙中山先生，他不仅

创立三民主义政治主张，还借鉴分权制衡学说，根据国情民意，根据

社会的客观要求，根据历史发展规律，既创建了“权能分立”的政治

学说，又创建了“五权分立”的政治思想，借此不但把国家权力分为

“人民权”和“政府权”，前者为“政权”，后者为“治权”，还明

确阐述人民享有选举、罢免、创制、复决四种权力（即所谓“政权”）；

而政府拥有立法、行政、司法、考试、检察五种权力（即所谓“治权”），

彼此分立，各自均等，相互制约，相互监督，相互促进。人民利用

“政权”管理政府（即人民应有“权”），而政府运用“治权”管理

社会（即政府应有“能”），两者相互作用，维护国家安定。其中，

着重强调人民对权力机构的控制，社会对权力机关的制约。这一政治

思想不但扩展了西方的民主理论，还使民主体系更加完善，因此，他

对政治学说作出重要的贡献，不仅值得大书特书，更应付诸实施。

    至此，民主不仅通过选举从根本上掌控权力的归属，还通过分权

制衡随时把控权力的运行，因而形成当今宪政民主制度，以至于不但

成为时代潮流，还成为普世价值，迅速波及全球。

    如果说普世价值从哲学和社会学上意义上讲是指一些数量有限的，

而所有人都应认同的观念的集合，那么，从一般意义上讲，普世价值

则是人类创造的、经过沉淀扬弃而升华的、全世界普遍适用的、造福

于社会的、最好的共同价值，而其本质、意义和重要性不仅超越意识

形态和观念斗争，还放之四海而皆准，既不分地域，又超越宗教、国

家、民族。由于普世价值是人类千锤百炼创造出来的，经过沉淀扬弃

而升华为全世界普遍适用的、造福于社会的共同价值观，不但放之四

海而皆准，而且人们还务须认识、接受和实践这种价值观，因此不能

随心所欲地挑挑拣拣。而宪政民主这种普世价值，就是人类社会随着

自身的发展，历经千锤百炼创造出来的，不仅经过沉淀扬弃而升华为

全世界普遍适用的、造福于社会的共同价值观，也超越意识形态和观

念斗争，还放之四海而皆准，既不分地域，又超越宗教、国家、民族。

    总之，宪政民主的诞生与其背后对人性的正确看法和对待是分不

开的，由于无论什么人，都不是天使，都具有多面性，正如权力具有

双重效应，既可行善又能施恶，因此，任何人都要接受管理。如果说

专制把统治者奉为至善的神明，那么宪政民主则把政治家“假设”为

无赖。只有把政治家假设为无赖并加以防范，才能防止政治家和掌权

者真的沦为无赖。相反，如果断定掌权者人性高尚，而在制度上不加

设防，那早晚要把掌权者宠成无赖。因此，为了政治家和掌权者自身

的利益，为了百姓的福祉，为了国家的发展，必须把政治家和掌权者

假设为无赖。因为无赖假定导致对掌权者的不信任，所以，就不能让

他们大权独揽，而必须从制度上对其手中的权力严加制衡。

    此外，宪政民主之所以会诞生，原因还在于人类社会需要建立一

个既能保障人民权利自由，又能处理公众事务的政府，而这不但是人

类文明发展的一个重要标志，也是一个国家通向长治久安唯一的途径。

在此之前，尽管人类的经济行为已经比较文明，但是人类的政治行为

充满了野蛮和暴力，不论是国家与国家之间，还是个人与个人之间，

还是接班者与被接班者之间，常常都充满了血腥的暴力。而民主的出

现不仅彻底改变人类政治行为的暴力性质，还使人类的政治行为趋向

于和平、理性，这样既实现人类政治行为的文明化，又使文明在人的

政治行为和经济行为两个方面都得到了落实。

    再则，民主不但认可并奉行政治多元主义，还允许不同的意识形

态、政治哲学、政治运动和政治党派的存在。自由主义对政治多元主

义的接受来自其主张“宽容”的价值观。民主政治是经济自由、政治

民主和文化多元的三位一体的社会制度的一部分，它不能脱离其他两

者而独立存在。因此，自由公平的政治竞争也是宪政民主的根本特征

之一。另外，宪政民主不仅意味着程序民主，也是一种做出决策的制

度安排，而不是单纯地规定主权的归属，而这种程序的安排可以确保

政权实行和平及定期的交接。

    更主要的是，由于民主的一个重要功能就是规定政府的主要职能

和权限，因此不仅设置立法机关、行政机关和司法机关，还规定必须

是分立的。而这三个部门具有同等的法律地位，独立地行使自己的权

力。这意味着三个部门之间不是服从与支配关系，一个部门无权撤销

另一个部门，也不能把自己的权力完全交给另一个部门去行使。只有

这样，才能免除专横与暴政，才能保障“一切人的人身权利和自由”，

才能把各种不同的价值观念和对立的梦想加以平衡。

    随着民主制度不断完善，民主成为民众既能够自由发表意见，又

能在定期的、有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者，

而参与国家管理的政治制度；不仅是按照平等和少数服从多数的原则，

来共同管理国家事务的政治制度，也是保护公民自由的一系列原则和

行为方式，或者说是自由的体制化表现；不仅尊重大多数人的意愿，

也保护个人和少数群体的基本权利；不仅把国家权力横向分解到职能

不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方政府最大程度地对人民

敞开，及时回应人民的要求；不仅使政府遵循法治，也确保全体公民

获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法体制的保护；不仅是促

进生产力发展的有力杠杆，也是促进生产关系发展的重要依托，还是

人类发展的强大动力。

    综上所述，民主从萌芽到成熟，并最终付诸实践，而成为现代国

家的重要制度设计，不仅经历了漫长的历史过程，而且其间许多思想

家都对其进行了有益的补充和修正，以至于推动这一制度不断发展，

因而不但造就现代民主制度，还为人类政治体制的设计提供了宝贵的

经验。

2、民主实践的效应  

    尽管民主制度由来已久，不仅经过许多思想家反复的论证和求索，

还不断被一些政治家付诸实践，但是作为宪政民主制度被运用则始于

1688年的英国光荣革命之后，而其理论及其在制度设计上的实践，不

管是对限制政府权力，还是对规范政府行为；不管是对保障人民权利，

还是对推进宪政法治；不管是对政治现代化，还是对国家的健康发展，

都具有举足轻重的作用。

1688年，英国百姓历经50年的奋争，通过“光荣革命”不但创

立了人类历史上第一个宪政民主政体，也创建了世界上第一个君主立

宪制国家，还铺成了全球第一条宪政民主之路，因此，不仅驶上发展

的高速公路，还驶入发展的快车道，以至不仅率先进行工业革命，还

很快变成世界工厂，进而不仅成为地跨五大洲的殖民帝国，也成为日

不落的头号强国，还成为繁荣发达的超级大国；因而不仅垄断全球经

济，也横行世界各地，还称霸两个世纪。

1776年7月4日，美国第二届大陆会议通过了杰弗逊用心亲手起

草的《独立宣言》，正式宣告建立美利坚合众国，经过百姓五年的艰苦

奋战，创建了世界上第一个实行总统制的国家。《独立宣言》从天赋人

权和主权在民的学说出发，宣布人人生来平等，享有生存、自由、追求

幸福等不可转让的权利；同时指明政府权力来自民众，如果政府损害人

民权益，人民有权改变政府，必要时使用武力废旧立新。

从成立起，美国就奠定了坚实的民主基础，尤其是拥有了1789

年正式生效的美国宪法以后，美国的民主制度不但对于防止权力滥用，

不但对于规范政府行为，不但对于推进宪政法治，不但对于保障公民

权利与自由方面，不但对于政治现代化具有重要意义，更在促进国家

健康发展方面发挥着重要的积极作用。

    其实，美国宪法是1787年由制宪会议制定并通过，并于次年6月

为9个州批准而生效为美利坚合众国宪法，因此，这部宪法也被称为

1787年宪法。1787年宪法是现代国家第一部成文宪法，也是最为稳定

的一部宪法，直到今天依然是美国的根本大法。这部宪法在世界宪政

史上的重要意义，在于它第一次以法律的形式确立了国家政治体制的

宪政民主原则，从而使美国成为第一个实践宪政民主的总统制国家。

    首先，1787年宪法最基本的原则是“主权在民”和“限权政府”

原则。所谓“主权在民”，即主权属于人民、人民是主权者，而政府

权力来自于人民的授权。美国宪法序言明确表达这种主权在民的思想：

“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，

提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，

特为美利坚合众国制定本宪法。”

    其次，同“主权在民”原则紧密联系在一起的是“限权政府”原

则，而这一原则意味着政府权力要受到授权者即人民的权利和自由的

限制。根据宪法成立的美国各级政府，其权力不是绝对的，而是受到

限制的，只能行使人民根据宪法授予它的权力，不得行使宪法禁止它

行使的权力。1787年宪法的第一条第8款列举了允许联邦政府行使的

权力，而在其他条款中则规定了禁止联邦政府行使的权力；在《权力

法案》中则明确规定了政府不得侵犯的人民权利。

    此外，限权政府原则体现的是政府与人民之间的分权，即政府和

人民分别行使或享受宪法授予或保留的权力。这种分权的目的是实现

政府与人民之间的相互制约与监督。被称为美国宪法之父的麦迪逊在

《联邦党人文集》中阐述了这一分权原则的初衷：“如果人都是天使，

就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外

来的或内在的控制了”。所以在设计政府时，首先要使政府能管理被

统治者，但同时也要依靠人民对政府进行必要的控制。政府对被统治

者的管理主要体现在负责宪法及各种法律的实施；人民对政府的制约

则体现在利用手中的选票，定期选举国家及州公职人员（总统、州长、

联邦国会及州议会议员），并利用各种手段监督政府及其官员。

    再者，1787年宪法的另一基本原则是不同政府机构间的分权制衡，

即不同政府部门的权力分立、相互制约进而实现权力的平衡。美国的

制宪者们认为，要防止政府滥权和暴政的出现，要保障个人权利，仅

仅限制政府的权力是不够的，还必须寻求另外的保障。麦迪逊在解释

宪法确立的分权制衡原则时曾经做过如下精辟的论述：“防止把某些

权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵

制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人主动……野心必须用野心来对

抗”。制宪者们普遍笃信启蒙思想家的思想，认为“权力会腐化，绝

对权力会绝对腐化”。因而在设计政府时必须实行分权，以权力制约

权力。美国宪法所确立的分权制衡原则涉及两个层面：第一个层面是

中央政府内部不同机构间的分权与制衡；第二个层面则是中央政府与

地方政府间的分权。

    因此，1787年宪法将政府权力分给了三个不同的部门：立法权属

于国会，行政权属于总统，司法权属于各级联邦法院。为保证三个部

门的独立与分立，宪法对三个部门主管人的产生办法及任期做了明确

的规定：合众国“众议院由各州人民每两年选举产生的众议员组成”；

“合众国参议院由每州州议会选举的两名参议员组成，任期六年”

（1913年，美国宪法第17条修正案将参议员的产生办法改由各州人

民选举）。合众国总统由各州选举人（选举人人数与各州议员数相等）

组成的选举人团投票产生，任期 4年，总统在任期内的报酬不得增加

或减少。联邦各级法院的法官由总统提名、经参议院批准后任命。而

法官“如行为端正，得继续任职”，法官的报酬在任职期间不得减少。

    尽管宪法的上述规定保证了三个部门的独立性，但仅仅权力分立

还不够，还不足以遏制专制与集权，必须有另外的保障——即让三个

部门之间互相制约与监督，从而促成权力的平衡。因此美国宪法制定

了许多使三个部门互相制约的条款。如立法权属于国会，但总统有权

批准或否决国会的立法，而国会还可以以2/3多数推翻总统的否决；

虽说行政权力属于总统，但行政机构的设置以及所需要的经费都需经

国会以法律的形式批准，连总统任命的官员以及同外国缔结的条约，

也需要国会参议院的批准；虽然司法权属于各级联邦法院，但法官须

由总统提名并经过参议院批准，最高法院可以判决国会的法律或总统

的行政命令是否合乎宪法等。

    再则，政府分权的第二个层面是美国宪法所确立的联邦体制，即

在中央政府与州政府之间分配政治权力。根据美国宪法第10条修正案

的规定：“宪法未授予合众国、也禁止各州行使的权力，由各州各自

保留，或由人民保留”。这条修正案确立了美国联邦与州两级政府的

分权原则：联邦政府虽拥有宪法“授予的权力”，但是州政府则拥有

“保留权力”。

其中，宪法第1至4条，列举了中央政府可以行使的权力，主要

有管理对外贸易和州际贸易；制定统一的归化法和破产法；设立邮政

局和兴建邮政道路；颁发专利权和版权；设立联邦法院；规定惩罚公

海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；宣战，颁发捕获敌船许可

证，建立陆海军和征召民兵；办理外交和缔结条约；接纳新州加入联

邦；确定度量衡；提出宪法修正案等。

    尽管宪法并未具体规定州级政府保留的权力，但传统上属于州的

权力主要有：管理州内工商业、教育、卫生、交通；建立地方政府，

保护健康、安全和道德；保护生命、财产和维持秩序；批准宪法修正

案；举行选举，改变州宪法和州政府；制定刑法、商法、婚姻法等。

另外还有一些联邦与州共享的权力：征税、借款、为公共目的征用私

人财产、举办公共福利等。

    当然，在共享权力领域内发生冲突时，州必须服从联邦。联邦制

属于治理国家的二元制，联邦政府与州政府分享国家权力，有助于调

动中央与地方两级政府的积极性，具有一定的合理性。

自1787年美国制定宪法至今已近226年，美国社会已发生了天

翻地覆的变化。尽管这部宪法也随着一系列宪法修正案的通过、最高

法院的司法判决以及实际政治生活中树立的惯例发生了巨大的变化，

但是，这部宪法所确立的民主原则，却一直保留下来，并被越来越多

的国家借鉴。

    正是因为在宪法中确立了宪政民主原则，所以不仅确保权力运作

规范，也确保权力提高运作效率，还确保权力降低运行费用；不仅确

保国民经济持续增长，也确保综合国力不断增强，还确保人民生活蒸

蒸日上；不仅确保美国健康发展，也确保美国社会繁荣稳定，还促使

美国驶入发展的快车道，以至仅用100多年就超过英国，而成为世界

上经济实力最雄厚的国家，直到现在还称雄于世，不但经济总量在全

球稳踞第一，而且不管是科技，还是军事；不管是教育，还是文化；

不管是工业，还是农业等，都处于国际领先水平。

另外，1789年8月26日，法国制宪议会通过《人权宣言》，宣布

在权利方面人人生来自由、平等；宣布人身安全、财产所有、反抗压

迫是天赋的、不可动摇的权利；还宣布法律是公共意志的表现，在法

律面前人人平等；宣布国家主权属于人民；宣布权利应有保障，分权

必须确立；并规定公民拥有言论、著述和出版的自由；并规定私有财

产不可侵犯，不得剥夺；并规定赋税按能力平等分摊。

      《人权宣言》不但是法国反封建的有力武器，也为法国注入了

民主的血液，还为法国的发展提供了强大的动力，因此一直走在世界

的前列，以至如今国民生产总值排在全球第五位。而处于第三的日本

和第四的德国，第二次世界大战惨败后，在美、英等国的扶助下，不

仅痛定思痛，彻底铲除专制，还通过实行民主，并借助宪政、法治、

人权、自由、平等、多党竞争、分权制衡、地方自治和军队国家化，

埋头励精图治，不仅元气迅速得到恢复，而且，国民经济一日千里，

创下经济史上的奇迹。

    总之，随着宪政民主制度不断扩展，世界上不断诞生民主国家，

以至民主不再只是梦想，法治不再只是向往，自由不再只是渴望，而

都变为活生生的现实，并形成势不可挡的历史潮流，不仅波及全球，

还将渗透五大洲。

    综上所述，不管从哪个方面讲，宪政民主制度不但是人类在国家

政治领域建设方面取得的重要成果，也是民主思想在实践中产生的结

晶，而其所蕴含的政治思想既具有普遍意义，又对保障公民权利与自

由发挥着重要作用。

    由于民主制度使国家权力不再高度集中在一个政治团体身上，不

但横向分解到职能不同的权力机关，还分解到不同的政党身上，分解

到多数人手里，而且纵向分解到地方权力机构，分解到地方各个党派

身上，分解到地方多数人手中，再加上各权力机关完全独立，彼此职

能迥异，各自能量均等，以至相互制约有力，相互监控有效，还不断

相互促进，因此，不但迫使权力安份守已，防止权力踏入禁区，促使

权力强国富民，还促使权力强化社会道德，净化社会空气，美化社会

环境。

    正是因为民主制度具有这些不可估量的功能，所以不仅遏制权力

的强制性与排他性，也遏制权力自我膨胀，还遏制权力自我扩展，更

遏制掌握权力的人为一己私利而滥用权力，从而确保权力安份守已，

避免权力兴风作浪，防止权力为非作歹，最终不但规范政治行为，也

确保社会和谐安定，更确保国家沿着正确的航道乘风破浪！

    正是因为民主制度具有这些不可估量的功能，所以不仅成为国家

的基础，也成为社会的支柱，还成为发展的坦途，不仅成为科学的制

度；也成为百姓的护身符，还让百姓选任政府；不仅成为促进生产力

发展的有力杠杆，也成为促进生产关系发展的重要依托，还成为人类

健康发展的强大动力！

    正是因为民主制度具有这些不可估量的功能，所以不仅成为普世

价值，也成为世界潮流，还成为政治文明的标杆；不仅可以到处移植，

也能嫁接到各种文化传统中，还能在各种不同的国家扎下根来；不仅

在欧洲、北美洲安家，也在大洋洲、南美洲落户，还在亚洲、非洲安

居乐业，而今遍布一百五十多个国家和地区！

二、民主的内涵及其优越性

1、专制的本质      

    如果说政治制度不但决定人类发展的方向，也决定国家发展的进

程，还决定社会发展的水平，那么专制既是国家发展的最大障碍，又

是社会最大的隐患，而民主不但是人类发展的动力，也是国家的基础，

还具有其他不可估量的功能；不但是社会的支柱，也是强国富民安邦

的根本，还是最大的生产力；不但促进国家科学发展，也促进社会和

谐繁荣，还促进生活质量不断提升…… 

    迄今为止，政治制度不外乎两种：一种是专制，一种是民主。而

政治运行方式也不外乎两种：一种是自上而下，一种是自下而上。

    首先必须明确，专制是统治者独自掌握政权，仅凭自己的意志独

断专行，仅由自己操纵一切的政治制度，以至于不但只体现统治者的

意志，还仅以统治者的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；

不但排除异己，还钳制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，

还限制百姓的活动空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊。

    因此，在专制国家中，国家权力仅由一种政治势力控制，不管是

横向分立的权力机构，还是纵向分立的权力机构，即使都履行职能，

也起不到制衡作用，顶多只是权力分支部门，因为仍是一个整体，实

质上并没有分立，只是形式而已，内容完全相同，以至铸成政治垄断，

非但不受制约监督，反而随心所欲，不断兴风作浪，不断到处扩张，

不断祸国殃民！

    在专制国家中，公民不能随自己的意志活动，而且活动空间狭小，

受到许多限制，既无竞选的权利，也无选举的权利；既无议政的权利，

也无督政的权利；既无结社的权利，也无组党的权利；既无游行请愿

的权利，也无示威抗议的权利；既无发表不同言论的权利，也无公开

反对意见的权利。

    在专制国家中，人民非但不拥有超越立法者和政府的最高主权，

还不享有公民基本权利，反而成为统治的对象，而其权利和自由根本

得不到保障。

    在专制国家中，权力自上而下产生，一方面通过世袭制世代相传，

不受外在因素影响；一方面必须通过委任制，只凭个别人好恶授予，

而且只要拥有权力，不受时间限制，以至终身受益。

    在专制国家中，不仅新闻媒体被统治者垄断，公民言论更受统治

者钳制，以致社会舆论完全被统治者操控，既能把黑的说成白的，又

能把坏的说成好的，不管是非曲直什么，都由统治者判定。

    在专制国家中，政治与其说是统治者的专利，不如说是统治者玩

的游戏。由于统治者不但凌驾于国家之上，也凌驾于民族之上，更凌

驾于法律之上，既不受制约，又不受监督，因此我行我素，随心所欲，

肆意妄为，不管造成什么危害，都不会遭到惩处。

    在专制国家中，政府服务的对象是统治阶层，因为政府不仅被统

治阶层利用暴力强行霸占，还协助统治阶层进行并维持统治，所以，

与其说政府是行使国家权力的机构，不如说是人民的主人，以至不仅

只为统治阶层着想，也只为统治阶层服务，还只为统治阶层造福。

    简括而言，在专制国家中，不仅弥漫狭义的国家主义情绪，还取

缔一切反对政府的意见；不仅以领袖为信仰的中心，还严惩诚实思想；

不仅曲解历史，还以专断代替辩论；不仅统治者控制新闻，还封锁消

息，使人民陷于文化孤立；不仅统治者控制一切文学艺术，还禁止罢

工、抗议及劳工运动等等。

    总之，由于专制不但只体现统治者的意志，还仅以统治者的需要

为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，还钳制言论

及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的活动空间，

以致不受制约，监控无效，唯我独尊，因此专制既是国家发展的最大

障碍，又是社会最大的隐患，不仅危害国家，还危害社会；不仅危害

民族，还更贻害人民；不仅贻害家庭，还贻害个人！

    对统治者来说，专制胜似天堂，既能随心所欲，又能为所欲为；

可对人民而言，专制则是枷锁，不但身心遭到束缚，言行更是深受限

制，而为了挣脱专制的束缚，人民不断通过拼争才用民主打破身上的

枷锁。可见，民主的降生不仅是人民自觉的选择，也是人民不断努力

培植出的结果，还是政治发展的必然产物。

    简括而言，由于政治是牵动社会全体成员的利益并支配其行为的

巨大社会力量，从一开始就是围绕国家权力展开的，基本上随着社会

从低级到高级的发展而发展，而社会成员参与政治生活的深度和广度

也随之向前发展，因此，发展到一定的阶段，政治必然从根本上改变

少数人统治多数人的专制模式，而演化为和平管理冲突，建立秩序，

并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式。

    进一步讲，人民之所以造就民主，原因就在于民主是民众不仅能

自由发表意见，还能在定期的、有程序和有规则的竞争性自由选举中

选择国家执政者，而参与国家管理的政治制度；不仅是按照平等和少

数服从多数的原则来共同管理国家事务的政治制度，也是保护公民自

由的一系列原则和行为方式，或者说是自由的体制化表现；不仅尊重

多数人的意愿，也保护个人和少数群体的基本权利；不仅把国家权力

横向分解到职能不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方政府最

大程度地对人民敞开，及时回应人民的要求；不仅使政府遵循法治，

也确保全体公民获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法体制的

保护。

    总之，由于民主既只体现广大人民的意志，又仅以人民的需要为

出发点；既兼容并包，又选举限任；既不钳制言论及其结社、信仰自

由，又实行地方自治；既有多党竞争，又有分权制衡；而不管是军队，

还是警察，都完全国家化，以至不仅扩展百姓的活动空间，还接受制

约，监督有效，唯民是从，因此民主既国家的基础，也是社会的支柱；

既是发展的坦途，也是科学的制度；既让百姓选任政府，也是百姓的

护身符，不仅是促进生产力发展的有力杠杆，也是促进生产关系发展

的重要依托，还是人类发展的强大动力。

2、民主的内涵

    随着民主不断发展，虽然呈现出不同的表现形式，可是不但本质

相同，连作用也无什么差异，不论是君主立宪制，还是议会内阁制、

总统制、半总统制，都是代议制，都是和平管理冲突，建立秩序，并

实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程，而其核心内涵

有三个方面：一是选举；二是各政治主体的专门化、自主化及其相互

关系的制约化；三是不同意见的合法化。

    首先就选举而言，民主的表现方式是代议制，由于民众无法直接

掌握和管理政权，而只能选择民众中的少数精英代行权利，因此选举

领导人不仅是民主的核心内涵，也是体现“主权在民原理”的最重要

的环节。而民主选举，必须满足三个条件：一是自由选举，保障选举

人的自由意志，不允许以任何方式强迫选举人；二是定期更换领导人；

三是选举必须是选择行为，即选举人在两个以上候选人中选择一个人。

而只有一个候选人的选举，只是推举或是拥戴行为，而不是真正意义

上的选举。而真正的选举必须是两名以上的候选人竞争同一个职位，

让选民从中选择一名候选人。

    其次，就各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化来

说，从横向上看，政党、行政、立法、司法等政治机构是独立机构，

即专门化了的、角色边界清晰而明确的、互不相属的结构。从纵向上

看，不同层级的政治机构都是相对自主的机构，而不是只听命于上级

机构的下属机构。横向的和纵向的各政治机构之间是相互制约的互动

关系，而不是某一特定政治机构控制或支配其他政治机构的单向影响

关系。

    再则，就不同意见的合法化来讲。民主是共同体成员以普遍认同

的程序和规则为依托，和平地解决利益冲突，使得各利益主体追求利

益的积极行为得以持续进行的制度安排和实际行为过程。因此按特定

程序，自由发表任何不同意见是民主的根本。同时不同意见的合法化，

是自由、平等的选举和各政治机构之间纵向的和横向的制约关系得以

实际运行的根本保障。

    除此之外，民主不仅是政治生活方式的高级形态，也是由诸多因

素构成的复杂而完整的系统。，先从第一个层面来讲，民主是原理体

系。如人的尊严原理、平等原理、自由原理、主权在民原理等。

    人的尊严原理，是指不论性别、地位、贫富，人的自身价值是世

界上最珍贵的价值，而人的尊严是人类社会的最高终极价值目标，只

有民主制度，才能最大限度地实现人的尊严。

    平等原理，是指人生而平等，应拥有相等的权利。现实生活中，

每个人能力不同、所处的环境不同，不可能享受绝对平等的权力，所

尽的义务也不可能是绝对平等的。但就人的价值而言，人之间应是平

等的，在法律面前应是平等的。

    自由原理，是指人自主地支配自己，而不受他人的强制和支配的

状态。在现实生活中，自由不是绝对的。首先一个人的自由不能妨碍

他人的自由。其次为每个人都能获得尽可能多的自由，每个人都必须

让出一部分自由给国家，由国家以制度、规则等形式制约人的行为，

以保障更多的人享受更多的自由。

    主权在民原理，是指国家权力来之于人民，人民才是国家的主人，

因此，由人民授权产生政府，政府必须遵从人民的意愿。

    再从第二个层面来讲，民主是一系列的原则体系。如讨论原则、

妥协原则、多数原则等。其中，讨论原则以异议、意见、反对派的存

在为前提，并以讨论的方式交流各自的不同意见，求大同存小异，制

定同一政策的方式和途径。因此讨论不仅是和平地解决分歧和冲突的

方式和途径，更是公开地交流不同意见，让公众了解并参与政策制定

过程的方式和途径。

    妥协原则是指为达成具体的目的，意见相异或对立的各方调整各

自的意见，以达到相对一致的方式和过程。一方面妥协是相互了解和

理解对方的意见的过程，而不是各方只顾坚持自己的意见；另一方面

妥协是各方反省自己的意见，以发现和创造共同点的过程，而不是一

方盲目地、绝对地顺从另一方，而妥协最终的目的是为制定出更有创

造性的政策。

    如果说讨论原则是民主的根本原则，即以和平的方式解决分歧和

冲突的唯一方式，那么妥协原则就是讨论得以和平地进行所必须的原

则，而多数原则就是将讨论引向决策的唯一方法。

    再从第三个层面来讲，民主是宽容的心态和遵守规则的习惯。其

中，宽容的心态有两层含义：一是承认自己的能力的有限性；二是承

认他人的存在。而遵守规则的习惯，是指人的行为比较理智，不轻易

用感情支配行为。要是人类共同体有序化所必需的各种规则，不能自

觉而普遍地得到遵守，那就混乱无序。而如果说宽容的心态和遵守规

则的习惯是民主的社会基础，是身份和习惯上的平等，是一种生活方

式，是一种社会状态和风气，那么谁也不否认社会民主作为民主政体

不可缺少的基础的重要性，也不否认基层的初级民主可能比民主的任

何方面更有价值。

    再从第四个层面来讲，民主是一系列的制度。而制度主要规定各

政治主体的产生方式、行为方式及其相互之间的稳定的关系模式。其

中，最基本的制度不仅有代议制度，还有政府制度，还有政党制度，

还有司法制度，还有舆论制度等。

    再从第五个层面来讲，民主是一系列的行为过程。如选举行为过

程、决策行为过程、参与行为过程等。在实际政治过程中，只有以具

体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主

体的每一个具体的行为环节，政治制度才能得以现实化。不然，政治

制度将是一纸空文。从这个意义上讲，民主是一系列的程序和规则。

    简括而言，宪政民主是由多个因素构成的完整系统，不仅各因素

之间相互依赖、相互影响，而且，各因素都不可或缺。 

    更主要的是，尽管宪政民主的表现方式只是代议制，但不是单一

的结构，而是一个多元的复合结构，整个系统因为由多个因素构成，

所以具有多方面的作用。

    展开来说，民主并不意味着每个人都去当家作主，或每个人都享

有同等的政治影响力，而指的是人民通过根据他们的自愿同意选举出

来的代表来帮助他们当家作主，或者说民主并不仅仅要回答“谁是统

治者”，更要回答“用什么方法来不流血地更换统治者”。现代民主

首先必须确立相应的程序和游戏规则并做到权力的和平转移，建立真

正有效的代表机关，能够对政府进行有效地监督。而代议民主，就是

公民通过其代表来治理国家，而不是直接管理全部公共事务。在代议

民主下，主人与主事是分离的，用英国自由主义哲学家密尔的话说，

人民应该是主人，但是他们必须聘用比他们更能干的仆人。由于公民

并不亲自主事，因此，要有一整套的监督机构来对代表及由此产生的

政府进行监督和防范，以免仆人滥用权力变成主人。从这个意义上讲，

政府公务员不过是为公民服务的公仆。在代议民主中，公民通过选举

出来的代表掌握和行使立法和政治权，而代议制度的核心是由经普选

产生的代表所组成的议会或国会。正是因为这些代表是公民的委托，

所以他们的作为必须得到公民的同意和委托。例如，如果政府不经过

代表的同意，就无权对公民征税。

    其次，民主是各个政党自由竞争和自由活动的舞台。如取缔政党，

或只是保留执政党及其附属，那所带来的灾难，却远远大于多党竞争，

因此民主离不开多党自由竞争。一方面，民主政治的目的不在于保护

多数，而在于保护少数。多数人在多数情况下不需要少数人的保护，

而少数人永远需要民主制度的保护。不仅少数派需要通过政党的形式

积累扩大力量，多数派也需要靠政党的形式去巩固自己的力量。另一

方面，结党的权利与自由来自民主政治所保障的公民的结社自由和参

政权。结社自由的核心便是结党自由。在这样的宪法权利的保护下，

公民可自由地结成政党来参与政治，参与国家管理。同时，鉴于任何

政党都只能代表一些人而不是所有人的利益和主张，人们为了有效地

表达自己的利益要求、政治和政策主张和积极参政议政，就必须结成

政党。政党政治意味着公民可以在不同的党派之间进行选择。如果公

民没有对执政者的自由选择权，那就没有民主。在自由民主下，不同

的政党及不同政治见解和政策方案的存在为选民们提供了广阔的选择

范围。在自由民主下，不论多么强大、多么得势的政党都不可能左右

一切。在自由民主下，竞争和对立不仅司空见怪，更是常态，只要各

个政党之间彼此宽容妥协，相互监督制衡，遵循民主政治的游戏规则

参政议政，放弃用暴力的手段解决政治上的分歧，政党政治也就不会

导致国家分裂和武力的对抗，反而带来持久的稳定和繁荣。

    此外，民主与个人的自由密切相关。由于民主不但依据尊重个人

价值与尊严的道德原则，还一直贯穿自由、平等的原则，更讲求个人

只能是目的而不能是手段，因此最适合自由平等的个人，它既是经过

这样的个人自愿同意之后才建立起来的政体，也是最有利于保障和扩

大公民个人自由的政体。而背离了自由的民主根本就不是民主，所以，

民主常被称为自由民主。不论民主是基于个人自由的民主，还是要求

全体公民大会集体行使权力的民主，只要自由主义的民主不复存在，

民主也就寿终正寝了。正是自由主义使民主获得了持久旺盛的生命力。

不管在什么情况下，自由与民主都既能相互结合，又能互相强化。个

人自由是否得到保障，政府权力是否受到限制，是区别自由民主与其

他类型民主的根本尺度。应追求的不是最大限度的民主，而是提供并

保障最大限度自由的民主。在价值上，民主必须是以维护人的自由、

权利和尊严为最高目标的；在体制上，民主必须是宪政的、法治的、

共和的；而在形式上没有什么限制，既可选择君主立宪制，也可选择

议会内阁制，还可选择总统制或半总统制。

    再者，公民的根本权利与自由是民主的出发点。民主涉及到公民

自由地决定自己命运的权利，这种权利的运用所要求的政治制度必须

能够充分保障言论自由、信仰自由、结社自由；保障自由公平、竞争

性的选举，尊重个人和少数派的不可剥夺的权利，保障信息的自由传

播和法治。因此在民主国家里，不管是民众，还是反对派，都可充分

地表达他们对政府的批评甚至反对的立场，而不必担心受到肉体和精

神上的报复。

    再者，民主制度不但促进经济发展，也有利于财富的创造，因为

民主与自由市场经济有着内在的逻辑联系。其实在很大程度上，民主

是人类追求与践行经济自由与政治自由的产物，换句话说，自由民主

只存在于自由市场经济之中。虽然实行自由市场经济的国家不都实行

自由民主，但没有经济上的自由决不会有政治上的自由民主，而有了

经济上的自由不等于有了政治上的自由民主。尽管自由市场经济为民

主提供了的必要条件，但不能提供全部条件，而其他条件需要人民不

仅要用心培植，更要用血汗浇灌！

    再者，尽管民主不仅自身有很多的限制，也有很多事情作不了，

但能够规范政治行为；尽管民主不能提供英明的决策，不能解决道德

问题，不能用少数服从多数来决定道德问题上的对错，但能够及时纠

正政治上错误；尽管民主不是是万能的，即便成功地确立了民主政治，

其内部也还有诸多的张力和艰难的平衡，但能够给人类最多的自由、

平等、和人性的尊严。

    总之，因为人不是天使，所以由人组成的社会也不可能有完全的

自由、完全的平等。尽管民主政治还有许多不足，但不仅是各种政体

中最可取的，也是最优越的，还具有多方面的作用，而其根本作用不

在于它能比其它政治形式更能自夸实现人间天堂，而在于有能力防止

出现人间地狱。　　

3、民主的优越性

    民主制度之所以不仅成为普世价值，也成为世界潮流，还成为政

治文明的标杆；不仅可以到处移植，也能嫁接到各种文化传统中，还

能在各种不同的国家扎下根来；不仅在欧洲、北美洲安家，也在大洋

洲、南美洲落户，还在亚洲、非洲安居乐业，而今遍布一百五十多个

国家和地区，原因就在于同其他政治制度相比具有不可比拟的优越性，

而其具体表现在以下五个方面：

    一是从暴力政治走向协商政治。由于都主张权利与义务关系上的

秩序，而不依靠暴力统治，因此都注重以协商政治为导向，以至通过

谈判、妥协、让步来获得政治上的共识和认同。

    二是从权力政治走向权利政治。过去，政治以权力为导向，政治

活动的主要领域几乎都是围绕权力而展开，而随着民主制度的形成和

发展，权力政治逐步为权利政治所取代。从这个意义上讲，民主的发

展主要围绕平衡权力与权利关系展开，而发展到现在演变成以权利为

政治的核心，以至不但权力服从权利，权力保障权利，而且权利制约

权力，权利成为权力的目的。

    三是以权力制约权力。而这是指权力的不同主体之间的相互制约。

而制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、

上级与下级之间的权力相互制约，他们之间的权力是不对等的，中央

和上级的权力分别高于地方和下级。水平方向制约是不同职能的权力

机构的相互制约，他们之间的权力是对等的，既无隶属关系，又无高

低之分，彼此权力完全均等。

    四是从无序政治走向有序政治。民主发展的进程实际上也是一个

政治制度化、政治秩序化的进程，不仅使动荡不安、政权不稳的时代

终结，还建立了一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则，从而使

政权的交替、政策的变革等等，都能够在一种既定秩序下进行。

    五是从垂直政治走向平面政治。过去，专制政治的一个重要特征

就是垂直的权力关系，而随着民主制度的建立，权力的关系实现了分

散化、平面化。如地方自治政府的建立，政府、非政府以及官民的协

同治理等，都体现了民主的发展取向：既注重公民的权利，也注重公

民的责任，并强调政府与公民对于社会公共事务管理的共同责任和共

同利益。

    此外，尽管民主制度有不同的表现形式，但无论哪种民主模式，

都既只体现广大人民的意志，又仅以广大人民的需要为出发点；既兼

容并包，又选举限任；既不钳制言论及其结社、信仰自由，又实行地

方自治；既有多党竞争，又有分权制衡；而不管是军队，还是警察，

都完全国家化，以至于不仅扩展百姓的活动空间，还接受制约，监督

有效，唯民是从。因此，在民主国家里，人民不但拥有超越立法者和

政府的最高主权，还享有公民基本权利，更负有参与政治体制的责任，

而其权利和自由也正是通过这一体制得到保护。

    在民主国家里，每个公民都能随自己的意志活动，而且活动空间

广阔，不受多少限制，既拥有竞选的权利，也拥有选举的权利；既拥

有议政的权利，也拥有督政的权利；既拥有结社的权利，也拥有组党

的权利；既拥有游行请愿的权利，也拥有示威抗议的权利；既拥有发

表不同言论的权利，也拥有公开反对意见的权利。

    在民主国家里，国家权力不仅横向分解到不同职能的权力机构，

使之彼此均等，各自独立，形成横向制约，还分成中央权力和地方权

力，形成纵向制约，从而达到分权制衡，以至于防止权力扩张，防止

权力为所欲为，防止权力为非作歹。

    在民主国家里，权力自下而上产生，一方面必须通过选举竞争，

符合多数选举人的要求方可获得；一方面必须通过考试竞争，达到规

定的标准，才能获取相关职位，而任职都有一定的时限，到期如未获

得连任就得离职。

    在民主国家里，政治几乎就是政党政治，社会只是各政党竞争的

舞台。不管是执政党，还是在野党，都享有平等权利，谁都不能凌驾

于国家之上，都不能凌驾于民族之上，都不能凌驾于法律之上。尽管

执政党行使权力，可在野党的制约和监控不仅让执政党谨言慎行，还

让执政党难以胡作非为，难以越轨牟利，难以造成危害。如果当权者

滥用职权，或渎职失职，或违法乱纪，或营私舞弊，或贪污受贿，或

迫害陷害，那么，不是遭到罢免，就是遭到弹劾，而触犯法律的，还

要遭到严惩。

    在民主国家里，政府服务的对象是人民，因为政府不仅由人民委

任，还代为人民管理国家，所以与其说政府是行使国家权力的机构，

不如说是人民的公仆，以至于不仅为人民着想，也为人民服务，还为

人民造福。

    总之，如果说专制暴政是建立在暴力的基础上的，那么民主政治

则是建立在公民的同意的基础之上的。在宪政民主国度，国家政府从

被统治者的同意中获得正当的权力。由于民主是建立在公民的同意的

基础上的，因此公民要表示同意就必须有自由，可以自由地表达自己

的不同的观点。另外，在许多大国，因为人数众多，不可能每个人都

直接到某个场所去表达自己的意愿和看法，所以只好委托一些代表来

表达自己的利益和要求，这样就产生了代表机关。另外由于民主制度

不仅建立在对公民的理性能力的起码信任的基础之上，而且相信人的

理性，故其合法性来自被统治者通过投票表达的同意。如果不相信人

的基本理性，那就只有靠砍下的人头来垒砌政权的合法性了。从这种

意义上讲，通过投票建立起来的民主制度，不仅使人类政治行为的文

明程度取得实质性的进步，还彻底取代了“以暴易暴”的野蛮政治。

    此外，民主政治认为每个人价值尊严是平等的，所以，不论贫富

智愚，每位公民所握有的选票的价值是同等的，因为人与人之间作为

人的资格是同等的，同是社会中的一份子。另一方面，由于人与人之

间的参政、议政与施政的能力是不相等的，因此需要把最合适的人以

选举的方式推举出来。尽管民主政治是选举政治，可又不仅仅是选举

政治，仅仅有定期选举、竞选公平及选举结果真实是不够的，因为衡

量选举的正当性的尺度不是有多少人自愿地参加了选举，而是有多少

人被排除在选举之外，只要有一个人仅仅因为政治主张被剥夺了选举

权和竞选权，那其选举的正当性就要打上问号。

    再则，尽管选举体现民主的一个根本的方面，但不是全部的内容；

尽管选举是按多数票的原则议决的，但是民主政治决不简单地等同于

“大多数人说了算”；尽管在民主制度下有许多事情都是由多数或大

多数人说来算，如领导人的产生，法案的通过等，但是还有许多事情

是任何人和所有人说了都不算的，如即使多数人同意也不能剥夺少数

人或所有人的自由、生命和财产。正是选举使得民主成为每位公民有

权在公共领域中通行的大道；也正是选举产生的民主，才使得社会成

员都可以生活在文明的政治环境中。民主政治不同于任何其它政体的

独特之处在于它的务实性，在于它尊重现实，在于它尊重每一个人的

独特性，不必为迎合它而来重塑人的灵魂、改造人的本性，而这不但

体现民主的优越性，更体现民主的生命力。

    还需要说明的是，民主制度不是单一的结构，而是一个多元的复

合结构。宪政民主制度的建立不但以宪政为支柱，还以法治为准绳；

不但以人权为核心，还以自由为媒介；不但以平等为纽带，还以多党

竞争为枢纽；不但以分权制衡为中枢，还以地方自治及其军队国家化

为前提，彼此既相辅相成，又不可分割，因此民主是由多个因素构成

的完整的系统，而各因素之间相互依赖、相互影响，彼此不可或缺。

    尽管合成民主制度的每个要素的作用及其优越性各不相同，可是

彼此既相辅相成，又不可分割，既相互联系，又相互作用，其中任何

要素的地位和作用都是不可替代的，因此，在建设民主制度的过程中，

不仅要避免片面性，还既要重视政治主体的理性化程度的提高，又要

重视组织结构的完善，既要重视各种政治关系的协调，也要注重社会

意识体系的构造和政治意识的创新，并逐步使政治行为规范化，不仅

推动政治制度的健全和完善，还使社会文明的建设更加系统和全面，

从而推动政治发展和社会全面进步。

    尽管各民主政体间存在细微差异，但民主政府有着区别于其他政

府形式的特定原则和运作方式，而其首要职能是保护言论和结社、信

仰自由等基本人权，保护法律面前人人平等的权利，保护公民及其组

织充分参与社会政治、经济和文化生活的机会。其次，定期举行全体

公民参与的自由和公正的选举，使选举不会成为独裁者或单一政党的

门面装饰，而是争取人民支持的真正角逐。

    尽管民主体制多种多样，反映每个国家各自的政治、社会和文化

生活特点，但决定民主体制的是其基本原则，而不是某种特定形式；

尽管民主制度本身也有些缺陷，但比起其他政治制度来说，优点更为

突出，而其积极作用远远超过消极影响，不像专制那样正面功效远远

小于负面效应。

    因此，达尔总结了民主的十大好处：“一是民主有助于避免独裁

者暴虐、邪恶的统治；二是民主保证它的公民享有许多的基本权利，

这是非民主制度不会去做、也不能做到的；三是民主较之其他可行的

选择，可以保证公民拥有更广泛的个人自由；四是民主有助于人们维

护自身的根本利益；五是只有民主政府才能为个人提供最大的机会，

使他们能够运用自我决定的自由，也就是在自己选定的规则下生活的

自由；六是只有民主的政府才为履行道德责任提供了最大的机会；七

是较之其他的可能选择，能够使人性获得更充分的发展；八是只有民

主政府才能造就相对较高的政治平等；九是现代代议制民主国家彼此

没有战事；十是拥有民主政府的国家，总是比非民主政府的国家更为

繁荣。”

    历史已经证明，不管是私有制，还是公有制，还是公私混合制，

凡是与专制结合，必然导致社会扭曲变形，严重阻碍人类发展，而同

民主融合，就连私有制也能促使人类日新月异，促使社会繁荣文明，

促使国家先进发达，促使民族兴旺昌盛，促使生活蒸蒸日上！

    历史已经证明，最近几十年里，一个个代表私有制的资本主义专

制国家的相继衰亡，一个个实行公有制的社会主义专政国家的接连夭

折，一个个推行私有制的资本主义民主国家的持续强盛，就是不可辩

驳的例证，就是发人深省的例证，就是民主救国救民的例证！

    历史已经证明，民主不但是国家的基础，也是社会的支柱，还具

有其他不可估量的功能；不但是促进生产力发展的有力杠杆，也是促

进生产关系发展的重要依托，还是人类发展的强大动力；不但促进国

家科学发展，也促进社会和谐繁荣，还促进生活质量不断提升…… 

    综上所述，由于民主是民众不仅能自由发表意见，还能在定期的、

有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者，而参与国家管

理的政治制度；不仅是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家

事务的政治制度，也是保护公民自由的一系列原则和行为方式，或者

说是自由的体制化表现；不仅尊重多数人的意愿，也保护个人和少数

群体的基本权利；不仅把国家权力横向分解职能不同的机构，还分散

到地方，而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开，及时回应人民

的要求；不仅使政府遵循法治，也确保全体公民获得平等的法律保护，

还使公民权利受到司法体制的保护，因此，同其他政治制度相比具有

不可比拟的优越性，而其主要表现在：一是以宪法和法律对政府权力

加以限制；二是实行分权制衡；三是确立人民主权和民选政府；四是

建立宪法审查制度；五是司法独立；六是保障个人权利和自由。

    尽管民主还不是完美的政治制度，但因为自身具有调节、纠错的

机制，所以能够克服自身的缺陷；尽管民主制度的创建者和参与者，

都不是完人，甚至有可能是恶魔，可民主的自我完善机制会使恶得到

遏制，而使善得到回报；尽管民主制度还有待完善，却是迄今为止最

优越、最不坏以及最廉洁的社会控制方式，而其积极作用远远超过消

极影响，不像专制那样正面功效远远小于负面效应，以至不仅赢得全

面共识，还得到各方支持，从而成为普世价值，成为发展趋势，成为

时代潮流，而今不仅波及全球，还必将渗透世界各国各州！

三、民主的核心及发展趋势

1、民主的核心     

自从1688年英国铺筑世界上第一条民主之路以来，人类发展不

但突飞猛进，而且仅用三百多年，就从农牧经济跨过工业文明，跳入

知识经济时代，由此可见，民主不但是人类发展的坦途，也是最大的

生产力，还具有其他不可估量的功能；不但是国家的基础，也是社会

的支柱，也是人民的护身符；不但是促进生产力发展的有力杠杆，也

是促进生产关系发展的重要依托，还是健康发展的强大动力。

    如今，民主制度已经诞生三百多年了，并且在世界上扩展三百多

年了，现已遍布一百五十多个国家和地区，尽管形式不同，但本质上

并无什么差异，不论是君主立宪制，还是议会内阁制、总统制、半总

统制，都既只体现广大人民的意志，又以人民的需要为出发点；既促

进国家发展，又促进社会文明；既兼容并包，又选举限任；既不钳制

言论及其结社、信仰自由，又实行地方自治；既有多党竞争，又有分

权制衡；而不管是军队，还是警察，都完全国家化，以至不仅扩展百

姓的活动空间，还接受制约，监督有效，唯民是从，因此，不但成为

普世价值，也成为发展趋势，还成为时代潮流，以至既波及全球，又

将渗透世界各国各州。

    民主自诞生起之所以不断取代专制，而不仅在世界上扩展三百多

年，还已遍布一百五十多个国家和地区，原因就在于随着民主制度的

建立，政治随之发生翻天覆地的变化，不但管理冲突的方式和过程与

专制不同，连实现特定价值目标的方式和过程也与专制迥异，而这都

是由国家权力被公共权力取代造成的。

    如果说专制政治的核心是国家权力，那么，民主政治的核心则是

公共权力。在专制统治下，政治以国家权力为核心，是借助国家权力

管理冲突并实现特定价值目标的方式及其过程；而建立民主后，政治

则以公共权力为核心，是借助公共权力管理冲突并实现特定价值目标

的方式和过程。由于公共权力是具有普遍约束力的合法强制力，因此

可通过规约人们的行为解决分歧和冲突，而规约人们的行为必须依赖

人们普遍认同的和必须服从的约束力。而民主政治就是借助人们普遍

认同和必须服从的公共权力使解决分歧和冲突秩序化，其核心是支配

和服从支配。

    诚然，公共权力是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关

部门掌握并行使的用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益

的权力，可从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的产生是为

了维护社会公共秩序，增进社会公共利益，它是为适应社会生活的需

要，满足社会需求，处理公共事务而衍生的。而公共权力的运行过程

实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理中，

进而实现一定的经济、社会目标。

    可见，公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自

身职能的前提条件。因为公共权力是由社会的共同需要而产生的，是

全体社会成员共同意志的集中表现，所以对全体社会成员具有普遍的

约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。

公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的

公共权力。这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的

区别，从其基本内涵来说，在主体上，公共权力属于公众而非某个个

人；从客体上看，公共权力指向的是公共事务；而从功能上看，公共

权力为公共利益服务。

    由于公共权力是一种特殊的权力形式，因此不仅具有权威性、强

制性，还具有普遍性、排他性，而公共权力的这些特性，使公共权力

有着比“私权”更广泛的约束力、强制力和管辖范围。

    首先，公共权力具有强制性，无论客体是否愿意接受，权力主体

都能将自身的意志强加在客体之上，对客体产生影响和控制；其次，

公共权力具有自我膨胀性，公共权力本身具有扩大自身力量的特性，

会在其运行过程中自我扩展，自我膨胀，而这种膨胀往往会带来一些

消极的结果；另外，公共权力具有主体利益性，权力是一种权力主体

的利益以强制方式实现的手段，权力本身带有强烈的利益性色彩；再

者，公共权力具有专属排他性，而其不仅对于自身所具有的力量具有

专有性，还排斥其他力量的同等存在。

    简而言之，由于公共权力具有巨大的强制性与排他性，既能自我

膨胀，又能自我扩展，并通过自身运行实现主体利益，因此导致掌握

权力的人往往会为一己私利而滥用权力。

    此外，公共权力只是手段而不是目的。公共权力的目的不是单个

公民权利效用的最大化，而是共同体中每个公民权利效用的最大化。

如果说最优良的个人的目的也就是最优良的政体的目的，那么，公共

权力存在的边界就是依经验和理性所确立的公民权利可能发生冲突的

领域。因为公共权力的性质是保障公民权利实现的手段，所以，公共

权力只是公民权利的一种伴随物。而权力作为权利的产物，它的正当

性来源于权利。公共权力主体本身不是一个利益主体。权利和权力之

间的关系只是一种委托关系，一种监督与被监督的关系，其运行只有

依照民主模式方能取得其正当性。依绝对公正的原则来评断，凡照顾

到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治

者利益的政体就是错误的政体或正宗的政体的变态。

    展开来讲，公共权力是人民权力或者人民权利的产物，来自于人

民的让渡和人民的授权。而这就是人们常说的  “主权在民”的意思。

主权在民的权既可以解释为权力的权，也可以解释为权利的权。而一

般为了与国家权力区别开来，也常常不把人民拥有的权力称为权力而

称为权利。正因为如此，人民的权力或权利高于国家权力。任何国家

权力都必须最终归结到对人民负责上来，而权力的人民性就决定了权

力必须受到作为人民意志体现的法律的约束。 

    一就公共权力的相对性而言。公共权力必须受到人民权利的制约；

公共权力总是在一定地域范围内存在的，一个绝对普遍的公共权力是

不存在的；公共权力总是在一定社会层面上成立的，一个能调整任何

社会方面的权力根本就不存在，它要受制于社会领域的范围；不同性

质的公共权力总是有所分别的，不同的权力应由不同的机构行使，权

力和权力之间应当有所区别，不同的权力拥有者拥有不同的权力；不

同机构之间具有相对独立的性质，权力机构和权力机构之间不能混同

其权力。权力的相对性要求对权力予以必要的规制，使其不至于超出

应有的范围而绝对化，而泛滥，而导致权力的恶性膨胀。绝对的权力

必然导致专制。柏拉图曾告诫世人：“绝对的权力对行使这种和服从

这种权力的人，对他们自己和他们的子孙及其后裔，都是不好的；这

种企图无论是以任何方式都是充满灾难的。”权力的相对性就意味着

必须反对权力的绝对化。

    二就公共权力的支配性来讲。公共权力体现在几乎所有的权力定

义中。在西方，关于权力的学派主要为韦伯主义和帕森斯主义。韦伯

认为，“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自

己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么。”其中，

“不顾反对而贯彻”显然是权力支配性的结果。作为韦伯权力定义派

生的布劳权力定义认为，权力是“个人或集团通过威慑力量不顾反对，

而把其意志强加于他人的能力”。其中“强加于”也同样表明了权力

的支配性。帕森斯的权力定义为，“当根据各种义务与集体目标的关

系而使这些义务合法化时，在如果遇到顽抗就理所当然会有靠消极情

境制裁去强制实行（无论这种强制机构可能是什么）的地方，权力是

一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”

其中“强制实行”也同样表明了权力的支配性。而有些国家的学者认

为：权力首先就是指政治上的强制力量，其次是指职责范围以内的指

挥或支配力量。权力的支配性首先表现为权力是一种支配力量，它可

以要求人们做出某种行为。包括允许人们做什么、要求人们做什么和

禁止人们做什么。其次表现为权力具有强制性。任何权力都具有一定

的强制性。权力都是以相应的服从的存在作为条件的。如果不具有强

制性，权力就无法强迫社会成员服从。权利强制性的实现需要法律，

防止权力强制性的滥用同样需要法律。权力是具有支配性的。没有支

配性的权力就失去了权力应有的性质，甚至不成其为权力。权力的支

配性使得权力具有了相对人不得不服从的性质，也使得权力具有滥用

的可能性。权力的支配性是不可缺少的，这种不可或缺的属性又使对

权力的法律控制成为必须。

    三就公共权力的权威性来说。没有权威性就没有权力。不论是什

么学者，在对权力进行定义或者论述时，都无一例外地肯定权力具有

权威性。权力权威性的来源主要是两个，一是权力运作的规则性。无

规则的权力运作只会导致人们的反感、不安，而决不可能给人们和社

会带来自觉服从与安全稳定。二是权力运作的公开性。公开是权力的

必然属性与基本要求。没有公开性，权力就没有权威性，其特定性就

难以明确，强制性就难以体现，权威性就无从产生。权力的公开性是

权力运行的可预测性必要条件，但权力未必能使自己的公开性得以彻

底贯彻和体现。如果运用法律来规制权力，就可能保证权力的权威性。

法律的权威性、公开性和可预测性与权力的权威性相得益彰。

    四就公共权力的组织性而言。公共权力是一种有组织的系统支配

力量。它需要有组织的国家机构来分配、行使。由于权力系统是复杂

的，因而必须运用法律予以专门的调整。

    五就公共权力的稀缺性来讲。公众共同组建了政府，而直接行使

政府公共权力的却只能是部分人，也就是说，政府内公共职位的数量

在漫画公共权力任何条件下与公众的总量相比总是有缺口的，即存在

着公共职位公众所有与部分人代理的矛盾。正是这一矛盾引发了公共

权力的资源稀缺。

    六就公共权力的经营性来说。公共权力运行的经营性，是指公共

权力可以作为一种手段由其行使者对权力的接受者进行经营，使其发

生一定的变化运动，从而实现对所掌握的资源的最优配置。

    七就公共权力的代理关系而言。公共权力来源于公众，公众是公

共权力的所有者。在公共权力的运行中，实际上以公众和权力行使者

之间建立了一种典型的委托——代理关系。经过一层又一层的委托和

代理，就有可能使本来属于公众所有的公共权力转交到了一部分人甚

至是极少数人手中。

    另外，公共权力实质上属于国家权力，不仅对统治阶层内部的争

端和纠纷具有协调功能，而且对整个社会的争端和纠纷也具有协调功

能。社会中，以国家权力形式表现出来的公共权力也在一定程度具有

管理权的性质。于是，国家权力在处理统治阶层与被统治阶层利益矛

盾的同时，还必须调节统治阶层内部的利益冲突，由此形成的相关公

共政策和行政行为，同样可以也需要进行政治伦理学的判断和考察。

应当指出的是，随着历史的发展，对作为管理权的公共权力的伦理分

析和道德判断，存在两种不同的标准：一是看其对维持政治稳定的价

值；二是看其对增进公众利益的价值。二者虽然具有一定的联系，如

政治稳定可能有助于公众利益；但也具有原则区别，如政治稳定可能

无益于公众利益。

    首先，公共权力对于政治稳定的保障作用，是以国家权力形式表

现出来的公共权力的基本功能之一。一方面通过对利益矛盾的调节来

达成政治力量的均衡，另一方面通过对破坏势力的限制和打击来维持

正常的政治秩序。政治稳定是统治阶层的愿望和利益所在，但并不一

定符合全体社会成员的共同利益，尤其不一定对被统治阶层有利。因

此，以国家权力形式表现出来的公共权力对于政治稳定的保障作用，

从一开始就具有双重性：对统治阶层利益的维护，可能有益于其他社

会成员的利益，也可能有害于其他社会成员的利益。也就是说，公共

权力对于政治稳定的保障作用并不具有绝对的、永恒的道德价值。

    其次，公共权力对于公众利益的促进作用，是任何形式的公共权

力的根本职能。以国家权力形式表现出来的公共权力之所以仍然会被

人们视为公共权力，主要因为它在一定阶段上和一定程度上仍对公众

利益具有促进作用。就此而论，以国家权力形式表现出来的公共权力，

因其对公众利益具有某种程度的促进作用而具备相应的道德价值。可

以认为，它对公众利益的促进作用越明显，它所具有的道德价值也就

越显著。

    显然，在上述两种场合中的公共权力之所以具有值得肯定的道德

价值，归根到底仍然在于它对公众利益的确认和维护。换句话说，即

便是在公共权力异化为国家权力的情形下，公众利益仍然是公共权力

道德价值的根源，对待公众利益的态度仍然是检验公共权力是否具备

以及在何种程度上具备道德价值的标准。

    再则，由于权力容易变成野兽，因此掌握权力的人总是借助权力

的力量，把自己凌驾于权力的作用范围之上，而对于一个国家来说，

则表现为凌驾于社会之上。当掌权者为了个人利益而操纵权力，而这

种权力又受不到任何限制时，掌权者就会利用人民赋予的权力侵害公

民的权利。尽管公共权力是公民的共同权力，为全体公民共同所有，

但在现实社会生活中，公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使，

而只能由其代表（或委托人）来行使。因为代表（或委托人）有限，

所以公共权力只能为极少数人所掌握，以致在实际运行过程中，公共

权力就变成极少数人的支配力量，而通过这种强制力量，既可造福大

多数人，也能危害大多数人，而且掌权者可根据自己的意志，给一部

分人带来好处，而对另一部分人造成侵害。

    因为人格的诱因和制度上的因素，导致的“公共悖论”和“权力

腐败”，都损害了公众的共同利益，不仅引发公众对公共管理组织和

政府不满，还动摇了公共权力合法性的基础，所以，必须建立与公共

权力相应的民主制度，让公共权力在运行过程中，一方面要促进公共

权力充分发挥其功能，为社会高效率、高效益地提供产品和服务，增

进全体成员的利益，另一方面则要设法制约公共权力的运行，保证公

共权力严格地在法定范围内运行，防止其越轨而损害公众利益。

    总之，由于民主能规制公共权力，不但能把公共权力关进的笼子

里，而且既能给公共权力涂上反腐剂，又能给公共权力戴上紧箍咒，

因此不仅确保公共权力为公众着想，也为公众服务，还为公众造福；

不仅确保国民经济持续增长，也确保综合国力不断增强，还确保人民

生活蒸蒸日上；不仅确保国家科学发展，也确保社会和谐繁荣，还确

保民族文明昌盛！

2、民主发展的趋势

    随着民主不断发展，虽然呈现出不同的表现形式，可不但本质相

同，连作用也无什么差异，不论是君主立宪制，还是议会内阁制、总

统制、半总统制，都不但是国家的基础，也是发展的坦途，还具有其

他不可估量的功能；不但是社会的支柱，也是强国富民安邦的根本，

还是最大的生产力；不但是科学的制度；也是人民的护身符，还具有

强大的凝聚力；不但对所有人都有利，也能全面遏制腐败，还能造就

完善的社会保障体系；不但促进国家科学发展，也促进社会和谐繁荣，

还促进生活质量不断提升……

    而今，民主不仅遍布世界五大洲，也在各种文化传统中扎下根来，

以至现已植根一百五十多个国家和地区，还会有越来越多的国家陆续

加入民主化的行列，而这足以证明，民主既是普世的价值，也意味着

民主是可以移植的。尽管民主政治的具体制度难以照搬，但是民主的

普遍原理却是完全相通的，因此，不论是文化差异，还是国情等借口，

都不能成为抗拒民主政治的理由。

当然，现行民主体制还不是完美的政治制度，不仅存在选举的可

操纵性和选举结果的非理性的问题，也存在民主对原有社会结构强化

的问题，还存在民主社会的媚俗性等问题，而最主要的问题则在于缺

乏公平合理的分配机制，以致既难以化解日益尖锐的分配矛盾，又难

以缓解分配不公引发的社会危机，因此还有待于完善。

    其中，不管是选举的可操纵性和选举结果的非理性的问题，还是

民主对原有社会结构的强化的问题，还是民主社会的媚俗性等问题，

都能通过技术创新使之功能不断弱化，而分配问题只有上升到社会制

度的层面才能得到解决，也就是说只有更新社会制度，只有通过社会

制度创新，才能不但化解日益尖锐的分配矛盾，还缓解分配不公引发

的社会危机，以至从根本上弥补民主制度的缺陷，而进一步发扬民主

的优越性，进一步提升民主的质量，进一步完善民主制度。

    尽管有些资本主义国家实行民主，但由于推行私有制，并推崇哈

耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，因此既忽视市场缺陷，

又造成社会不公，以至于不但导致市场缺陷难于及时得到修补，也导

致社会财富都积累在少数人手里，还导致社会购买能力严重匮乏，使

得社会经济循环中断，而不断引发经济危机，以致既危害国家发展，

又损害的多数人的利益，最终不仅导致贫富悬殊，也导致社会变形，

还导致国家失衡。

    20世纪30年代资本主义世界经济大危机后，虽然“凯恩斯革命”，

不仅拯救了资本主义，还形成了凯恩斯经济学，以至既发展为凯恩斯

主义的两大支派——新古典综合派和新剑桥学派，又在20世纪五六十

年代成为西方经济学界的新正统，可到了20世纪八十年代凯恩斯主义

经济学受到货币主义、新古典宏观经济学等的挑战，而为应对挑战，

新凯恩斯主义经济学适时兴起，应运而生，其政策主张兴盛于90年代，

而代表人物多为美国经济学家。

    新凯恩斯主义经济学坚持政府干预经济的主张，不过吸收了理性

预期学派的理性预期的观点和“预期到的宏观经济政策无效”的观点。

他们认为，在当代市场经济中不但信息是不对称的，而且工资和价格

的变动具有粘性，这样，在短期仍然会出现偏离自然失业率的现象，

出现有效需求不足，因此，需求管理政策仍然是必要的和起作用的。

新凯恩斯主义并不仅仅是坚持传统凯恩斯主义短期需求管理的主张，

他们还特别强调供给学派从供给方面调节经济的思路，主张从长期着

手、从供给方面着手来考虑经济政策。新凯恩斯主义还强调巩固性的

财政政策，认为财政赤字对经济是有害的，它会引起投资的减少(基础

效应)和贸易逆差的增加。此外，新凯恩斯主义者还研究了一些新的

现象和机制，如提出了在货币政策起作用的机制方面，不应只考虑利

息率，还应该考虑普遍存在的信贷配给机制。新凯恩斯主义同传统凯

恩斯主义相比，已经发生了一些重大的变化，他们所主张的宏观经济

政策更全面，也更深入，既考虑需求方面，也考虑供给方面；既考虑

长期，又考虑短期；既注重微调政策在短期的作用，又重视结构性政

策在长期的效果。

    可以说，新凯恩斯主义者继承了传统凯恩斯主义者关于国家应该

干预经济的基本主张，不仅吸收了新古典经济学的一些合理的理论和

政策主张，还在吸取20世纪80年代以来一些宏观经济实践中经验教

训的基础上，既发展了国家干预经济的理论，又使国家干预经济的政

策体系发展到了一个新的水平。 　　

    而与之相反，哈耶克则倡导反对政府干预的自由市场经济思想，

他早期以研究货币和经济周期理论成名，不仅提出货币投资过度理论，

还认为经济周期的根源在于信贷变动引起的投资变动。银行信贷的扩

大刺激投资，一旦银行停止信贷扩张，经济就会由于缺乏资本而爆发

危机。与其说他相信资本主义经济本身有一种自行趋于稳定的机能，

不如说反对国家对于经济生活的干预更恰当，因此他把70年代资本

主义滞胀的出现归罪于凯恩斯主义的理论和政策。此外，哈耶克一直

反对社会主义，反对计划经济，反对政治专制，认为社会目标是个人

目标的总和，社会目标不能抑制个人目标。而社会主义贬低人的个人

目标，而遵从于社会的目标，限制了利己的动力，计划经济中的集中

决策没有市场经济中的分散决策灵活，所以社会主义不可能有高效率。

他不但认为社会主义违背人性 ，计划经济导致政府极权，是“通向

奴役的道路”，还反对西欧社会民主党和英国工党的社会改良措施。

因为他自由主义思想在西方国家学术界有重要影响，所以他在1974

年与瑞典经济学家缪达尔共同获得诺贝尔经济学奖 。他一生发表了

130篇文章和25本专著，而涵盖的范围从纯粹的经济学到理论心理

学，从政治哲学到法律人类学，从科学哲学到思想史，以至于他的学

术贡献远远超出经济学范畴。遗憾的是，尽管他是著名的学者，但是

由于过于相信资本主义经济本身有一种自行趋于稳定的机能，以致竭

力反对国家对经济生活的干预。

另外，为了化解资本主义日益尖锐的分配矛盾，19世纪80年代

后社会民主主义应运而生，而其涵义并不仅仅局限于政治层面，还深

入涉及经济领域，不但希望建立完善的民主制度，还希望建立公平合

理的分配机制。

    尽管社会民主主义讲求民主，也讲求公平，可由于推崇以私有经

济为主的公私混合制，只通过私有经济实现自身政治经济诉求，而不

借助公有经济大展宏图，以致不仅在经济建设上也没具体的表现形式，

还在公平分配方面没有多少作为，结果象资本主义私有制一样造成社

会不公，不仅导致社会财富都积累在少数人手里，还导致社会购买能

力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而不断引发经济危机，因而，

导致贫富悬殊，导致社会变形，导致国家失衡，以至既危害国家发展，

又损害的多数人的利益。

尽管马克思和列宁想通过共产主义的初级阶段社会主义解决分配

问题，可是由于政治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以

统治者的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，

还钳制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的

活动空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊；而经济上虽然讲求

全体人民共有一切生产要素，讲求分配公平，可因象政治上一样推行

垄断，以致不仅排斥私有生产要素，还扼杀经济竞争；不仅宠信计划

经济，还推崇平均主义；不仅生产效率低下，还机制僵化，缺乏生机，

结果既导致苏联解体，也导致华约组织分崩离析，又导致一个个实行

公有制的社会主义专政国家接连夭折。

    尽管中国当今推行以公有生产要素为主的公私混合制，但由于政

治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以统治者的需要为立

足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，还钳制言论及其

结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的活动空间，以致

不受制约，监控无效，唯我独尊。而经济上虽推行新凯恩斯主义提倡

的政府管控的自由市场经济，而能不断修补市场缺陷，但是由于没有

通过公有经济每年向全民分红，因此，不仅导致社会财富过度集中、

沉淀，还导致社会消费（内需）严重不足，既阻碍经济可持续性发展，

又没能为多数人牟利。更主要的是，由于实行政治垄断，一味推行专

制而扼杀民主，因此，不仅致使社会道德全面滑坡，也致使公有资产

损失惨重，还致使腐败到处泛滥！

    出于弥补资本主义和社会主义的各种缺陷，1990年代初美国前总

统克林顿首先提出修筑第三条道路，并与英国前首相布莱尔、德国前

总理施罗德、法国前总理若斯潘以及意大利前总理普罗迪等共同开拓，

从而促使国民经济持续增长，促使综合国力不断增强，促使人民生活

蒸蒸日上！

    为此，英国前首相布莱尔亲自撰写了《第三条道路：面向新世纪

的新政治》，而其导师时任伦敦经济政治学院院长吉登斯教授也相继

发表《超越左右》、《第三条道路：社会民主主义的复兴》等文章，

试图对第三条道路进行理论建构，使之成为一种促进社会发展的新思

潮，成为一种促进国家建设的新理论，成为一种新的施政纲领。而其

基本主张一是淡化意识形态，确立能够团结各种政治力量的新政治中

心；二是创造富有活力的现代经济，解决公平与效益的矛盾；三是重

塑国家政府，重新定位国家，不仅在新的混合经济中为国家找到合适

的位置，还实行政府管理的“民主化”，并建立政府与市民社会之间

的合作互动关系，协调政府各机构之间的关系，实现全球范围的治理；

四是构建立合作包容性的新社会关系，实现权利和义务一致，在尊重

个人价值的基础上，倡导建立共同体意识，并协调资本与劳动的关系，

提倡双方共担风险、共享利益；五是在外交方面致力于大国和地区合

作，寻求解决全球问题。

    不过，由于各国情况不同，实施方式不一，因此对于第三条道路，

不但表述不尽一致，也没有形成统一的模式，还有待于进一步完善。

因为这些西方发达国家所修筑的第三条道路，尽管以民主为基础，但

公有经济成分过少，而私有经济比例过大，所以并不科学，充其量修

筑的只是路基，而不是完整标准的第三条道路，只不过是社会民主主

义的延续，并没有弥补世界上各种现行社会制度的缺陷，以致前些年

造成由美国次贷危机引发的金融海啸，而这不但冲垮美国华尔街三大

投资银行，还致使美国两大投资银行被迫转为一般商业银行；不但席

卷美国金融领域，还波及美国实体经济；不但在美国泛滥成灾，还向

整个世界蔓延，并演变成全球性的经济危机；不仅致使美国遭受重创，

也致使欧盟各国蒙受不少的损失，还致使其他国家遭到不同程度的冲

击，而这与其说是金融监管缺失造成的，倒不如说是现行社会制度深

层次的弊端衍生的。

    对于严重遭到冲击的欧美国家来讲，如果只靠政府在政策层面上

注资输血，只靠改变目前鼓励风险的金融机构薪酬制度，只靠改进金

融系统的监管，只靠加强风险评估和预警机制，只靠建立“新布雷顿

森林体系”，而不在制度层面上通过创新改进现行社会制度，并废止

哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，而构建新的社会制

度，那只能治标而不能治本，非但不能从根本上革除深层次的弊端，

反而诱发各种社会危机。

尽管民主因为自身具有调节、纠错的机制，所以能够克服自身的

缺陷；尽管民主的自我完善机制会使恶得到遏制，而使善得到回报；

尽管民主是迄今为止最优越、最不坏以及最廉洁的社会控制方式，而

其积极作用远远超过消极影响，不像专制那样正面功效远远小于负面

效应，以至不仅赢得全面共识，还得到各方支持，从而成为普世价值，

成为发展趋势，成为时代潮流，不过还有一些缺陷，不仅存在选举的

可操纵性和选举结果的非理性的问题，也存在民主对原有社会结构强

化的问题，还存在民主社会的媚俗性等问题，而最主要的问题则在于

缺乏公平合理的分配机制，以致既难以化解日益尖锐的分配矛盾，又

难以缓解分配不公引发的社会危机，因此还有待于完善。

    其中，不管是选举的可操纵性和选举结果的非理性的问题，还是

民主对原有社会结构的强化的问题，还是民主社会的媚俗性等问题，

都能通过技术创新使之功能不断弱化，而分配问题只有上升到社会制

度的层面才能得到解决，也就是说只有更新社会制度，只有通过社会

制度创新，才能不但化解日益尖锐的分配矛盾，还缓解分配不公引发

的社会危机，以至从根本上弥补民主制度的缺陷，而进一步发扬民主

的优越性，进一步提升民主的质量，进一步完善民主制度。

    由于资本主义推行私有制，并推崇哈耶克倡导的反对政府干预的

自由市场经济思想，因此既忽视市场缺陷，又造成社会不公，以至于

不但导致市场缺陷难于及时得到修补，也导致社会财富都积累在少数

人手里，还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而

不断引发经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益，

最终不仅导致贫富悬殊，也导致社会变形，还导致国家失衡。

尽管马克思和列宁想通过共产主义的初级阶段社会主义解决分配

问题，可是由于政治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以

统治者的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，

还钳制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的

活动空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊；而经济上虽然讲求

全体人民共有一切生产要素，讲求分配公平，可因象政治上一样推行

垄断，以致不仅排斥私有生产要素，还扼杀经济竞争；不仅宠信计划

经济，还推崇平均主义；不仅生产效率低下，还机制僵化，缺乏生机，

结果既导致苏联解体，也导致华约组织分崩离析，又导致一个个实行

公有制的社会主义专政国家接连夭折。

尽管社会民主主义讲求民主，也讲求公平，并推行新凯恩斯主义

提倡的政府管控的自由市场经济，可由于推崇以私有经济为主的公私

混合制，只通过私有经济实现自身政治经济诉求，而不借助公有经济

大展宏图，以致不仅在经济建设上也没具体的表现形式，还在公平分

配方面没有多少作为，结果不仅导致社会财富都积累在少数人手里，

还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而不断引发

经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益。

    尽管中国改革开放以来推行以公有生产要素为主的公私混合制，

但是由于政治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以统治者

的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，还钳

制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的活动

空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊。而经济上虽然推行新凯

恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济，而能不断修补市场缺陷，

可由于没有通过公有经济每年向全民分红，因此，不仅导致社会财富

过度集中、沉淀，还导致社会消费（内需）严重不足，结果既阻碍经

济可持续性发展，又没能为多数人牟利。更主要的是，由于实行政治

垄断，一味推行一党专制而扼杀民主，因此，致使改革开放不断发生

变异，结果不仅导致改革成本不断递增，还导致开放支出不断攀升；

不仅导致社会剧痛不断蔓延，还导致贫富差距不断扩大；不仅导致社

会道德不断滑坡，还导致国家不断大量失血；不仅导致社会污水不断

乱流，还导致国有资产损失惨重；不仅导致富国穷民，还导致腐败层

出不穷，既席卷全国，又上下泛滥！……    

    显然，不管从哪个方面来看，世界上现行的各种社会制度都有些

弊端，因此最近二十几年，为了削弱资本主义的不公，为了清除社会

主义的僵化，为了弥补社会民主主义的不足，为了消除中国以公有生

产要素为主的公私混合制的专制缺陷，不管是西方发达国家的政治家

和思想家，还是中国的有识之士，都在探索人类发展新的道路，希望

创建一种世界民主大同制度，以至既讲求民主，又讲求宪政；既讲求

法治，又讲求人权；既讲求自由，又讲求平等；既讲求公平，又讲求

效率；既讲求正义，又讲求公正；既讲求地方自治，又讲求军队国家

化；既讲求多党竞争，又讲求分权制衡，最终不仅超越左派思想，也

超越右翼主张，还全面实行积极的福利政策。

然而，由于各国情况不同，实施方式不一，因此，对于世界民主

大同制度，不但表述不尽一致，也没有形成统一的模式，还有待于进

一步完善，因为一些西方发达国家的政治家和思想家所建构新型社会

控制方式，尽管以宪政民主为基础，但公有经济成分过少，而私有经

济比例过大，所以并不科学。而中国一些有识之士所建构的民主社会

主义制度等，尽管推行以公有生产要素为主的公私混合制，可由于没

摆脱一党专制的束缚，因此更不科学。而科学又优越的大同民主制度，

不但在政治方面以民主为基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，以人

权为核心，以自由为媒介，以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，以分

权制衡为中枢，以地方自治及其军队国家化为前提，还在经济方面既

废除私有制，又废止公有制，还废弃以私有经济为主的公私混合制，

而建构以公有经济为主的公私混合所有制，以至以公有经济为主，以

私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场经济为纽带，并废弃哈耶

克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，而进一步弘扬和完善新

凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主张，从而不仅符合社会

客观要求，还符合历史发展规律；不但满足绝大多数百姓的政治诉求，

还满足绝大多数百姓的经济等方面的要求，而且既讲求民主，又讲求

宪政；既讲求法治，又讲求人权；既讲求自由，又讲求平等；既讲求

公平，又讲求效率；既讲求正义，又讲求公正；既讲求地方自治，又

讲求军队国家化；既讲求多党竞争，又讲求分权制衡；最终不仅超越

资本主义私有制，也超越社会主义公有制，还超越以私有生产要素为

主的社会民主主义公私混合制，更超越中国现行的以公有生产要素为

主的公私混合专政制，总之，既超越左派思想，又超越右翼主张，还

全面实行积极的福利政策。

综上所述，如果说专制制度是一条线，那么一般宪政民主制度则

是一片面，而大同民主制度则是一个三维空间；生活在专制国度中，

如同生活在狭小的井里；生活在民主国度中，如同生活在宽阔的地面

上；而生活在大同民主国度中，如同生活在广阔的天地里，哪个制度

优越，不但一目了然，也不言而喻，更无需辩白。尽管建设大同民主

制度是个庞大的系统工程，但只要根据社会客观要求，根据历史发展

规律，根据国情民意，不但绘制出大同民主制度的蓝图，也开拓大同

民主制度的转型道路，就能让大同民主制度植根于世界每个角落，让

大同民主制度在世界各地开花结果，让大同民主制度造福整个人类！

在此，根据人类发展需要，根据社会客观要求，根据历史发展规

律，借鉴我国民主革命的化身孙中山的政治主张，通过社会制度创新，

建构一种科学而优越的大同民主制度。而这种科学而优越的大同民主

制度，一方面在政治上以民主为基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，

以人权为核心，以自由为媒介，以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，

以分权制衡为中枢，以地方自治及其军队国家化为前提；一方面在经

济方面既废除私有制，又废止公有制，还废弃以私有经济为主的公私

混合制，而建构以公有经济为主的公私混合所有制，以至以公有经济

为主，以私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场经济为纽带，并

废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，而进一步弘扬

和完善新凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主张，从而不仅

通过宪政化，通过法治化，通过自由化，通过权利化，通过军队国家

化，夯实大同民主制度的基础，还通过确立多党制，通过确立联邦制，

通过确立以公有经济为主的公私混合所有制，通过确立新独立监察制，

通过确立新五权分立制，浇筑大同民主制度的支柱，以至于既绘制出

人类健康发展的蓝图，又描绘出人类美好生活的画卷，从而不仅化解

人类各种文明的冲突，也把人类各种文明融合在一起，还能提升人类

自身文明的水准！

因此，不管从政治科学来看，还是从政治哲学来看，还是从政治

文化来看，这样通过五化五制创立的大同民主制度，都不仅符合人类

发展需要，也符合社会客观要求，还符合历史发展规律；不但满足绝

大多数百姓的政治诉求，还满足绝大多数百姓的经济等方面的要求，

而且既讲求民主，又讲求宪政；既讲求法治，又讲求人权；既讲求自

由，又讲求平等；既讲求公平，又讲求效率；既讲求正义，又讲求公

正；既讲求地方自治，又讲求军队国家化；既讲求多党竞争，又讲求

分权制衡；不仅超越资本主义私有制，也超越社会主义公有制，还超

越以私有生产要素为主的社会民主主义公私混合制，更超越中国推行

的以公有生产要素为主的公私混合专政制，总之，既超越左派思想，

又超越右翼主张，还全面实行积极的福利政策。

确切地说，这样通过五化五制创立的大同民主制度由于不但落实

宪政民主，还使宪政民主体制更加完善，因此既体现广大人民的意志，

又仅以人民的需要为出发点；既兼容并包，又选举限任；既不钳制言

论及其结社、信仰自由，又实行地方自治；既有多党竞争，又有分权

制衡；而不管是军队，还是警察，都完全国家化，以至不仅扩展百姓

的活动空间，还接受制约，监督有效，唯民是从。

这样通过五化五制创立的大同民主制度，由于不但废止资本主义

私有制，也废除社会主义公有制，还废弃以私有生产要素为主的社会

民主主义公私混合制，而实行以公有生产要素为主的公私混合制，因

此促使公有经济不仅能集中社会大量公有经济资源，而混同私有经济

资源，根据市场需要进行科学配置，投入国家各项建设，而且既有助

于提高生产力的水平，也有利于促进生产关系的完善；既有助于宏观

经济平稳运行，也有利于国民经济持续增长；既有助于创造各种就业

门路，也有利于提升社会福利标准；最终以公有资本为龙头，借助股

份制吸纳私有资本，不仅带动各方面投资，还能实现共同增殖；不仅

通过公有经济每年向全民分红带动内需，还能扩大出口；不仅带动相

关产业，还能不断扩充就业岗位，从而除了确保世界经济持续增长，

还确保综合实力不断增强，还确保人类生活蒸蒸日上，还确保世界科

学发展，还确保人类社会和谐繁荣！

这样通过五化五制创立的大同民主制度，由于废弃哈耶克倡导的

反对政府干预的自由市场经济思想，而进一步弘扬和完善新凯恩斯主

义提倡的政府管控的自由市场经济主张，因此不仅促使政府通过市场

需要配置资源，调控经济运行，使之符合人类发展要求，符合世界发

展目标，符合人类生活需要；还促使政府借助市场监控和调节，及时

对市场缺陷进行弥补修正。

这样通过五化五制创立的大同民主制度，由于通过公有经济每年

向全民分红，因此一方面借此提高百姓的收入而促进社会消费，一方

面避免社会财富过度集中、沉淀，防止投资造成局部经济过热而引发

通货膨胀，从而既达到促使经济持续发展的目的，又能为多数人牟利。　　

这样通过五化五制创立的大同民主制度，不仅有助于政府行为合

理规范，也有助于政府提供优质的公共产品和公共服务，更有助于政

府正视自身的不足；不仅有利于社会进步，也有利于国家发展，更有

利于人类前途；不仅能得到国际社会的一致肯定，也能得到世界舆论

的一致好评，更能得到世界百姓的一致响应！

总之，这样通过五化五制创立的大同民主制度，不但在政治方面

以民主为基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，以人权为核心，以自

由为媒介，以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，以分权制衡为中枢，

以地方自治及其军队国家化为前提，而且还在经济方面以公私混合所

有制为本，以公有经济为主，以私有经济为辅，以经济竞争为媒介，

以市场经济为纽带，并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经

济思想，而进一步弘扬和完善新凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市

场经济主张，以至不仅超越资本主义私有制，也超越社会主义公有制，

还超越以私有生产要素为主的社会民主主义公私混合制，更超越中国

现行的以公有生产要素为主的公私混合制；不仅符合人类发展需要，

也符合社会客观要求，还符合历史发展规律；不仅理性确立公有经济

的地位，也满足绝大多数百姓的政治诉求，还满足绝大多数百姓的经

济等方面的要求，从而使政府和百姓的利益预期形成高度的契合，以

至不仅创立大同民主制度，还铺筑人类发展的坦途；不仅打造人类健

康发展的路标，还浇筑人类腾飞的跑道；不仅建立爱的信仰体系，还

达到万教归一的境界；不仅化解人类各种文明的冲突，还把人类各种

文明融合在一起；不仅提升人类自身文明的水准，还融入整个宇宙文

明，最终造就大同世界，不但造福中华民族，也造福全人类！

第二章   夯实大同民主基础

    无论哪种民主模式，都由宪政，法治，自由，权利，军队国家化

等基本要素合成，以至不仅可以到处移植，也能嫁接到各种文化传统

中，还能在各种不同的国家扎下根来，因此，只有通过宪政化，通过

法治化，通过自由化，通过权利化，通过军队国家化，才能为大同民

主制度打下坚实的基础，从而不但把大同民主制度嫁接到世界各地，

也让大同民主制度在世界各地开花结果。    

一、宪政化

    从古到今，人类在自我管理的同时，就不断探索实现自我约束的

方式，由于政治权力是具有普遍约束力的合法的强制力，因此可通过

规约人们的行为解决分歧和冲突，可如果政治权力过于集中，而又不

受制约，不受监督，那必然导致政治垄断，必然铸成专制，必然会被

滥用。因为人不是天使，具有多面性，正如权力具有双重效应，既可

为公众服务，带去有益影响，也能谋取私利，带来不良后果，所以，

任何人，任何权力都要受到制约监督，否则必定为所欲为，以致为了

自身利益，不惜祸国殃民。因此，政治权力不能高度集中，必须分散

开来，必须受到严格限制，必须受到严密监控。

    为了对政治权力进行有效地限制，以防遭到滥用，以防产生异化，

以防被用来侵犯人权和人的自由，而造成负面效应，带来恶劣影响，

因此，以英国的约翰·洛克、法国的孟德斯鸠、美国的麦迪逊、汉密

尔顿等为代表的思想家提出三权分立、人权保护以及民主程序等一系

列制度性措施，开创了宪政的基本理论体系。

    如果说英国从1628年开始以《权利请愿书》、《人身保护法》、

《权利法案》以及《王位继承法》等一系列宪法性文件为基础奠定了

不成文宪法体系，那么，美国1787年制定的《美利坚合众国宪法》、

1791年生效的《权利法案》以及1789年法国的《人权与公民权宣言》

等文件的颁布则标志着宪政在实践中的全面展开。随着宪政在实践中

的发展，宪政不仅是国家依据体现民主法治精神的宪法进行活动，以

充分维护和保障公民的权利和自由为目的，以科学规范国家权力的运

作为保障，以宪法精神的充分贯彻为樗的政治形态或政治过程，也是

由宪法所确认和规定的民主政治法治化的整个过程。

    进一步说，宪政是一种以民主为基础、以法治为形式、以分权制

衡为手段、以个人自由为终极目标的现代政治制度，而其根本作用既

在于防止政府（包括民主政府）权力的滥用，又在于维护公民普遍的

自由和权利，不仅蕴涵自由、民主，还蕴涵共和及法治。其中自由是

目的，民主是根基，共和是架构，法治是约束，而其实质包含两方面：

一是限制政府及立法机构的专属权力，而限权的一个精巧的技术性手

段是分权；二是保障人民的各项基本权利，特别是洛克主张的生命、

自由和财产权。正如路易斯·亨金所言，宪政意指“成立的政府要受

到宪法的制约，而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制” ，

而其包括以下要素：依照宪法成立的政府； 分权制衡； 人民主权和

民主政府； 违宪审查； 独立司法机关； 遵守人权法案的有限政府； 

对警察权进行控制； 对军队的文官控制。

    起初，宪政本身并不涉及民主，宪政的根本目的是保障自由权；

而民主则关注政府的产生方式和权力来源。宪政可以让政府受到约束

从而保障公民自由权；民主则可以让政府执政为民，从而保障或增加

公民受益权。因此民主国家未必是宪政国家（例如古希腊），而宪政

国家也未必是民主国家（例如大宪章时代的英国）。正是由于宪政突

出了对权力的限制，尤其是对民主权力的限制，而使宪政倾向于保守，

造成了宪政与民主之间关系的持续紧张。而这种紧张突出反映在人民

主权与限权宪法之间的冲突、个人权利与公共权力之间的界限、公共

领域与私人领域的分离、积极自由与消极自由的区别等方面。

    后来，随着宪政在实践中的发展，当代宪政精巧地化解了民主与

法治之间存在的紧张，形成当今世界的宪政形态，以至使得宪政不仅

是以宪法（立宪）为起点、以民主为基础、以法治为原则、以人权为

目的的政治形态和政治过程，也是对政府权力和公民权利的制度安排，

既肩负保障公民权利，又担负制约政府权力。

    当然，宪政的确立，不仅仅取决于一部有形的宪法，更重要的是

在于同宪政的基本要求相统一的宪法的价值基础、政权结构及其保障

机制等实质内容。首先，在形式上，宪政有赖于宪法，并以“法之法”

的宪法为基础；而在理念上，宪法形式也脱离不了人们对宪政所追求

的理想价值成分。宪法一旦颁行就成为实施宪政的依据，指导宪政建

设的运行。而宪政所担负的使命是，既要实施宪法，又要完善发展宪

法。其次，宪政是验证宪法“正当性”的关键环节。宪法的“正当性”

特指宪法内蕴的应然价值取向，宪法规范应当体现公认的立宪主义的

宪法观念和精神，表达人民的意志和利益。

    此外，宪法自然性地意味着宪政，不仅包括“宪法权利”，也包

括“有限政府”。自从20世纪以来，尽管越来越多的国家以共和国命

名，纷纷立宪，但是未必存在有限政府。因此萨托利开始把宪法分成

三类：当一部宪法是以保障个人自由为目的的“保障性宪法”，并能

够得到有效施行和维护的时候，施行这样的宪法才能称之为宪政。而

名义性宪法指的是使某种不受制约的“无限政府”的政治体制，也通

过一部宪法去获得法律化的公开表达。这是一种“丑话说在前面”的

宪法。 而字义性宪法，即一部宪法在文本表述上和真正的 “保障性

宪法”并没有多大区别，但现实中却几乎被束之高阁甚至背道而驰。

这是一种立牌坊式的宪法，萨利托称之为“冒牌宪法”。 

象清末《钦定宪法大纲》企图用根本法的形式把封建专制的国家

制度巩固起来，因而即便它在现实中得到实施，也不会有“宪政”可

言。而就中国1975年宪法而言，若严格实施，也不会带来人民所渴

求的“宪政”。可见，宪政是验证宪法“正当性”本质所在，宪政运

作既是体现宪法“正当性”的实践环节，又是验证宪法“正当性”的

手段，不但是推动其“正当性”的手段，也是推动其“正当性”的动

力源泉。

    而今，宪法是“基本法”在各国的化身，不仅是为了限制政府权

力、实现“基本法”而制定的组织政府的基本规则和方案，也构成制

定一切具体法律的依据。宪法的目的是造就宪法政府，而使政府严格

遵守宪法，规定在维持社会秩序的前提下限制政府权力，禁止政府及

其官员滥用公共权力，从而保障基本法的实现。

    然而，许多宪法却不在其规定的政府制度中提供惩罚政府滥用权

力的“机制”。也就是说，宪法没有规定一旦政府立法或行政违宪将

怎样遭到严惩，没有规定分权制衡，司法独立，结果导致宪法不被政

府尊重，形同虚设；导致政府官员经常滥用公共权力，而以权牟私；

最终导致有宪法无宪政。 

    尽管在正常的条件下，实行宪政是以正当性的宪法为前提，即无

宪法则无宪政，也就是说正当性的宪法是宪政的必要条件，但不是充

分条件。因为宪政是宪法的灵魂所在，没有宪政动作，宪法就徒有其

名，虚有其表，所以，不仅宪法是依赖宪政来得以实施、维护和发展

完善的，而且，宪法权威的树立，宪法的实施、完善和发展都寓于宪

政之中。

    总之，如果说宪政奉行的原则是政府权力有限，必须遵照宪法和

法律治理国家，那么宪政的宗旨则是限制政治权力，保障公民权利，

促进公共福利；而其优越性则主要表现在：一是以宪法和法律对政府

权力加以限制；二是实行分权制衡；三是确立人民主权和民选政府；

四是建立宪法审查制度；五是司法独立；六是保障个人权利和自由。

    因此，通过宪政化一方面能限制政治权力，建立完善的权力制约

机制，从而运用权力制约权力，利用社会监控权力，进而确保权力安

份守已，避免权力兴风作浪，防止权力为非作歹；另一方面既能确立

人民主权和民选政府，又能保障个人权利和自由，最终不仅促使社会

繁荣稳定，还促使国家发达文明，更促使政治权力提高生活水平！

    综上所述，由于宪政不仅是一种以民主为基础、以法治为形式、

以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的现代政治制度，也是保

护公民自由的一系列原则和行为方式，或者说是自由的体制化表现；

不仅尊重多数人的意愿，也保护个人和少数群体的基本权利；不仅把

国家权力横向分解职能不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方

政府最大程度地对人民敞开，及时回应人民的要求；不仅使政府遵循

法治，也确保全体公民获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法

体制的保护，因此确保宪政不仅是促进生产力发展的有力杠杆，也是

促进生产关系发展的重要依托，更是促进人类发展的坦途！

二、法治化

    如果说法治是指以民主为基础，以严格依法办事为核心，以制约

权力为纽带的社会状态，那么人治则是个人或少数人掌握了社会公共

权力，以军事、经济、政治、法律、文化、伦理等物质的与精神的手

段，对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。

    可见，法治与人治是相对立的两种法律文化，前者的核心是强调

社会治理规则（主要是法律形式的规则）的普适性、稳定性和权威性；

而后者的核心是强调社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。两者

最大的区别在于法治是建立在民主的基础上，具有民主的特点，体现

的是大众意志，要求少数服从多数；而人治则是建立在专政的基础上，

特点是君主专政，只体现少数人的意志。

    具体地说，两者的区别一是基础不同，人治建立在个人专断与独

裁的基础上，而法治是建立在民主的基础上。二是特点不同，人治呈

现出随意性、多变性的弊端，造成社会的不稳定；而法治具有统一性、

稳定性、权威性的特点，以国家强制力为后盾，能有效地制裁违法行

为，保证社会的稳定和有序发展。三是体现的原则不同，人治体现不

平等的原则，而法治体现平等的原则。四是法治赖以建立的权力基础

却是社会上的多元平等的利益集团或政治权力间互相控制、相互制约

而结成的多元化“网状”控权模式；而人治的特征是权力一元化的状

态，这是一种单向的、自上而下的、等级森严的“线状”控权模式，

而这种模式最大的弊端就在于缺乏平等的利益集团或政治权力与国家

权力间的横向控制，从而滋生独裁与专制。

    因此，在人治社会里，不仅以个人或某团体的专断独裁为存在的

基础， 还产生某些特权阶级，即可以做对于普通人属于违法的事情，

及享受各种豁免权利。由于国家政权高度集中，而普通人民不能参与

其中，致使政府行政存在极大随意性、多变性，以致普遍存在人亡政

息、任人唯亲、朝令夕改的现象。而在法治社会中，法律具有凌驾一

切的地位，不管是制定者，还是执行者；不管是立法机关，还是行政

机关；不管是司法机关，还是军事机关；不管是国家首脑，还是地区

领导；不管是富豪大亨，还是普通百姓，都必须遵守法律，而其根本

目标不是治民，而是治吏，是治理政府，是限制政府滥用政治权力，

防止官员胡作非为。 

    显然，法治与人治不仅是根本相对立的，更是不同的治国理念。

人治强调个人权力在法律之上，而法治理念正好与其相反。要法治就

不要人治，要人治就没有法治。

    由于法治以民主为基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为

纽带，因此能防止特定的个人或少数人凌驾法律之上而伤害大多数人

的利益，而其优越性具体表现在：（1）法律是集体智慧和审慎考虑的

产物；（2）法律没有感情，不会偏私，具有公正性；（3）法律不会

说话，不能象人那样信口开河；（4）法律借助规范形式，具有明确性；

（5）实行人治容易贻误国家大事，特别是世袭制更是如此；（6）时

代要求实行法治，不能实行人治；（7）实行一人之治较为困难，君主

的能力和精力毕竟有限；（8）一人之治剥夺了大家轮流执政的权利。

    早在古希腊时期，法治与人治这两种治理社会的理念就同时并存。

其中柏拉图主张的实行“贤人政治”的人治，认为如果一个国家的统

治者不是哲学家，则法治要比人治好，可法治只能称为“第二等好的”

的政治，终究不如贤人政治好，以致坚持认为人治优于法治，而遭到

亚里士多德的批评。而亚里士多德在批评柏拉图的人治论的基础上建

立起法治论，并明确指出：“法治应当优于一人之治”。从这个意义

上讲，西方社会的法治传统发源于亚里士多德的法治论。不过在亚里

士多德所处的奴隶社会里的法治和现代西方社会的法治并非一回事，

因为奴隶连人身自由都没有，更别说在法律面前与奴隶主平等了。

    随着法治思想的发展，英国法学家戴雪认为法治包括三个方面的

内容：“第一，法律具有超越也包括政府的广泛裁量权在内的任何专

制权力的至高无上的权威；第二，任何公民都必须服从在一般法院里

实施的国家一般法律；第三，权力不是建立在抽象的宪法性文件上，

而是建立在法院的实际判决上。”

    此外，尽管法治和法制是既有区别又有联系的两个概念，是有一

定内在联系但内涵并不完全相同的两个词，不容混淆，但有不少人常

不加区分地使用。首先必须明确，“法治”与“法制”都是法律文化

中的重要内容，都是人类文明发展到一定阶段的产物，二者的联系在

于：法制是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法

制；而法治则是法制的立足点和归宿，法制的发展前途必然是最终实

现法治。两者的主要区别在于： 

    1、法制是法律制度的简称，属于制度的范畴，是一种实际存在的

东西；而法治是法律统治的简称，是一种治国原则和方法，是相对于

“人治”而言的，是对法制这种实际存在东西的完善和改造。 

    2、法制的产生和发展与所有国家直接相联系，在任何国家都存在

法制；而法治的产生和发展却不与所有国家直接相联系，只在民主制

国家才存在法治。 

    3、法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化，并做到有法可

依、有法必依、执法必严、违法必究；而法治的基本要求是严格依法

办事，法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性，不

是当权者的任性。

    4、实行法制的主要标志，是一个国家从立法、执法、司法、守法

到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度；而实行法治的主要

标志，是一个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在

内，都严格遵守法律和依法办事。 

    此外，法治与法制的区别还表现在： （l）内涵的差异。法治表

达的是法律运行的状态、方式、程序和过程，包括法律的至上权威，

法律的公正性、普遍性、公开性等基本要求，以及法律制约公共权力

与保障人权等基本原则；而法制只是“法律和制度”的简称。 

   （2）价值取向的差异。法治强调人民主权（民主精神）、法律平

等、权力制约和人权保障；法制则不预设价值取向。 

   （3）在与人治的关系上，法治明确地与人治相对立，有人治无法

治，而法制可以与人治共存，可以有“人治下的法制”。 

   （4）在配套环境方面，法治需要市场经济、民主政治等环境，法

制则可以在各种经院政治、文化体制中存在。可以说，法治是具有特

别价值内涵的法制，即以自由、民主、平等、人权为精神的法制秩序。 

    尽管法治与法制都强调了静态的法律制度以及将这种静态的法律

制度运用到社会生活当中的过程，可法制的概念不包含价值，而法治

包含了价值内涵，强调了人民主权。法制只是强调形式意义方面的内

容，而法治既强调形式意义的内容，又强调实质意义的内容，形式意

义的法治，强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运

行机制；而实质意义的法治，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约

权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。其中，形式意义的法治体

现法治的价值、原则和精神，而实质意义的法治必须通过法律的形式

化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。法制更偏重于法律的

形式化方面，强调“以法治国”的制度、程序及其运行机制本身，它

所关注的焦点是法律的有效性和社会秩序的稳定，这正是法治的第一

方面（形式意义的法治）所要求达到的目标。可见，法制是法治的前

提条件和基础。没有法制，也就谈不上法治。但如果仅仅强调法律的

形式化方面，那并不能揭示法治（尤其是实质意义的法治）的更深一

层的内涵。

    首先，形式意义的法治本身并不提供“公正”，只为人们提供了

一个寻求公正的法律框架和程序；而实质的法治扩展了狭义的概念，

包括某些与此相关的个人的实质性权利。这个扩展不仅在法理上承认

天赋人权，也为宪政国家的宪法最终包括了人权法案建立了法理依据。

正因为此，只有在有法治的国家，人权才能获得保障。

    其次，实质意义的法治主张以宪法体系约束国家权力、规定公民

权利，而这种理念要求政府所有权力的行使都纳入宪法的轨道，并受

宪法的制约，使政治运作进入法律化理想状态。宪政是民主制度的基

础和保障，同时也是对民主政治的制衡，在宪政国家，政府和公民的

行为都是有边界的，不能互相僭越，政府所代表的行为世界是公部门，

相对来说公民的行为世界称作公民社会。宪政的根本作用在于防止政

府权力的滥用，维护公民普遍的自由和权利；尽管宪政本身并不直接

涉及到政府是否通过民主选举产生，但宪政与民主的相辅相成，密不

可分。由于宪政强调法律具有凌驾于包括政府在内的一切的法治的必

要性，因此没有法治也就没有宪政。

    此外，法治原则要求法律对政府权力与对人民具有普遍拘束力，

要求政府权力与人民共同尊重和遵守法律。因为如果不是透过民主机

制所制定的法律，必然沦为政府对人民的统治和压迫工具，不能有效

拘束政府权力，所以民主是法治的必要前提和实质内涵之一。民主制

度的具体表现之一是在人民能直接或间接（透过民选的议员、代表）

制定各种法律，如果法律不被尊重或遵守（特别是不被政府所尊重或

遵守），民主制度也形同虚设，因此，民主制度的内涵也包含了落实

法治原则，而法治则是使民主制度能发生实际效力的方法。

    简括而言，“法制”是法律制度的简称，而“法治”则是一种与

“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。总而言之，

法制是一种社会制度，属于法律文化中的器物层面；而法治是一种社

会意识，属于法律文化中的观念层面。而与乡规民约、民俗风情、伦

理道德等非正式的社会规范相比，法制是一种正式的、相对稳定的、

制度化的社会规范。

    当然，在法律产生之前，也就没有法制，更不会有法治，而调节、

制约人们社会行为的是风俗习惯、伦理道德，这样的社会只能是人治

社会。只有在人类文明发展到一定阶段之后，尤其是国家出现之后，

法律才产生。但是，法制的产生，并不意味着法治的诞生。作为一种

社会制度，法制并不必然地排斥人治，法制既可以与法治相结合，也

可以与人治相结合。当法制与人治相结合时，法律权威是第二位的，

政府权威是第一位的，法律制度是为人治理念服务的，以至调节国家

行为的主要是政府权威，调节民间行为的主要是道德权威，而法律权

威只是起一种补充和辅助的作用。

    当法制与法治相结合时，法律权威是第一位的，是一种超越所有

权威，包括政府权威、道德权威在内的社会权威，法律成了所有社会

群体、个人的行为准则，以至于政府权威源于法律权威，服从法律权

威，而道德权威只是起一种补充和辅助的作用。此外，在法治社会里，

法律权威源于大多数社会成员对法律的“合法性”的认同。而所谓合

法性，是指人们对法律或规则或制度的一种态度，是对有关规则的产

生或有关规则制定者及其权威的判断。正如英国法学家阿蒂亚所说的

那样，“只有当人们认为有某种道义上的义务遵守法律时，人们才有

可能遵守法律。”

    另外，法治是现代化社会的组织形式和治理国家的方略，是人类

社会进步和文明的标志，是衡量一个社会是否现代化的重要参数。实

现法治，就是要真正根据法治精神和法治原则，不仅构筑建立在尊重

人的人格、尊严、自由、进取精神和合理要求基础上的法律体系，还

明确定位政治主体的法律地位和作用，规定各种政治关系，规范各种

政治行为，保证各种政治制度依法运行，不断强化政治主体的法律意

识，形成良好的法治社会环境。

    概括地讲，如果说民主负责权力的归属，宪政负责权力的制约，

那么法治则负责权力的实施，而其具体表现在：一是通过法律保障、

限制公共权力；二是强调良法的治理；三是通过宪法确立分权和权力

制约的权力制衡关系；四是赋予广泛的公民权利；五是确立普遍法的

司法原则。

综上所述，由于法治是迫使政府遵守法律的制度，不仅要求政府

只能做法律明文规定的事情，也要求政府允许人民做一切法律没有明

文禁止的事情，总之要求政府严格依法行政，因此，通过法治化一方

面既能确立人民主权和民选政府，又能保障个人权利和自由；另一方

面既能确保通过选举产生权力，又能确保权力定期转换；既能确保权

力纵横分散，又能确保权力运作规范；既能确保运用权力制约权力，

又能确保利用社会监控权力，进而确保权力减少操作失误，确保权力

提高运作效率，确保权力降低运行费用，最终确保国民经济持续增长，

确保综合国力不断增强，确保人民生活蒸蒸日上！

三、自由化

    不管是人类发展，还是世界文明，都与自由息息相关，因为自由

不仅是人类智慧的根源，还是促进生产力发展的有力杠杆，还是促进

生产关系发展的重要依托，还具有其他不可估量的功能，以至于成为

公认的普世价值。

    与其说自由是一种免于恐惧、免于奴役、免于伤害和满足自身欲

望、实现自我价值的一种舒适和谐的心理状态，不如说是人类在获得

基本生存保障的前提下，渴求实现人生价值，提高生活质量进而提高

生命质量的行为取向和行为方式，而其既有为所欲为的权力，又有不

损害他人的责任和义务。由于存在自然条件和内在条件的局限性，因

此，这种取向有时是盲目的，甚至是非理性的。不仅如此，自由还是

一个非常具有时限性和相对性的概念，所以不同的时代、不同的群体、

不同的个体对自由的看法是不同的。

    抚今追昔，在古希腊、古罗马时代，“自由”与“解放”基本同

义，包含着不受任何羁束地自然生活和获得解放等意思，以至在西方，

最初意义上的自由，主要指自主、自立、摆脱强制，意味着人身依附

关系的解除和人格上的独立。

    尽管早在春秋战国时期，中国的庄子就已经通过《逍遥游》等名

篇为“自由”奠定了思想理论基础，而到宋朝时，“自由”已成为流

行俗语，可“自由”一词的翻译在晚清才开始使用，据熊月之研究，

1900年《万国公报》从第136册起连载斯宾寒尔《自由篇》，而1903

年严复翻译出版了约翰·穆勒的《群己权界论》，同年，马君武将此

书翻译定名《自由原理》出版，把西方的自由思想比较完整地介绍到

了中国。然而，由于中国一直处于封建君主专制统治之下，因此百姓

根本享受不到自由，以至于不象古希腊、古罗马那样出现过“自由民”

阶级。

    随着时代的发展，自由不仅成为政治哲学的核心概念，也是一种

社会概念，还是社会人的权利。从一般意义上来讲，自由不但意指由

宪法或根本法所保障的一种权利或自由权，还能够确保人民免于遭受

专制政权的奴役、监禁或控制，或是确保人民能获得解放，从而使人

享有在自己所拥有的领域自主追求自己设定目标的权利。

    尽管自由本身一定要保存自己自由的本质，不能与非自由的东西

混杂，可同不少因素密切相关。首先，自由与意志有关，所以，自由

变成意志的一个动向，也是意志的一个本能的表达。但是当意志没有

被任何力量控制的时候，这个意志就不能保证它的动向都是自由的，

以至那种控制意志的力量，既可能成为意志的障碍，也可能成为意志

自由的保障。

    其次，自由与权利有关，自由不但与意志发生关系，也同权利也

发生关系。当涉及到权利时，一般人都先注重尊严的问题，我用我的

权利，因为我是有尊严的；我用我的权利，因为在我的权限之下，我

不能随便被侵犯。因而，当自由与权利发生关系时，人的尊严问题就

变成一个很重要的课题。 

    另外，自由与道德有关，凡是不因自由的催动而产生的道德行为，

都不需要负道德的责任，所以需要在人的生命中赐下自由，人才可以

成为道德的活物。由此可见，自由是道德的基础。如果你所做的不是

出于你的自由，而是出于别人的强迫，你不必负道德责任；但如果是

出于你的选择，你就必需负道德责任，可见自由和道德有密切的关系。 

    再者，自由与爱有关，爱如果不是从自由发出来的，这个爱也就

没有价值，爱在自由的这个关系中间的要求，就是使那有自由意志的

愿意顺从，所以自由和爱和顺从之间，就变成一个三足鼎立的关系。

爱与顺中间的关联是自由，自由使爱与顺这两个不同的位格中间产生

一个很重要的责任与重要的关系。

   尤其需要说明的是，对于一个社会的个体人而言，自由是指他（她）

希望、要求、争取的生存空间和实现个人意志的空间，这个空间包括

社会的、政治的、经济的、文化及传统的等外部条件，同时，也包括

个人体质、欲望、财富、世界观、价值观及理想观的表达欲望等个人

因素和内在因素。

    从意识形态来讲，自由分为感性的自由和理性的自由，理性的选

择和感性的选择往往存在差异和冲突，因此可以说不存在绝对意义上

的自由。其实人们更看重感性意义上的自由，而感性的自由更容易和

外部世界发生冲突。而理性意义上的自由和对这种自由的尊重，是人

类个体、群体，以至民族和国家走向文明和发展的必然的先决条件。

    从在心理学上说，自由是按照自己的意愿做事，也就是人能按照

自己的意愿决定自己的行为。尽管这种决定是有条件的，是受到自己

本身的能力、掌握的信息、外界环境的制约等限制，但是人的意识可

以自己按照各种条件的约束，自主的选择如何行为。如果这种选择是

发自内心的选择，就可以说是自由了。如果是受到外界的强制和干涉，

就是不自由了。而这种自由意识，就是人的基本权利。而在这种自由

意识支配下，无论造成什么后果，人都会自愿承担，这就是人的如意

选择和尊严。因此不管基于什么目地，凡是对自由意识的干涉，都是

违反人性的邪恶行为。

    从社会学上说，自由是在不侵害别人的前提下可以按照自己的意

愿行为。对于与他人无关的事情，是人自己的事情，那么人有权决定

自己的行为。而与他人发生关系的事情，就必须服从不侵害的原则。

否则这个行为必然受到反击，至少是思想上的厌恶和不满。没有侵害

他人的行为就是善行，就是自由的行为，而侵害他人的行为就是恶行，

就是不自由的行为。正常的社会是鼓励善行而惩罚恶行的，并通过赏

罚归正人们的思想，限制人们相互侵害的发生，保护人们行善的自由。

    从法律上讲，自由就是不违法。然而实际上很复杂，因为法律有

善法和恶法之分，善法是符合社会学的要求，限制侵害他人的行为的。

而恶法则限制人们的行为，规定只有按照其规定的行为才是允许的。

因此，在实行善法的地方，社会学的自由和法律的自由是基本一致的；

而实行恶法的地方，法律则是限制自由的行恶的工具。

    从政治方面看，自由是人们有权选择自己赞同的执政者，也有权

不选择自己不赞同的执政者。就像《道德经》说的，执政者是要“以

百姓心为心”，完全按照百姓的意愿管理国家。如果执政者不能做的

时候，百姓有权更换，选择能够真正“以百姓心为心”的领导者。而

现代民主制度的本质就是保护人们的政治自由，尊重人们的自由意识，

维护人们行善的自由，并制止侵害他人的恶行。

    另外需要说明的是，不管从哪方面说，自由的背后除了自律外，

还要接受他律，而他律就是外在的道德和法律规则的约束，因此为所

欲为的权力只是自由的一部分，而自律和他律则是自由的另一部分，

只有两者结合在一起，才是完整的自由。其实，自由很象太极，一面

是为所欲为的阳，一面是自律和他律的阴，而阴阳结合起来，形成相

互转化和制约才是真正的自由。

    特别需要展开来讲的是，二十世纪下半叶，以赛亚·伯林开始用

“两种自由”的概念来划分自由：“消极自由”和“积极自由”。他

认为，积极自由是指人在“主动”意义上的自由，即作为主体的人做

的决定和选择，均基于自身的主动意志而非任何外部力量。当一个人

是自主的或自决的，那么他就处于“积极”自由的状态之中。而消极

自由指的是在“被动”意义上的自由。即人在意志上不受他人的强制，

而在行为上不受他人的干涉，也就是“免于强制和干涉”的状态。

    而今，世界上普遍认为自由是促进人类进步最伟大的原动力之一。

因为自由有权做一切无害于他人的任何事情，而自由的底线和原则是

保护每一个个体的自由，所以，公民的财产和人权不应该受到侵犯，

并由构成人民之间契约而起草的法律来保障，从而确保游行集会权、

著作出版权、新闻知情监督权等等为基本的人权。关于国家和个人的

关系，世界最主流的思潮认为早在国家出现之前的人的权利比国家的

权利更为珍贵和不可剥夺。任何一个国家都没有权利去限制人民的幸

福及追求幸福的权利。那种限制公民应有自由的观念，来自不合法的

“君权神授”、“家天下”等旧思想的沿袭。由于不侵害他人自由的

行为都应该是自由和合法的，因此，国家应该保护人民的自由，并以

营建人民的幸福、保障人权为自己的责任，而这不仅是一个国家存在

的合理前提，也是世界最主流的思潮。

    当然，也有观点认为，西方由资产阶级组成的政治团体，和自由

意志主义者认同的自由是消极自由。他们认为，积极自由实际上会去

干涉他人的消极自由。因此自由的底线和原则，是保护每一个个体的

消极自由，而不是去推崇积极自由。他们保护公民的私人劳动所得财

产不受侵犯，非法财产可以由人民共同决定起草的法律来解决。应该

保证公民人权不受侵犯，他们主张包括法西斯主义者，马克思主义者

在内被看作不益于西方社会稳定的政治团体在西方的人权，游行集会

权也应该得到保障。而这些人的核心思想是“人权高于主权”，也就

是“爱自己就等于爱国家”，既坚持人文主义，又以人为本。

    对此，西方一些在野政治团体，如当代马克思主义者，社会主义

者以及纳粹主义者则不以为然，不仅批评消极自由过分强调个人的权

利，也批评消极自由忽视社会权利，还批评消极自由忽视平等。他们

完全倾向于积极自由，认为社会的积极干预可以在更大范围内实现平

等。而在干预的过程中，个人的权益难免受到侵害，个人的自由难免

被抹杀。因为权利与自由都集中在统治者的手中，所以被普遍认为是

极权主义。同时，由于这些人在过去过于强调所谓的“领袖”的作用，

因此导致个人崇拜泛滥，而其实质则是旧时代“皇帝”权威的复制。

他们为了抵制自由观念，把自由的观念绝对化，认为绝对的自由是不

存在的，所以他们否认自由的存在与意义。他们提出“自由王国”的

哲学定义，指的是一种绝对的自由。而事实上，绝对的自由是不存在

的，存在的是相对的自由。自由本来就以不侵害别人的自由的为前提，

是有限制的和有条件的。但这种限制，并不意味着自由观念的无意义，

相反，在限制之外，存在广阔的自由天地。这恰恰是需要保护的。而

专制主义者，反对的就是个人的自由和这些自由的天地。由于个人的

自由必然会瓦解专制者的专制统治，以致在专制国家，自由不但往往

不被统治者认可，还遭到紧紧束缚，而其意涵也受到统治者刻意扭曲。

    正因为怕个人的自由会瓦解专制统治，所以，历代封建专制统治

者，出于维护自身地位和利益，非但不认可自由，反而紧紧束缚自由，

不仅对自由刻意歪曲，还对自由严加防范，更对自由肆意压制，致使

发展赖以生存的自由沃土一直荒芜。

    历史已经证明，自由不仅是人类智慧的根源，还是促进生产力发

展的有力杠杆，还是促进生产关系发展的重要依托，还具有其他不可

估量的功能。正如美国哈佛商学院的《管理与企业未来》一书中所阐

述的那样：“在知识经济时代，财富不过是在自由价值观普及的社会

里，无数个人活动的副产品。而在个人自由得到最大保障的社会，民

众的智慧空前活跃，创新的东西也会不断被提出，财富作为副产品也

会象火山爆发般喷涌而出。管理则没有这样的功能，管理可以聚拢现

有的智慧和力量，会创造一时的强盛，但会使智慧之源枯竭，为强盛

的土崩瓦解埋下伏笔，而且无一例外地都导向死亡。”

    如果只看重科技与财富及其他方面发展的繁花，而忽视它们赖以

生存的自由沃土，那不仅是借鉴发达国家先进发展经验屡犯的通病，

也是自身发展既不健康又难以持续的根由，更是造成社会畸形发展的

根本原因。仅这一点就表明，过于强调积极自由，而刻意压制消极自

由，既阻碍国家发展，又牵制社会进步，因此，无论哪个国家，都有

责任更有义务，尊重百姓的自由意识，维护百姓的政治自由，尤其是

维护百姓的言论和结社、信仰自由。不妨反过来说，尊重百姓的自由

意识，维护百姓的政治自由，尤其是维护百姓的言论和结社、信仰自

由，既是国家的责任，又是国家的义务。

    总之，如果说世界是社会活动的平台，那么自由则是社会活动的

准则。若没有自由这片沃土，也就培植不出健康发展，也就培植不出

政治文明，也就培植不出人生价值和普世价值。因此通过自由化不仅

可促使国家尊重人们的自由意识，也可促使社会维护人们的政治自由，

更可促使政府维护言论和结社、信仰自由，以至于不仅促进国家健康

发展，也促进社会繁荣文明，更促进实现人生价值！

四、权利化

    世上每一个人，都不仅享有相应的权利，也要履行相应的义务，

还要尽相应的职责。如果说权利是人在相应的社会关系中应该得到的

价值回报，那么义务则是人在相应的社会关系中应该进行的价值付出，

而 职责就是一个人在其最重要的社会关系中应该进行的价值付出。

    进一步说，人类为了更好地生存与发展，人与人之间建立了各种

各样的社会关系，按维系方式的不同，所有社会关系可以分为亲戚关

系、朋友关系与同事关系，而按社会领域的不同，所有社会关系可以

分为经济关系、政治关系和文化关系，而所有社会关系的核心内容都

是价值关系或利益关系，即在所有的社会关系中，任何人一方面应该

进行一定的价值付出，另一方面又应该得到一定的价值回报，而义务

就是人在相应的社会关系中应该进行的价值付出，而权利则是人在相

应的社会关系中应该得到的价值回报。

    此外，在所有的社会关系中，任何人通常有一种最重要的社会关

系，这种社会关系决定着他的根本利益，是他主要的生活来源和生存

根本，而职责就是一个人在其最重要的社会关系中应该进行的价值付

出。尽管权利作为现代自由主义政治及法学的核心观念，而源自于西

方，但权利文化现在不但成为一种全球现象，还成为一种普世价值。

    迄今为止，在各派权利理论里，自然权利理论是源远流长的经典

学说。该理论认为，每个人在作为人的意义上都享有某些权利，这些

权利与生俱来、不可转让、不可剥夺。而这样的权利不以现实社会里

的法律为根据的，而根据的是自然法。按照古希腊罗马哲学里的自然

法理论，自然法与实在法构成二元对应的关系，它来自人的本性，普

遍适用，永恒不变。起初，自然法被作为主张自然义务的根据，后来，

则更多地被作为主张自然权利的根据。尤其是经过启蒙思想家们的努

力，自然权利具备了比较完整的理论形式。按照自然权利理论，自然

权利出自人的本性，是本性的权利。它超越实在法而存在，既是不可

剥夺的，又是不可让渡的。自然权利理论不仅为近代欧美政治革命和

法制变革提供了思想基础，也为人权观念和制度置下了雄厚的根基。

这一理论从一开始，就受到质疑和挑战。对自然权利理论的非难，不

是简单地主张法定权利，它主要是否定自然法学的认识方法，对正当

理性、永恒本性提出怀疑，早期以英国哲学家休谟和摩尔为代表，后

来则主要来自伦理怀疑主义和道德相对主义。面对挑战，自然法学一

方面不断地修正自我，一方面予以回击。第二次世界大战期间，德国

法西斯以法制、秩序的名义犯下的残暴罪行，促使人们警醒，而让人

意识到：每个人必须享有一些与身俱来的权利；而这些权利，不论现

实政治如何需要、国家法律如何规定，都是不可剥夺的。

    随着时代的发展，权利理论当今可以大致分为三类：一是权利的

分析理论，二是权利的价值理论，三是权利的社会理论。

    首先，就权利的分析理论而言，权利的分析理论旨在研究权利的

概念问题，弄清法律关系里所使用的权利语词，从而使法律问题的解

决更容易，也更确定。如霍菲尔德认为“权利”一词可以囊括要求、

特权、权力和豁免，进而他试图通过确定这四者在法理上的相对者和

相关者来弄清法律关系。又如，哈特与麦考米克之间关于意志论与利

益论的争论也饶有趣味。对哈特来讲，权利是受到法律保护的选择；

对麦考米克来讲，权利则是受到保护的某些利益。

    其次，就权利的价值理论来说，权利的价值理论构成了最近一百

多年来权利理论最光彩夺目的篇章，它接引现代最好的哲学智慧，与

正义理论密切相联，也因此在较大程度上受政治立场的影响。如在自

由主义阵营里，以诺齐克为代表的自由权论者和以人权的绝对神圣不

可侵犯为前提，而德沃金所采纳的自由主义观点则从平等关怀和尊重

个人这个前提起步。

    此外，就权利的社会理论来讲，权利的社会理论是随着最近几十

年来法社会学的兴起而出现的，它强调从社会阐释权利，以权利阐释

社会。主要研究权利的观念、体系和保护机制产生、发展和演变的社

会条件、社会过程和社会机制，同时，还把较多的注意力投向社会生

活里的人们实际享有权利的状况。尽管20世纪70年代以来，关于权利

的社会学分析在权利与社会发展、人权与文化等方面取得了显著成就，

但迄今还未形成比较成熟的权利社会学理论。

    总之，不管哪个权利理论，从根本上都必须以自然权利理论为基

础，人们之所以要主张这样一种诉诸于天、诉诸于本性的权利，乃是

因为现存的政治强力和秩序不能自己证明自己是正当的。不论个人如

何应该服从和增进国家利益，不论个人如何依赖社会，不论个人如何

生来处在社群关系里，在国家强力和社会冲突面前，每个人都必须使

用道德权利概念来筑起一道防护墙，卫护自己的尊严和自由。也只有

每个人都能够维护好自己作为人的最基本的尊严和自由，成为合格的、

负责的道德主体，国家才会健康发展，社会才会和谐安宁，而民族才

会昌盛文明。

    这不仅是自然权利理论的社会功用，也是个人权利的道德基础。

作为用来诉求和表达正义的方便而精巧的工具，权利提供了一种表述

实践理性要求的途径。只要自己认为是合理、正当的需求，就可以称

之为“权利”。而作为其负面的结果，权利语言经常被滥用，而关于

权利及其涵义的讨论也时常发生一些误解。因为权利是现代政治法律

中的一个核心概念，所以无论哪个学派或学者都不可能绕过权利问题，

相反，不同的学派或学者都可以通过界定和解释“权利”一词来阐发

自己的主张，甚至确定其理论体系的原点。正因为此，在思想史上对

于究竟什么是权利，有许多不同的解释。而大致说来，对权利的界定

分为两类：

    一类是从伦理的角度来界定权利。其中格劳秀斯和19世纪的形而

上学法学家强调的是伦理因素，如，格劳秀斯把权利看作“道德资格”；

霍布斯、斯宾诺莎等人将自由看作权利的本质，或者认为权利就是自

由；康德、黑格尔也用“自由”来解说权利，但偏重于“意志”，而

且，他们的自由概念与霍布斯的也很不相同。严格说来，康德的权利

定义是不限于意志自由的，他很重视人与人的协调共存。黑格尔指出：

“一般说，权利的基础是精神，它们的确定地位和出发点是意志。意

志是自由的，所以意志既是权利的实质又是权利的目标，而权利体系

则是己成现实的自由王国。”这些解释都是将权利看作人基于道德上

的理由或超验根据所应该享有之物，虽然也涉及利益，如拥有某物或

做某事，但并不以利益本身为基点。

    另一类是从实证角度来界定权利。如，实证主义把权利置于现实

的利益关系来理解，并侧重于从实在法的角度来解释权利。德国法学

家耶林使人们注意到权利背后的利益。他说，权利就是受到法律保护

的利益，不是所有的利益都是权利，只有为法律承认和保障的利益才

是权利。而功利主义者认为由社会功利规定全部的权利和义务并派生

出所有的道德标准。权利的实质是普遍的功利。 　　

    尽管这两类界定包含诸多小的分别，可两者之间也有些交叉，所

以，一些教科书对关于权利的界定作了许多的分类，主要有“自由说”、

“意思说”、“利益说”、“法律上之力说”。由此可见，仅仅从某个特

定的角度给权利下一个定义并不难，而要全面、正确的理解权利概念，

关键不是权利的定义，而在于把握权利的要素。

    在此简要阐述权利的五个要素：第一个要素是利益。一项权利之

所以成立，是为了保护某种利益，是由于利在其中。从这个意义上说，

权利是受到保护的利益，是为道德和法律所确证的利益。利益既可能

是个人的，也可能是群体的、社会的；既可能是物质的，也可能是精

神的；既可能是权利主体自己的，又可能是与权利主体相关的他人的。

    第二个要素是主张。一种利益若无人提出对它的主张或要求，就

不可能成为权利。一种利益之所以要由利益主体通过表达意思或其他

行为来主张，是因为它可能受到侵犯或随时处在受侵犯的威胁中。

    第三个要素是资格。提出利益主张要有所凭据，即要有资格提出

要求。资格有两种，一是道德资格，一是法律资格。专制社会里的民

众没有主张言论自由的法律资格，但是具有提出这种要求的道德资格，

这种道德资格是近代人权思想的核心，即所谓人之作为人所应有的权

利。同时，这个时代的一些思想家又对国王和贵族所具有特殊的法律

资格，给予道德上的否定。

    第四个要素是力量，它包括权威和能力。一种利益、主张、资格

必须具有力量才能成为权利。力量首先是从不容许侵犯的权威或强力

意义上讲的，其次是从能力的意义上讲的。由法律来赋予权威的利益、

主张或资格，称法律权利。人权在获得法律认可之前是道德权利，由

于仅具道德权威，因此侵害它并不招致法律处罚。在获得法律确认后，

人权就既是道德权利，也是法律权利，因而侵犯人权会导致法律后果。

除了权威的支持外，权利主体还要具备享有和实现其利益、主张或资

格的实际能力或可能性。

    第五个要素是自由。在许多场合，自由是权利的内容，如出版自

由、人身自由。这种作为某些权利内容的自由，不属于作为权利本质

属性之一的自由。因为奴役权利、监护权利并不以自由为内容，但其

本身的确是权利。作为权利本质属性或构成要素的自由，通常指权利

主体可以按个人意志去行使或放弃该项权利，不受外来的干预或胁迫。

如果某人被强迫去主张或放弃某种利益、要求，那么就不是享有权利，

而是履行义务。

    此外，根据主体、内容、对象以及权利与义务的关系等，权利可

分出许多种类，如道德权利、法定权利与习俗权利；应有权利、法定

权利与实有权利；人权与公民权利；基本权利与派生权利；宪法性权

利与非宪法性权利；个人权利与群体权利；私人权利与公共权利或社

会权利；公法权利与私法权利；人身人格权利与财产权利；公民、政

治权利与经济、社会、文化权利；行动权利与接受权利；积极权利与

消极权利；有选择的权利与无选择的权利；实体权利与程序权利；有

义务相对人的权利与无义务相对人的权利等等。

    在此依照权利的根据，简单介绍其中的道德权利、法定权利与习

俗权利。如果说道德权利由道德原理来支持，那么法定权利则由法律

制度来规定，而习俗权利则是以习惯、民俗为根据。其中，把握道德

权利与法定权利的关系尤为重要。一般说来，正如法律规则通常表示

道德规则那样，法定权利通常可以看作道德权利在法律上的体现。例

如，一个人对自己的生命、身体、贞操应该享有不被专横侵犯的权利

首先是一种道德原则，然后才由法律规定，以便借助国家的强制力来

支持和保护。法律规则、法定权利通过国家意志来表现，但其背后的

主要是道德原则、道德权利，而不能看作是统治者的任意安排。在不

同的历史阶段，道德观念不同，法律规则和权利配置也不同。

    不过，道德权利与法定权利之间的许多差别也值得注意。一个人

可能享有做某事的法定权利，但做某事是不道德的；反之，一个人可

能享有某种道德权利，但该权利却得不到法律的支持。因此有些权利

是道德的，而非法定的；有些权利是法定的，而非道德的；有些权利

则既是道德的，又是法定的。法定权利由于是由国家法律规定的，因

而也可以通过立法来改变或取消，道德权利则不仅不可能为国家权力

和立法所取消，而且，还是确证或批判国家权力和法定权利的根据。

尽管一个处于不利境况中的人或者诉讼中的人所关心的、所需要的是

法定权利，而不是宽泛的道德权利，但法定权利并不像某些现代法律

理论，甚至道德理论所希望的那样能自证其身，它必须得到道德原理

的支持。

    其次，道德权利与法定权利的区别还体现在效力上。“甲对乙享

有一项法定权利”，这意味着乙对甲负有一项可以依靠法庭来履行的

义务，甲对乙享有一项由实在法所确认的要求权。所以某人享有法定

权利就是享有对特定的法律个人提出要求并由法律保障实施的权利。

“甲对乙享有一项道德权利”，虽然也意味着乙对甲负有某种义务，

但这种义务不是必然具有法律效力的义务。如，在道德上甲有权要求

乙讲真话，乙对甲负有讲真话的义务，但除了法律规定的特殊场合之

外，甲无权借助国家强制力迫使乙讲真话。

    再则，道德权利与法定权利的划分与法的应然与实然的区分是相

适应的。深入研究两者的关系，对于理解法律的原则和规则、立法者

和法官的角色和任务、以及人权等问题，都有重要意义。

    尤其需要说明的是，人权与公民权利的关系与道德权利与法定权

利的关系同理。人权是人之作为人所享有的权利。“人之作为人”是

一个道德判断，不是一个法律判断，因此，人权在本质上是道德权利。

也就是说，人权并不依赖国家的法律而存在。即便法律剥夺公民权利，

也不可能剥夺人权。因为每个人之享有人权是凭据人之作为人的道德

资格，而不是凭据公民资格。没有公民资格的人虽不享有公民权利，

但享有人权。由于公民是一个法律概念，因此公民权利与人权的根本

区别在于，公民权利是依赖主权国家的法律而存在的。当然，在当今

世界政治里，绝大多数人在身份上都是归属于某一国家的公民，国家

主权仍然是国际法的重要原则，因此，人权在一个国家里得到尊重和

实施应主要通过对公民权利的保护。

    公民权利按根据的不同，又可分为法律权利和宪法权利。法律权

利是由立法机关制定的法律设定的权利，可由立法机关根据一般法律

程序创设、制和废止。宪法权利乃是由制宪会议制定的宪法所创设的

权利，是限制和制约国家立法机关的权利。立法机关不得侵犯此种权

利。宪法权利是公民提起违宪审查的根据，是有限政府的保障，体现

了公民和国家的对峙。 　　

    另外，按照权利的存在形态划分，可把权利分为应有权利、法有

权利和实有权利。这一划分的意义在于揭示理想的、道德的权利对于

实在法权利的指导和限定作用，尤其是揭示人们在社会生活中对权利

的实际享有构成了权利的一种独立存在形态。

    按照权利的种属关系和效力层次划分，可把权利分为基本权利与

派生权利、宪法性权利与非宪法性权利。这一划分，对于规设权利体

系，对于规制立法机关的权限，对于在处理立法和司法过程中不同权

利发生冲突时，决定哪一种权利应占居优势，都有着重要意义。

    按照权利主体划分，可把权利分为个人权利与群体权利、私人权

利与公共权利或社会权利；而按照权利的具体内容划分，可把权利分

为公法权利与私法权利、人身权利与财产权利、公民和政治权利与经

济、社会和文化权利、以及实体权利与程序权利，这些划分的意义主

要在于立法和教育。

    根据权利与义务之间的纷繁复杂的关系，还可以作更多的分类。

分类的价值，不在于叙述事实，而在于分类所支持的理论预设。在此

着重阐述一下公民权利，公民权利不仅是为公民所拥有、为政府所保

障的合法权利，也是宪法、法律的规定公民享有参与公共社会生活的

权利。

    具体地说，公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反

映，是国家对公民所承诺和维护的权利，是一种社会所认可的赋予公

民个体可做或可不做的自由，包括依照宪法和法律所享有的各种政治、

经济和社会权利。具有以下特征：（1） 主体性。即作为社会主体的

公民，正因为享有相应的权利而成其为公民。在这一意义上的公民权

利不同于人权，主要在它以积极的政治权利（其中心是选举权和被选

举权）使公民成为社会的政治主体。除此之外，其余各项是包括人权

在内的各种权利的共同特征。（2） 社会性。即公民权利乃至权利之

为权利，是由社会所认可的，而不是个人的任意主张。权利是被明文

写在宪法和法律中，并由国家权力强制性维护着。（3） 形式性。即

社会和国家只承诺公民个体有相应的可做和可不做的自由，但并不保

证公民个体实际地能够做什么乃至于做成什么。比如每个公民都有接

受高等教育的权利，而国家维护这一权利只表现在纠正任何非法剥夺

任何公民该权利的行为，并不保证每个公民都能实际地接受高等教育。

    此外，根据不同的标准，可对公民权利进行不同的分类：（1） 

依据公民所参与的社会关系的性质，可以划分为属于政治生活的权利

和一般民事权利。前者如各项政治和社会的自由权利、参加国家管理

的权利；后者如财产权等。（2） 依据承担义务人的范围，可以分为

绝对权和相对权。绝对权又称对世权，所要求的义务的承担者不是某

一人或某一范围的确定的人，而是一切人，如物权、人身权等。而相

对权，又称对人权，所要求的义务的承担者是一定的个人或某一集体，

如债权、损害赔偿权等。（3） 依据权利发生的因果联系，可以划分

为原权和派生权，派生权或称救济权。原权指基于法律规范之确认，

不待他人侵害而已存在的权利，又称第一权利，如所有权等；而派生

权指由于他人侵害原权利而发生的法律权利，也称第二权利，如因侵

害物权而发生的损害赔偿请求权。（4） 依据权利间固有的相互关系，

可以划分为主权利和从权利。主权利指不依附其他权利而可以独立存

在的权利，如对财物的所有权；从权利指以主权利之存在为前提的权

利，它的产生、变更和消灭均从属于主权利的存在，如抵押权等。 

    简括而言，公民权利分为四类：一是法律权利，指基本人权，大

多是自由权，和法律程序性权利；二是政治权利，指公民参与政治生

活的基本权利；三是社会权利，指公民维持其社会存在的基本权利；

四是参与权利，公民参与市场和公共生活的基本权利。

    其中，公民的基本权利不仅表明了一国公民行使个人权利、参与

国家权力的正当性宪法依据，还在一国法律权利体系中居于核心地位。

而所谓公民的基本权利即宪法权利，是指由宪法规定的，公民为实现

自己必不可少的利益、主张或自由，从而为或不为某种行为的资格或

可能性。进一步说，公民的基本权利是公民依照宪法规定在政治、人

身、经济、社会、文化等方面享有的主要权利，也叫宪法权利。它是

公民最主要的、也是必不可少的权利。

    需要指出的是，实现权利化或维护权利虽然天经地义，可并不容

易，决不是轻松的事情。这不仅要求一些人做出牺牲，也要求给政治

权力的行使和个人野心的发挥设置障碍；不仅要求为个人意愿和利益

与公共意愿和利益的协调创设足够的价值空间和制度空间，也要求既

限制又扩展立法机关的工作范围；不仅要求限制政府行政的灵活性和

自由裁量权，也要求政府既要以消极的不作为，免得侵犯公民的自由

权利，又要以积极的作为，促进人和社会的全面发展，增进福利，满

足公民的经济、社会和文化权利，并为自由权的保障提供稳定安全的

制度保障和社会环境。可以说，维护权利过程中的每一场冲突、每一

个方案、每一次努力，都不仅会拨动权利价值的敏感神经，还会付出

一定的代价。

    综上所述，人们之所以主张一种诉诸于天、诉诸于本性的的权利，

是因为现存的政治强力和秩序不能自己证明自己是正当的。不论个人

如何应该服从和增进国家利益，不论个人如何依赖社会，不论个人如

何生来处在社群关系里，在国家强力和社会冲突面前，每个人都必须

使用天赋权利来筑起一道防护墙，卫护自己的尊严和自由。只有每个

人都能运用天赋权利，维护好自己作为人的最基本的尊严和自由，国

家才会健康发展，而社会才会和谐安宁，这不仅是自然权利理论的社

会功用，也是权利化唯一的途径。

五、军队国家化

    除了通过宪政化，通过法治化，通过自由化，通过权利化为大同

民主制度夯实根基，更需要通过军队国家化为大同民主制度打下坚实

的基础。自古以来，军队不仅是一个国家、政府或联盟正规的武装力

量，也是为国家、政府或联盟执行各种任务而组建的武力集团，而按

其所有权可以分为私人军队、皇家军队、党卫军和国家军队。如果说

军阀的军队属于私人军队，那么皇家军队则属于皇族，而党卫军则是

属于政党的军队，尽管不论是私人军队，还是皇家军队和党卫军，都

经常负有保卫国家的责任，可前提往往是私人、皇家和政党既控制着

军队，又控制着国家，至少对控制国家有强烈的企图，以致军队就成

了私人、皇家和政党控制国家的工具。

    与此相反，国家军队不控制国家而属于国家，不但只听命于民选

政府而不会有意识形态色彩，也不介入国内合法的政治争端，还不接

受任何私人和政党的的控制，因为国家军队由全民供养，不属于特定

政党及其人士拥有，而属于全国人民所拥有，既受国家的编组，又尊

重军令与政令的统一，只负责保国护民，而不能成为哪个党派或个人

干涉和影响国内政治的工具。

    具体地说，军队是一个特殊团体，而军人是一个身分特殊的职业，

不管是言论，还是行为，都受到严格的规范，而其职责在于保卫国家，

在于服务全体国民，在于维护民族尊严。平时，军队要坚守行政中立

为原则，尽可能避免干预政治；而战时，军人需听命国家最高领导人

指挥，捍卫国家主权与领土完整及民众安全。因为军队是国家最强大

的武装力量，只负责捍卫国家主权与领土完整及全国民众安全，所以

不能被哪个人或哪个政党所占有，也就是说不能沦为哪个人的统治工

具，不能沦为哪个政党掌控政治局势变化的工具。

    由于军队给养来自国库，并非来自党库和个人；而军人服兵役属

于国家行为，并非党派行为，因此军队天然属于国家，而不属于个人，

即军队不得为个人私有，成为私家军队；也不属于哪个派系，即军队

不得成为派系政争的筹码；也不属于地方，即军队不属于地方军阀，

成为地方割据的资本；更不属于哪个政党，即军队不得为党军，任何

政党不得在军队中有公开或秘密之活动；所以军队只属于国家，完全

由代表国家的民主政权的机构来统帅。而通过军队国家化不仅可将本

由全民出资供养的军队纳入国家管理的轨道，而且国家的宪法对军队

的任何规定都可以视为这种精神的体现和对军队属于国家之事实的法

律确认，即任何涉及军队的宪法都只能是军队国家化的宪法，这样，

不但确保军队“公器公用”，也确保军队不属于任何党派和个人，更

确保军队只服从人民通过选票选举出来的政府。

    可见，军队国家化是指一个国家的军队不属于、不听命于任何政

党、任何社会团体及其领导人，既不介入国内的政治生活，又在政治

上保持中立，而只听命于由人民选举产生的、由法律所规定的武装部

队总司令，因此，军队国家化不仅是人类文明进步的重要指标，也是

民主化的重要标志，而其作用是从根本上维护民主制度的稳定与发展；

而其内涵是军队由全民供养，负责保国护民，不得成为党派或私人干

涉和影响国内政治的工具；而其优越性表现在：用于国防的且由全民

供养的军队不仅要符合“公器公用”的原则，还不得成为内战和政治

斗争的工具，更不得利用枪杆子保卫政党或捍卫政权。

此外，军队国家化的国家军队不控制国家而属于国家，而只听命

于民选政府，既不介入国内合法的政治争端，也不接受任何个人和政

党的控制。当今，只有民主国家的军队，才是军队国家化的国家军队，

比如美国，民主党上台还是共和党上台与美国军队无关，谁被选为美

国总统谁就是美军总司令，到了总统该下台的时候，军队也不会再表

忠心去挽留他，一切按照宪法办事。

    由于民主国家的军队属于国家，而国家主权都在人民手里，因此

为了使人民主权的原则在军队管理中得到确认，法律会规定军队的最

高长官只能是民选政府的领导人，而军方领导人只充当民选领导人的

顾问，只执行民选领导人的决定。在民主国家里，文官统率军队不是

因他是天才，而是因他是民选的代表，必须履行指挥军队的义务。即

使偶尔要由军人出身的人担任国防部长，也应由法律规定担任此职的

军人必须在退役多少年后才能担任此职。比如美国规定军人必在退役

10年后方可担任国防部长。另一方面，在民主国家中，国家军队对服

役的人员不再实行无报酬的义务兵役制，而是象各行各业一样实行有

报酬的雇佣制；军队不去从事那些本职工作以外的社会活动，如修路、

修桥等公共建设活动，只一心一意专注于本职业的训练和建设。军人

以军事为职业，不得经商，不得从事除军事之外的其它活动。军队内

部非战斗人员的文职化、实行军衔制等。再一方面，在民主国家里，

由法律明文禁止任何政党和团体在军队中建立支部；军队必须与一切

政党彻底脱钩，军人不得组成政党或加入任何政党。更主要的是，禁

止军队干预政治，要求军队严格保持中立，无论在任何情况下都不介

入国家的政治生活，这是一个国家在废除专制后确保民主健康发展的

重要保障。此外，军队不支持任何政治观点和任何派别，只服从宪法

和法律、服从民选的国家领导人，不服从任何政党的领导。还有，军

人必须退出立法机关，不得担任议员。虽然军人作为选民有选举权，

可参加投票，但军人只有在退役后才可参加政党、充当政治候选人参

与竞选，才可以在政府做官，这是民主国家政治生活的一种常态。

    总之，不论哪个国家，军队的政治化程度越低，发生政变的可能

性就越小。比如在军队高度中立化的英美等国，军事政变的可能性为

零，即使毫无军旅生涯的国家首脑，也完全不必担心军人的反叛企图，

而军人不必为政见的分歧做无谓的牺牲，老百姓也免于战乱之苦，从

而实现社会的稳定与国家的长治久安。因此，不管对哪个国家而言，

军队国家化不仅是社会发展的现实需要，也是国家发展的根本保障，

更是民主建设的基本依托。

    综上所述，军队国家化不仅是人类文明进步的重要指标，也是民

主化的重要标志，而其作用是从根本上维护民主制度的稳定与发展；

而其内涵是军队由全民供养，负责保国护民，不得成为党派或私人干

涉和影响国内政治的工具；而其优越性表现在：用于国防的且由全民

供养的军队不仅要符合“公器公用”的原则，还不得成为内战和政争

的工具，更不得利用枪杆子保卫政党或捍卫政权。

由于军队国家化不仅规定军队不属于任何党派和个人，而只服从

人民通过选票选举出来的政府，还规定政党退出军队，军人不得干政，

因此，既可防止暴力引起的非法（即非选举罢免程序）政权更迭，又

表明军队国家化的军队是真正的人民子弟兵，只服从于人民的意志。

而通过军队国家化不仅可将本由全民出资供养的军队纳入国家管理的

轨道，而且国家的宪法对军队的任何规定都可以视为这种精神的体现

和对军队属于国家之事实的法律确认，即任何涉及军队的宪法都只能

是军队国家化的宪法，这样不但确保军队“公器公用”，也确保军队

不属于任何党派和个人，更确保军队只服从人民通过选票选举出来的

政府。

第三章   浇筑大同民主支柱 

    如果说“五化”的作用在于为大同民主制度打下坚实的基础，那

么“五制”的作用则在于为大同民主支柱浇筑坚固的支柱，只有两者

有机结合起来，才能使构筑起来的大同民主制度，不但在政治方面以

民主为基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，以人权为核心，以自由

为媒介，以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，以分权制衡为中枢，以

地方自治及军队国家化为前提，还在经济方面则以公私混合所有制为

本，以公有经济为主，以私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场

经济为纽带，并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，

而进一步弘扬和完善新凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主

张，以至通过新型五权分立构成完善的社会控制体系，从而不仅超越

资本主义私有制，也超越社会主义公有制，还超越以私有生产要素为

主的社会民主主义公私混合制，更超越中国现行的以公有生产要素为

主的公私混合制；不仅超越左派思想，也超越右翼主张，不仅讲求公

平正义，也全面实行积极的福利政策。

    尽管五化五制的作用及其优越性各不相同，但彼此既相辅相成，

又不可分割，都不仅促使有关民主、宪政、法治、自由、权利、军队

国家化和多党制、联邦制、新公私混合制、新独立监察制、新五权分

立制等政治意识和政治观念形成广泛的共识，并成为指导人们从事政

治活动、参与政治生活的基本准则，也促使政府结构及其功能的专门

化以及政府治理社会能力的提高，还促使社会政治参与渠道的扩大以

及民众政治参与的普遍性和有效性的提升。

一、多党制    

    人类自古以来随着不断发展，无论哪个国家的社会结构，都不是

单一的，而都比较复杂。由于人们的阶层、职业、教育、财富、信仰、

年龄等不同，必然存在多元的利益、思想和宗教，而这些多元的利益、

思想和宗教分别代表不同的政治主张，必然会有不同的思想倾向、利

益诉求和政治要求，因此自然形成不同派别或政党，以至自然衍生多

党制，即自然衍生多党并存且竞相执政的政治制度。而这不仅是多党

制产生的理论根源，也是多党制形成的现实基础，还是多党制发展的

社会前提。

    尽管自古以来人类就日渐形成多元的利益、思想和宗教，可因为

遭受专制严酷的管控，所以不能实现这些多元的利益、思想和宗教分

别代表不同的政治主张，直到1688年英国通过光荣革命推翻封建专制

而建立了君主立宪制后，才开启托利党和辉格党两个政治派别并存且

竞相执政的多党制先河，过后，不仅得到逐渐完善，还在世界上蔓延

开来。仅法国1789年大革命后，就有30多个政治派别在活动，并且

参加了当时国民议会的选举。这些政治派别势均力敌，没有一个政治

派别能够左右政局、取得稳定的多数。为了争取议会多数上台执政，

各个政治派别便结成联盟参加竞选。1875年，法兰西第三共和国宪法

通过以后，法国正式确立多党并存且竞争的政党制度。

    随着议会制度在欧洲大陆的推行和发展，德国、意大利、爱尔兰、

比利时、卢森堡、荷兰、丹麦、希腊等国也实行了多党制。而多党制

兴起于欧洲大陆国家的主要原因，一是这些国家社会结构比较复杂，

存在多元的利益、思想和宗教，而这些多元的利益、思想和宗教分别

代表不同的政治主张，形成了多党纷争的局面；二是在选举制度上，

这些国家普遍采用比例代表制或少数代表制，以至于使一些小党也能

取得选票，争得一定数量议席，从而在议会选举中难以形成取得绝对

多数议席的大党，而这种选举制度有利于巩固多党政治的局面。

    第二次世界大战后，世界上许多国家都建立了多党制。而实行多

党制的国家，虽然在法律上和制度上允许任何政党都可以单独或联合

参加竞选，并在占议会多数席位情况下单独或联合执政，但实际上一

个政党单独获得议会的多数席位而执政的情况极少。尽管党派联盟是

多党制下常见的政党参与竞选和执政的形式，可是由于各政党代表的

利益和政治主张不同，因此导致由党派联盟组成的联合政府难以稳固，

进而往往导致政权更迭频繁。 

    随着多党制的发展，多党制逐渐分为三类：一是温和多党制（限

定多党制），以德国、比利时、瑞典、卢森堡、丹麦、瑞士和荷兰等

国为典型，其特点是：政党数量一般在3——5个，政党间的意识形态

距离较小，政党间的相互作用基本上是向心力竞争，允许出现联合政

权并且具有鼓励联合政权的政治结构，政局比较稳定。

    二是极端多党制（分极多党制），不妨以意大利、法国、德国

(魏玛共和国)为例，尤其是历史上的魏玛共和国和法兰西第四共和国

为代表，其特点是：政党数量6—8个或更多，政党间的意识形态距

离较大，政党分散化倾向严重，左翼和右翼存在着互不妥协的纯纲领

政党。相互排他的在野党势力向执政党挑战，一个或几个政党占据着

中间位置，展开多级竞争，向心力受阻，离心竞争盛行，政权交替频

繁。有机会掌握政权的大多是中右或中左势力，部分政党常常被排除

在政权之外，因此存在着不负责任的在野党，缺乏公平竞争。极端多

党制常常造成政局不稳，如1946年——195法兰西第四共和国时期，

11年半就更换了20届政府，每届政府执政时间不过半年，最短的仅

仅只有2天。意大利1945年到1979年34年中就更换了37届政府，

每届政府执政平均不到一年。

    三是一党独大制。一党独大制是多党制中的一种特殊情况，即在

一些国家中，进入议会的政党不止一个，但政权长期为一个政党垄断。

从理论上看，其他政党都有执政的可能，但是实际上小党处于劣势，

很难打破一党独占政权的局面。过去，政治学界一般把这种政党制度

视为多党制的一种特殊情况。后来有的政治学家提出，既然政治制度

的划分要把政党的数目和掌权方式结合起来，那么，执政党长期只有

一个，就应当将其划为一党制。 　　

    另外，多党制发展到今天，具有以下特点：一是联合执政。由于

政党众多，选票分散，一党往往难以单独取得多数而执政，因此，各

主要政党往往在大选之前和大选之后组成党派间的联盟，来争取选举

的胜利。

    二是温和多党制政府稳定。传统观点认为多党制政府往往不稳定，

而实际上主要是极端多党制国家的政府不稳定，如德国的魏玛共和国、

法国的第三、第四共和国和战后的意大利等。而温和多党制国家的政

府都比较稳定，如荷兰、卢森堡、瑞典、瑞士、丹麦、德国、冰岛等。

    三是选民的政治选择更具有意义。因为两党制的党纲往往向中间

温和方向靠拢，因而两党的政纲往往非常接近，公民的投票就会因两

党之间相互雷同的方案所破坏，而失去政治选择的意义，而多党制可

有效地弥补这种缺陷。

    四是政党对政府的控制力相对较弱。由于政府往往由几个政党联

合组成，这些政党代表的利益又不尽相同，因此任何政党都不可能把

自己的意志完全贯穿到政府行为中去，政府的政策往往是各党派调和、

妥协的结果，以至于使执政呈现两个特点：一方面，政策体现了各种

意见的综合性，能代表较多人的愿望，因而其中的民主成份比两党制

和一党制更多；另一方面，任何政策都不能由一党决定，都要由各执

政党协商，因而决策的时间较长，效率相对较低。

    五是小党能量不可小视。小党左右大党在以色列表现得尤为突出。

比如，以色列的工党和利库德集团分别代表左、右两翼，他们中无论

哪个党组阁执政，不仅取决于其在选举中能够比对手获得更多的议席，

还取决于谁能争取到足够的小党的支持，凑足120个议席中的61席，

因此众多的小党往往在两个大党中待价而沽，起到“四两拨千斤”的

作用。不过，左右两个大党有时也会联合执政。 　　

    又如在德国，基民盟（基督教民主联盟）——基社盟（基督教社

会联盟）为一方，社会民主党为另一方，小党自由民主党、绿党的地

位就举足轻重，有些小党忽左忽右，有时候比大党执政的时间还多。

    尽管多党制存在一些缺陷，不仅竞选费用较大，而且各党间往往

互相攻击，丑闻不断，而政策制定不但周期长，过程复杂，连续性也

不强，当针对政府的不信任案时，政府就得解散重新选举，容易引发

政局动荡，不利于政局稳定，可这并不能掩盖多党制的优越性。

    首先，多党制国家选举往往采用比例代表制。比例代表制是按照

各党派所得选票的比例分配议席，因此保证了相当小的政党在议会中

也有自己的代表。这样各政党分散化和分裂的现象就比较普遍，这就

给为数众多的政党足够的生存空间。其次，政府廉洁。多党制由于权

力比较分散，一党难以独掌政权，政治权力受到的监督和制约比较大，

有利于减少腐败。因此一般来说，实行多党制的政府大多比较廉洁。

    此外，由于多党制竞争激烈，互相监督，互相竞争，因此，能够

有效遏止腐败案件的发生。因为有竞争才有进步，只要做好的话，人

民会继续选择原先的执政党推荐的候选人连任，而做不好的话，任期

一到就得滚蛋。再者，多党制每个党会推荐一位最优秀的候选人，然

后全民一人一票选出的国家领导人，更有公平性，让人民有幸直接参

与政治互动。

    总之，由于多党制不但是政治文明不可或缺的要素，还举足轻重，

因此构筑新型民主制度，而选择多党制作为支柱，既符合社会客观要

求，又符合政治发展规律。更主要的是，尽管多党制也有缺陷，还有

待完善，可与一党专制相比，多党制的积极作用远远超过消极影响，

不象一党专制那样正面功效远远小于负面效应，以至不仅赢得全面共

识，还已在多国实施，从而成为普世价值，成为发展趋势，成为时代

潮流，而今，不仅已经波及全球，还必将渗透世界各国各州！

二、联邦制

    不管哪个国家的国家结构形式，都是指一个国家的整体与其组成

部分之间，中央和地方之间的相互关系。由于国家结构形式不仅决定

如何划分国家的领土，也决定如何规范国家整体和组成部分及中央和

地方之间的权限问题，因此不仅影响国家的兴亡，也影响社会发展的

水平，还影响民族的前途，更影响生活的质量！

    从古到今，世界上先后产生三种国家结构形式：一种是单一制，

一种是邦联制，一种是联邦制。首先，就单一制而言，单一制是指由

若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。

单一制国家划分为各个地方行政区划，其划分是国家根据统治需要，

按一定原则进行区域划分的结果，国家主权先于各个行政区划存在，

地方行政区不是一个政治实体，不具有任何主权特征。国家本身是一

个统一的整体，只是为了便于管理，才把领土划分成若干行政区域，

并据以建立起地方政权，即各地方行使的权力来源于中央授权，并不

是地方固有，地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的，

各地方政权一般没有单独退出该国的权利。

    展开来说，单一制是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为

组成单位的国家结构形式。在单一制国家，中央政权享有最高权力，

地方政权在中央政权统一领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行

使其职权。在法理上，单一制国家的一切权力属于中央，而地方的权

力由中央授权。单一制国家的外部特征是：全国只有一个中央政权，

一部宪法，一种法律体系，是国际交往中的国际关系主体，它的公民

只有一个国籍。而按照地方职权的大小，单一制国家又可分为中央集

权型单一制国家和地方分权型单一制国家。在中央集权型单一制国家，

地方政权在中央政权的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地

方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权或地

方虽设有自治机关，但自治机关受中央政权的严格控制。例如法国就

是典型的中央集权型单一制国家。在法国，起主要作用的地方国家机

关是地方行政机关，地方行政首长具有中央官员和地方官员的双重身

份。一方面代表中央，依照中央的命令行事，对国家内政部负责；另

一方面，作为地方官员，管理一切地方行政事务。中央可撤换地方行

政首长。在地方分权型单一制国家，地方居民依法自主组织地方公共

机关，并在中央监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方

具体事务。例如英国就是典型的地方分权型单一制国家。在英国，由

各地区居民选举产生的地方议会依法自主处理本地区事务；中央政府

依法监督地方议会的行为，以立法监督为主要的监督形式，中央政府

若发现地方议会有越权行为，可诉请相对独立的第三方司法机关纠正。  

    其次，就邦联制来说，邦联制是指若干个独立的主权国家为实现

某种特定目的(如军事、经济方面的要求)而组成的一种松散的国家联

合，而其是一种复合制的国家形式，是主权国家的联盟，通常根据条

约组建。邦联制的特点：一是邦联是根据各成员国所缔结的条约组成，

而成员国除了根据条约而明确表示让予或委托邦联机构的权力外，其

他权力仍然保留，维持着成员国主权的完整性，即邦联的成员国各自

保留着自己的全部主权，各自有独立的立法、行政、军事、外交、行

政方面的全权；二是邦联既无宪法，无统一的行政机关，也无统一的

国籍、军队和赋税，因此不是国家主体；三是邦联对成员国没有强制

力，各成员国既可将让予邦联的权力收回，也可以自由退出邦联，而

邦联对各成员国没有强制力，也不能发号施令；四是邦联的事务由邦

联成员国“首脑会议”或邦联会议按条约的规定共同决定，尽管邦联

设立议事机构和协商制度，但议事机关的一些协议或决定，必须经过

成员国的认可方能生效；五是邦联制作为由两个以上主权独立国家自

愿联合组成的一种国家联盟，具有各成员国地位平等，在内政外交上

互不从属的特征。由上可见，邦联只是一种国家联盟的形式，而不是

国家实体，因此严格说来，邦联算不上一种国家结构形式。

    此外，就联邦制来讲，与其说联邦制是由两个或两个以上的政治

实体（共和国、州、邦）结合而成的一种国家结构形式，不如说是一

种多中心的复合共和制，是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。

联邦制国家由各个联邦成员组成，各成员单位先于联邦国家存在。而

联邦成员国在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体；加

入联邦之后，虽然不再有完全独立的主权，但在联邦宪法规定的范围

内，联邦成员的主权仍受到法律的保护，联邦成员有自己的宪法和法

律。在组成联邦制国家时，联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联

邦政府，同时又保留了部分管理内部事务的权力。联邦宪法明确界定

了联邦政府统一行使的权力和各成员国的中央政府所保留的权力，即

联邦的权力是来源于各成员国的参与。联邦成员有自己的独立的立法、

行政和司法机构，和联邦国家的最高司法、行政、立法机构不存在隶

属关系。联邦国家的主权由联邦和各成员单位分享，尽管联邦政府拥

有对外代表国家主权，但是各联邦成员也在联邦宪法允许的范围内享

有一定的外交独立性，可以与其他外交主体签订一些协议，而有些联

邦国家成员单位也可以参加国际组织。

    现今世界上的联邦国家，多数是在原来就存在的小型共和政治体

基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或

者说重组成联邦共和国。而联邦制的产生是小共和国为了增强军事力

量，也为了谋求共同发展的需要，而组成联邦共和国，而其历史渊源

可以追溯到古希腊的城邦同盟，甚至遥远的《圣经》时代。

    据《圣经》记载，以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮

作战，曾结成紧密的同盟（公元前12世纪——722年）。古希腊的城

邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟，进行了与波斯的战争。在希腊

晚期，又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。而这种结盟

传统，在中世纪和近代的欧洲，仍绵延不绝。始于9世纪的德意志邦

联，是当时存在时间最长、规模最大的同盟。1291年，为了抵抗哈布

斯堡王朝的进犯，中欧的三个自治市签署永久联盟条约，结成了后来

发展到有13个成员的瑞士同盟。16世纪宗教改革时代，面对天主教

会和世俗政权的双重迫害，新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省，它

迅速强盛起来。但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家，与后者相

比，是松散、脆弱的，学者们称之为“邦联”以示区别。

    历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。作为

国家之间的联盟，邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼

此关系的政府间组织。它们的组织形式一般都很简单，最重要的机构

通常是一个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门。邦联

在对外方面也没有完整的权力，加盟成员握有军事实力，外交上的独

立性很高。这是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”，不可能

是不脆弱的。翻开它们的历史，虽然可以看到联合所带来的好处，甚

至于战胜强敌的辉煌篇章，但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、

分裂，并不乏被外部势力离间和征服的悲剧。

    联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后，通过制度创新而形成

的一种紧密的、现代的新型共同体，而首先于美国诞生。美国1787年

宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明

确划分共同体与构成单位的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起

来的好处，建立了一个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同

政府，从而在历史上第一次将邦联改造成联邦的国家。

    凡是实行联邦制的国家，都具有以下的特点：第一，国家整体与

组成部分之间是一种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往

的主体。第二，联邦设有国家最高立法机关和行政机关，行使国家最

高权力，领导其联邦成员。第三，实行联邦制的国家都认同于统一的

联邦宪法，遵从代表国家利益的统一法律。第四，联邦各成员国有自

己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律和国籍，管理本国内的财

政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五，联邦和各成员国的权

限划分，由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突，

以联邦宪法和法律为准。 

    具体地说，联邦制作为一种多中心的复合共和制，作为关于自治、

非集权、多样性的宪制安排，有两个基本的建构原则，第一，制定一

部有严格修改程序的宪法，在全国政府与各构成单位（州、省、邦）

之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统一市场等与全国人

民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切

相关、能够分别管理的一般性事项，都由各构成单位政府管理。第二，

各构成单位人民有自治或自组织权。各构成单位议会议员、政府首长，

由当地人民选举产生。绝大多数联邦国家的构成单位都有自己的宪法，

规定自己的政府组织形式。此外，联邦制还有两个并非不重要的原则：

联邦议会一般实行两院制，其中一院按人口比例选举产生，另一院由

各构成单位选举或任命的代表组成。当联邦与各构成单位发生权力冲

突时，由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。

    另外，联邦制国家各构成单位政府，在国家中具有很高的独立地

位，不同于单一制国家的地方政府，不象单一制国家的地方政府那样

是全国政府的下属。根据联邦制原则，全国政府与构成单位政府并不

是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的

政府之间的关系。它们彼此独立，权力都有限制。各构成单位也是国

家主权的组成部分，因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。

当然，它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。并且联邦是全体

人民建构的永久性共同体，是任何构成单位或群体无权随意取消的主

权国家。

    当今，尽管世界上只有20多个联邦制国家，可是它们的人口总

数在22亿以上，而且占了世界大约二分之一的土地。其中领土最小

的是拉美的圣基茨―尼维斯联邦，267平方公里，最大的是横跨欧亚

的俄罗斯，1700多万平方公里。面积超过200多万平方公里以上的

国家中，绝大多数是联邦国家。而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋

洲、非洲面积最大的国家中，除了中国以外，俄罗斯、加拿大、巴西、

澳大利亚、苏丹无不实行联邦制。

    这么多大国之所以都选择了联邦制，原因就在于联邦制作为多中

心、自治、非集权的制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。而

自其诞生以后，人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家，

还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、

习俗的人民和平相处。虽然联邦制实践有成功也有失败，但实行联邦

制或引进其某些制度安排，是迄今在统一的国家中，处理高度差异性

问题的最佳选择。最早的现代联邦国家之一瑞士，就是这方面的著名

典范，在瑞士的境内，生活着具有不同民族身份、宗教信仰，分别讲

着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了一个和谐的

统一国族。在联邦制下，分权、自治、多中心的制度安排，为不同种

族、民族、宗教、文化、社会利益群体，提供了表达政治愿望的最充

分渠道。在这种情境下，“统一性”与“多样性”，并不是两个相互

对立的东西，而是分别与“解体”、“同质性”相对。由于存在多个

政治中心，因此政治生活不像单一制共和政体那样由一个全国性的单

一多数所决定，而是由许多个多数或者说“复合多数”所决定。总之，

这种制度可为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。 

    此外，联邦主义也为人类自由所不可缺少的共和政体，开辟了非

常广阔的适用范围。众所周知，古希腊的城邦共和国，以直接民主为

其特征之一，无一不是小国，而其人口、土地还不及当今中国一个普

通的县。所以，人类长期以来一直为这样一个问题所苦恼：共和政体

似乎只能适用于小国，较大的国家则需要君主或君主专制统治。而代

议制为人们解除这一烦恼作出了巨大贡献，联邦制更是功不可没。虽

然历史已经证明可以通过代议制在较大的国家成功地运用共和政体，

但是并没有证明一个大型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固的

共和政体，从而成为持久的自由国家。早在1748年以前，现代共和主

义的卓越奠基人之一孟德斯鸠，就敏锐地意识到联邦制对于小国获得

安全、大国实现自由的价值，而他的话至今仍值得铭记于心：“一个

共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的邪恶

……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。要

是人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君

主政体的外在力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统

治的政体之下了。我说的这种政制，就是联邦共和国。”

    后来，以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派，在此

基础上不仅发展了这一理论，还为制衡思想的发展做出了新的贡献：

第一，联邦派以英国的政治现实为观察，提出要防止民选的议会权力

过大。在民主制下，立法部门权力过大是最危险的，防止议会专权，

就能有效遏止多数人的暴政，维护少数人的合法权利；第二，联邦派

提出要防止行政权力的膨胀，控制总统的权力，以防范独裁专制。更

需要说明的是，他们不但把“三权分立以制衡”的政治思想变成了政

治现实，还扩充分权制衡理论，宣扬国家权力除了横向分为立法、行

政、司法外，还务须纵向分解到各级地方政府，以使中央权力和地方

权力相互监控，相互促进。

    在此，有必要概括一下联邦制的诉求。缔造现代第一个联邦共和

国的美国1787年宪法，在其简洁而庄严的序言中说道：“我们美利坚

合众国人民，为了组成一个更完善的共同体，以树立正义，保障国内

的和平，安排共同的国防，增进全民的福利，并确保我们自己及我们

的后代永享自由的生活，特为美利坚合众国制定本宪法。”而法国19

世纪政治家和思想家托克维尔，对于美国联邦制所产生的政治效果称

赞不已，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于

其自治和分权制度，说联邦“既像一个小国那样自由和幸福，又像一

个大国那样光荣和强大”。美国当代著名政治学家爱拉扎尔这样评价

联邦制：“人类，因而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍

性问题上：追求政治正义以获得政治秩序；探明政治权力及其运用的

真实经验；利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文

明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境……而说明和包纳上

述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦主义。” 

    总而言之，如果说将小国的优点与大国的优点结合起来，既使小

国得到安全，又使大国实现自由，是联邦制的追求，那么多中心、自

治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护“自由的生活”、“国

内和平”、“安全”、“全民的福利”等则是联邦制的价值谱系。由于联

邦制比起单一制和邦联具有无可比拟的优越性，因此，从二百多年前

现代第一个联邦制国家诞生到今天，联邦制不仅已在许多大国登陆，

还已在世界五大洲留下了成功的足迹。

    尽管在一个最高权力的统治之下，国家的统一有利于国内的和平

安定，使百姓免于各地诸侯为争夺疆土所引发的战乱之苦，但和平并

不是没有代价的。在人类的政治智慧没有充分发挥之前，国家统一只

是简单意味着最高统治权的集中；权力的集中也给权力的滥用造就绝

好的机会，而权力的滥用反过来为社会动荡埋下了伏笔。由于制度安

排不当，以致统一只是标志专制，而团结更是强化专制，致使原始意

义上的统一和团结未必给社会带来长久的和平。

    展开来讲，在专制统治下国家掌握的权力未必会被用在正途上，

以致国家权力越大，滥用的可能性就越大，对个人自由就越危险。如

果一个国家缺乏民主机制，那么国家规模越大，就越容易维护专制统

治，镇压平民以合法或暴力形式的请愿或抗议活动。在这个意义上，

大国显然是一把双刃剑。国家权力只是为安全保障提供了一种能力，

但不受控制的国家权力未必会为个人安全提供可靠的保障。而要保证

大国给民众带来更多的福而不是祸，那国家权力必须受到限制；否则

这个不受限制的庞然大物一旦挥舞锋利无比的国家权力之剑，那后果

不堪设想。而要限制国家权力，那就必须实行民主代议制度，保证掌

握国家权力的人受到社会的控制。但光有民主制度还不够，因为人民

代表还是会滥用权力，而产生多数人的暴政。因此还须采取另一种更

直接的限制，而这就是奉行有限政府原则的联邦制。

尽管在理论上不排除单一制国家也采纳这种原则，可实际上只有

建立联邦制才能真正实行有限政府原则，因为有限政府的宪法将国家

权力限制在宪法规定的范围内，并通过司法审查制度在个案中界定政

府是否侵越了其宪法权限，从而有效控制了国家权力的滥用。

    首先，由于联邦制将国家的大部分权力下放地方，而地方自治并

不是绝对的，任何地方政权都受中央政府和其它地方的牵制，因此克

服了简单中央集权的弊端。如果一个地方通过了压制自由的法律，那

么这个地方的居民即使没有办法反抗，也可以用脚投票，迁徙到更为

宽容的地方去。正是由于“邻居”的存在，每个地方才感受到尊重自

由和人权的压力，而中央政府和地方政府之间相互监督、相互制约，

也有利于防止各自的权力过度膨胀，不至于对权利构成太大的威胁。　

    其次，由于联邦制限制中央政府的权力，因此使它不能侵犯公民

权利和自由，不能侵越地方权限，不能随心所欲地利用地方资源为中

央利益服务，而只有在这些宪法限制之下，才能信任中央政府去制约

地方政府。另外在这个前提下，需要保证中央政令畅通，中央在宪法

授权范围内的具有全国性影响的法律和政策在地方获得有效实施，地

方法规和规章不得与之相抵触，因此只有这样的制度安排才能保证大

国的长治久安。　

而今，世界上许多大国都实行了联邦制，其原因一是联邦制不仅

是经自由选举产生的、由负责管理同一人口群和同一地区的两个或两

个以上政府分担权力和决策的体制，还作为多中心、自治、非集权的

制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。

    二是联邦制不仅使高层政府有决策权，而且也使受决策直接影响

的地方社区有决策权，并保护这一权力。同时联邦制允许地方政府制

定和执行法律，从而促使政府对人民负责，并鼓励公民的参与和履行

公民职责。 

    三是联邦制通过成文宪法规定出各级政府的权力和责任分工而得

到巩固；而地方法令反映地方社区的意愿。再者，政府间关系意味着

在一些具有法定必要性的问题需要通过合作解决时，联邦国家的各级

政府(国家、地区和地方)将共同努力，而国家政府往往有权调解地区

间的争端。再者，在地域辽阔和经济多样化的国家，各个地区在收入

和社会福利上的差距可以通过国家政府的税收再分配政策得到调整。 

    四是联邦制反应灵敏，包容力强，不仅公民可以自由竞选各级政

府职务，还为各政党提供为其选民服务的多种机会，即使某一政党在

国家立法机构或行政机构内不占多数，它仍可以参加地区和地方一级

的立法和行政。 

    五是联邦制建立在代议制民主的基础上，因为受到选民约束和宪

法限制，所以执政者不能不顾大多数人的根本利益而任意发动战争或

做其它劳民伤财的事情；由于限制中央政府的权力，致使它不能侵犯

公民权利和自由，不能侵越地方权限，不能随心所欲地利用地方资源

为中央利益服务；由于中央政府在宪法授权范围内的具有全国性影响

的法律和政策在地方获得有效实施，而使地方法规和规章不能与之相

抵触，因而保证长治久安。

三、新公私混合制

    无论哪个国家，要想确保科学发展，确保和谐繁荣，确保人民生

活水平不断提升，除了在政治方面建立完善的民主体制，更要在经济

方面构筑科学的管理体系，最终构建公平合理的社会制度。

    尽管公私混合制是全体人民共有一部分生产要素，另一部分归个

人所有的所有制形式，但由于两者不仅同时对经济产生作用，还通过

市场需要配置资源，调控经济运行，更借助市场监控和调节，对市场

缺陷及时进行弥补修正，因此既符合国家发展要求，也符合社会发展

目标，又符合人民生活需要。进一步说，公私混合制是指在生产社会

化和专业分工进一步发展的条件下，各种不同所有制经济按照一定的

原则，主要以入股的方式将生产要素组织起来，进行统一经营、按股

分红并负有限责任的所有制经济形式。公私混合制中的私有成分，并

不改变公有经济的性质，而其公有经济成分通过与其他所有制经济的

融合，不仅能更好地发挥公有经济，凝结其他经济成分形成规模经济

效益，还能保证和促进公有资本保值增值。

    由于以公有经济为主的公私混合制不仅借助公有生产要素对经济

产生作用，也借助私有生产要素对经济产生作用，并推行新凯恩斯主

义提倡的政府管控的自由市场经济，而其指导思想是国家在通过市场

需要配置资源、调控经济运行的过程中，不断借助市场监控和调节，

对市场缺陷进行弥补修正，使之不但符合国家发展要求，也符合社会

发展目标，还符合人民生活需要，因此，不管哪个国家，都应确立并

维护以公有经济为主的公私混合所有制在国家中的主导地位，以至于

确立并维护公有经济在国家中的主导地位，这样不但符合社会客观要

求，也符合经济发展规律，还具有深远而重要的战略意义，最终既有

利于国家科学发展，也有利于营造公平的社会环境。

1、公有经济地位

    迄今为止，经济形态不外乎三种：一种是私有制，一种是公有制，

一种是公私混合制。而经济运行方式却仅有两种：一种是市场经济，

一种是计划经济。

    相比而言，在经济发展过程中经济运行方式起着主导作用，不仅

影响人类发展的进程，也影响社会发展的水平，还影响人民生活的质

量。由于计划经济是生产由统一安排、产品由统一分配的经济方式，

完全宠信垄断而扼杀竞争，以致机制僵化，效率低下，缺乏生机。而

市场经济则不仅是生产由各个生产主自己安排，生产主之间互相交换

产品的经济方式，还积极维护竞争而禁止垄断，所以富有活力，以至

长盛不衰。市场经济有两个特点：一是有大量独立自主的分散决策，

二是产品以交换为目的进行生产。经济活动虽然应该有宏观的调节，

但大量独立的决策主体才能反映经济人的自主性和创造性，生产主要

是为了交换，而不是自给自足。简而言之，由于市场经济依据市场规

则、市场价格、市场竞争进行资源配置，因此不仅实现效益最大化，

还实现效率最优化，以至市场决定资源配置既是市场经济的一般规律，

又是市场经济的根本原则。

    尽管私有制崇尚竞争，推崇市场经济，不仅机制灵活，还讲求效

率，富有活力，可因是个人拥有生产要素，只顾追求个人利益，从而

造成社会不公，最终导致贫富悬殊，导致社会变形，导致国家失衡。

    尽管公有制是全体人民共有一切生产要素，讲求分配公平，可因

推行垄断，以致不仅排斥私有生产要素，还扼杀经济竞争；不仅宠信

计划经济，还推崇平均主义；不仅生产效率低下，还机制僵化，缺乏

生机。

    尽管公私混合制是全体人民共有一部分生产要素，另一部分归个

人所有，但由于两者不仅同时对经济产生作用，还通过市场需要配置

资源，调控经济运行，更借助市场监控和调节，对市场缺陷及时进行

弥补修正，因此既符合国家发展要求，也符合社会发展目标，又符合

人民生活需要。具体地说，公私混合制是指在生产社会化和专业分工

进一步发展的条件下，各种不同所有制经济按照一定的原则，主要以

入股的方式将生产要素组织起来，进行统一经营、按股分红并负有限

责任的所有制经济形式。公私混合制中的私有成分，并不改变公有经

济的性质，而其公有经济成分通过与其他所有制经济的融合，不仅能

更好地发挥公有经济凝结其他经济成分形成规模经济效益，还能保证

和促进公有资本保值增值。

    如今，公私混合制分为两种，一种是以私有生产要素为主而以公

有生产要素为辅的公私混合制，一种是以公有生产要素为主而以私有

生产要素为辅的公私混合制，前者从资本主义私有制自由市场经济演

变来的，而后者是从社会主义公有制高度计划经济向市场经济过渡中

演化来的。其中以私有生产要素为主的公私混合制虽能弥补市场缺陷，

但不能遏制社会不公；而以公有生产要素为主的公私混合制尽管推崇

公平公正，并能修补市场缺陷，但由于实行政治垄断，不仅致使社会

道德全面滑坡，也致使公有资产损失惨重，还致使腐败到处泛滥！

    在公私混合制中，代表公有生产要素的为公有经济，而代表私有

生产要素的为私有经济，由此可见，公有经济不等于公有制，所以并

不是社会主义的表现形式；同样私有经济不等于私有制，因此并不是

资本主义的标志。此外，公有经济与私有经济并不象公有制和私有制

那样相互排斥，以至彼此水火不容，反而能在共同利益驱动下融为一

体，不是形成以公有经济为主的公私混合制，就是形成以私有经济为

主的公私混合制。

    相比较而言，以公有经济为主的公私混合制，不仅比以私有经济

为主的公私混合制优越，还比以私有经济为主的公私混合制科学，因

为公有经济不仅能集中社会大量经济资源，混同私有经济资源，根据

市场需要进行科学配置，投入国家各项建设，而且，还以公有资本为

龙头，借助股份制吸纳私有资本，既带动各方面投资，又能实现共同

增殖；既带动内需，又能扩大出口；既带动相关产业，又能不断扩充

就业岗位，以至于不但有助于提高生产力的水平，也有利于促进生产

关系的完善；不但有助于宏观经济平稳运行，也有利于国民经济持续

增长；不但有助于创造各种就业门路，也有利于通过全民分红提升社

会福利标准，最终促使国家健康发展，促使社会繁荣文明，促使生活

日新月异！

    简而言之，由于以公有经济为主的公私混合制可使公有资本、非

公有资本等交叉持股、相互融合，因此既有利于公有资本放大功能、

保值增值、提高竞争力，也有利于非公有资本取长补短、相互促进、

共同发展。

    更主要的是，公有经济不仅是国家的命脉，也是国民经济的支柱，

还是国家财政收支重要的来源，既肩负调控宏观经济运行的使命，又

担负调整微观产业结构的重任，不但要为社会提供大量的就业岗位，

还要为社会缩小贫富差距，为社会保障体系输送给养，为失业人员和

弱势群体提供基本生活福利。

    此外，不管从社会发展规律来看，还是从经济运行规律来看，如

果社会财富过度集中、沉淀，而积累在少数人手里，一方面导致贫富

悬殊，导致社会变形，导致国家失衡；一方面导致社会购买能力严重

不足，使社会经济循环中断，而不断引发经济危机，以致既危害国家

发展，又损害的多数人的利益。由于私有经济导致社会财富都积累在

少数人手里，因此通过发展公有经济每年向全民分红，不仅促进社会

消费，还避免社会财富过度集中、沉淀，从而既达到促使经济持续发

展的目的，又能为多数人牟利。　　

    总之，由于以公有经济为主的公私混合制不仅借助公有生产要素

对经济产生作用，也借助私有生产要素对经济产生作用，并推行新凯

恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济，而其指导思想是国家在通

过市场需要配置资源、调控经济运行的过程中，不断借助市场监控和

调节，对市场缺陷进行弥补修正，使之不但符合国家发展要求，也符

合社会发展目标，还符合人民生活需要，因此，不管哪个国家，都应

确立并维护以公有经济为主的公私混合所有制在国家中的主导地位，

进而确立并维护公有经济在国家中的主导地位，这样不但符合社会客

观要求，也符合经济发展规律，还具有深远而重要的战略意义，从而

既有利于国家科学发展，也有利于营造公平的社会环境。

    尽管以公有经济为主的公私混合所有制存在公有经济和私有经济

之分，但彼此并非势不两立，反而能在共同利益驱动下有机结合起来，

不但形成合力，也能相互制约，还能同甘共苦。另外，虽然公有成分

超过私有份额，可两者享有平等权利，谁都不能铸就垄断，只能控股

经营，因为限制公有资本高度集中，迫使公有资本化整为零，只能混

同私有资本组成股份制企业。而在关系国计民生的企业，公有股份至

少占有一半；对于一般行业，公有经济或控股或参股，或退出或不介

入，这都根据具体情况决定。

    由于这种以公有经济为主的公私混合所有制国家以公有经济为主

体，以私有经济为辅助，因此公有经济不仅是国家的命脉，也是国民

经济的支柱，还是国家财政收支重要的来源，既肩负调控宏观经济运

行的使命，又担负调整微观产业结构的重任，并基于市场需要，配置

公有资源，分布公有资产，监管公有资产经营主体，指引公有资本流

动方向，监控公有资本流动速度。也就是说，为了优化调配公有资源，

为了防止公有资产流失，为了促进公有资本增殖，不但酌情调整公有

经济战略布局，还要酌情调整公有经济运作战线，以至酌情调整公有

资源全盘布置，调整公有资产分布结构，调整公有资本流动方向及其

流动速度。凡是关系国计民生的重要行业、重点产业、大型企业，公

有资产都占主导地位，私有资本只起辅助作用。而其它普通行业、一

般产业、中小企业，公有资本或控股或参股，或退出或不介入。对于

富有发展潜力的高新技术企业，公有资本通过风险投资，或控股或参

股。如果公有资产因为企业倒闭，或者因为经营亏损，而遭受损失，

一方面通过资产重组，把损失降到最低程度，一方面通过追究项目经

理人的责任以儆效尤。而即使有些公有资本损失殆尽，只要确保绝大

多数的公有资产繁衍生息，也就确保公有经济的总体利润不断攀升，

从而确保国民经济持续增长，确保综合国力越来越强，确保人民生活

蒸蒸日上。

2、公有经济管理

    过去，不论是推行计划经济的国家，还是实行市场经济的地区，

公有经济都由政府托管，因而，导致政资不分、政企不分；导致政府

机构臃肿不说，还不务正业；导致政府直接管理公有经济，直接配置

公有资源，直接调配公有资产，以至于直接从事经济活动，直接参与

金融管理，直接干涉企业经营等。结果不仅导致政府不堪重负，还导

致腐败泛滥成灾，还导致社会怨声载道，还导致公有经济发展缓慢……

    为此，有的学者认为这是公有经济不能与市场经济融合造成的，

可事实上，公有经济会使得市场经济更有效率，而这一论断理论的依

据出自1977年诺贝尔经济奖获得者詹姆斯·米德。詹姆斯·米德，

他不仅是凯恩斯的学生，也是现在世界各国使用的GDP核算法的两

个发明人之一，而他最深刻的论证就是：“公有资产的市场收益可以

降低对税收和国债的过度依赖，提高整体经济效率。”国家如果不能

依赖国有资产的市场收益，则只能依赖税收和国债。但税率过高会降

低个人和企业工作和创新的积极性；而发行国债过多又会抬高利率，

不利于生产性投资。将国有资产、税收和国债三者做整体通盘的考虑，

通过国有资产的市场收益来降低税率和减少国债，是米德对西方“自

由社会主义”理论的重要贡献。

    在此以香港为例来直观说明米德的“自由社会主义”中公有资产

收益和税收的关系。香港连续数年被国际评级机构评为世界上“最自

由的经济体”，因为香港税率很低，所以不仅鼓励人们创业，还增强

人们工作的积极性。香港之所以能承受低税率的同时又能给居民提供

免费的基本医疗，原因就在于香港政府有一大块公有资产——土地，

而土地使用权的市场拍卖收益为政府所有。在以公有经济为主的公私

混合所有制中，公有资产可以发挥类似香港土地的作用，因此，不能

把出卖公有资产作为发展的指导思想，尤其不能腐败性的、运动性的、

指令性的售卖公有资产。为此，米德提出“倒转”英国的国有化模式，

政府减少行政管理，但从国资中代表全民真正拿到市场收益。

    以往在计划经济体制下，政府直接管理公有经济，直接调剂公有

资源，直接调理公有资产，直接从事经济活动，直接参与金融管理，

直接干预企业经营等，尚且越俎代庖，尚且贻害国民经济，尚且贻误

各行各业，既分散政府精力，又浪费公有资源；既加大政府管理费用，

又损耗公有资产；既加重政府财政负担，又乱用公有财产，结果政府

焦头烂额不说，国民经济还每况愈下，何况在市场经济的大潮中，更

会成事不足，败事有余，不但损害政府基本职能，还不利于公有资源

配置；不但加剧政府机构扩张，还不利于公有资产布局；不但加大政

府财政支出，还不利于公有资本流动，因而，致使政府没有干好本职

工作不说，财政赤字递增不说，管理成本攀升不说，还使公有资源不

断乱置，还使公有资产不断流失，还使公有资本不断亏蚀！

    首先必须明确，政府基本的职责在于捍卫人民利益，在于捍卫国

家主权，在于捍卫民族尊严，在于维护社会安定，在于维护公有资产

和私有产权，在于维护社会经济和其它方面的秩序，在于主持社会公

平公正，在于保护公民及团体的合法权益，在于基础设施建设，在于

保障弱势群体的基本福利，在于提供优质的公共产品和周到的公共服

务，在于制定对外政策，创造有利的国际环境，在于保障公平竞争，

在于加强市场监管，在于推动可持续发展，在于促进共同富裕，在于

弥补市场失灵……而不在于确定经济增长指标，不在于直接调控宏观

经济运作，不在于直接管理经济，不在于直接调整公有经济战略布局，

不在于直接调整公有资源宏观配置，不在于直接调整公有资产分布结

构，不在于直接操控公有资本流动方向和流动速度，不在于直接从事

金融管理，不在于直接干预企业经营……

    因此，为了确保政府集中精力，干好本职工作；为了确保政府精

兵简政，提高服务质量；为了确保政府轻装上阵，切实履行职能；同

时，为了确保宏观经济平稳运行；这了确保公有经济持续增长；为了

确保公有资源得到优化配置；为了确保公有资产不断增殖；为了确保

公有资本不断赢利，必须专门设立一个不受政府管制的权力机构，全

面负责公有经济的管理，而其基本职能在于调控宏观经济运作，不但

制定公有经济的发展战略，也制定公有经济的运行方针，还制定公有

经济的运作机制，并且指导公有资源配置，指导公有资产布局，指导

公有资本流动。

    表面上看，公有经济管理机构同行政管理部门一样，都属于国家

权力执行机关，实际上是国家拥有的巨型财团，也是国家最大的经济

实体，不仅负责管理公有经济，还负责配置公有资源，还负责监管公

有资产，还负责经营公有资本。

    具体下设有工业管理部、农林管理部、金融管理部、科技管理部、

文教管理部、红利分配部、卫生及综合管理部、财务管理部、审计管

理部。除了红利分配部负责每年分红，其他各部的职责在于优化配置

公有资源，指导公有资产布局，监管公有资本流动，监控下属各局运

作。仅以工业管理部为例，其下设信息产业管理局、航空航天管理局、

机械制造管理局、冶金煤炭管理局、石化轻纺管理局、军工管理局等。

而各局的基本职责在于指导公有资本和私有资本融合，监管公有资产

经营主体，监控公有资本流动。而各公有资产经营主体，直接管理公

有资产，直接调动公有资本，直接调整产品结构。必须说明的是，凡

是公有资本控股或参股的经营主体，不管是选人管理，还是聘人经营，

都必须建立内部制约系统，建立内部监督网络，建立内部奖惩机制。

更主要的是，充分发挥工会的作用，实行有工会参与的民主管理、民

主经营、民主决策，以防挥霍公款，以防贪污腐化，以防损公肥私，

以防资产流失，以防资本亏蚀，以防无的放矢。

    展开来说，工业管理部的职能一是在于根据现代企业制度，不但

确立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全协调运转、有效制衡

的法人治理结构，还以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、

提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，建立企业优胜

劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的市场化经营

机制。

    二是在于不仅打造符合市场经济运行规律的公众公司，实现整体

上市或核心业务资产上市，还培育具有国际竞争力和影响力的企业集

团，支持有条件的企业开展境外投资和跨国经营，提升国际化经营水

平。而推进企业上市发展规范运营，不但利用国内外多层次资本市场，

推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众

公司，也实现投资主体多元化、经营机制市场化，还根据上市公司管

理模式和运作规则，建立企业真实、准确、完整、及时披露相关信息

的制度体系。

    三是在于建立公开透明规范的公有资本流动平台，通过统筹规划，

优化完善公有资本流动平台运营机制，充分发挥市场配置资源功能，

推动公有资本控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合，实

现资源、资产、资本、资金的良性循环。另外，既健全公有资本收益

保障机制，又完善覆盖全部经营性公有资本控股企业、分级管理的公

有资本经营预算制度。

    四是在于明确功能定位并实施分类管理，不仅突出企业市场属性，

也兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，实现差异化管理。竞争类企

业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效

益；功能类企业，以完成战略任务或国家重大专项任务为主要目标，

兼顾经济效益；而公共服务类企业，以确保项目正常运行和稳定，实

现社会效益为主要目标，引入社会评价。

    五是在于规范设置法人治理结构，竞争类企业，推进以外部董事

占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能，董事长为法定代

表人。而功能类和公共服务类企业，公有多元投资企业原则上董事长

为法定代表人，非多元投资企业设一名执行董事任法定代表人。履行

出资人职责的机构委派或推荐监事会主席和外派监事，与企业内部监

事组成监事会。功能类和公共服务类企业，外派财务总监。

    六是在于建立市场化导向的选人用人和管理机制，不仅全面推行

企业领导人员任期制契约化管理，也明确责任、权利、义务，还严格

任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企

业，按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理

提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理

人制度，更好发挥企业家作用。此外，加强对董事会市场化选聘经理

层工作的指导，明确选人用人标准，规范管理办法，完善配套政策。

总之，建立完善企业领导人员发现培养、选拔任用、考核评价、激励

约束机制，建立一支勇于创新的企业家队伍。

    七是在于完善注重长效的激励约束分配机制，不仅企业领导人员

收入与职工收入、企业效益、发展目标联动，连行业之间和企业内部

都形成合理的分配激励关系，从而建立健全企业核心骨干长效激励约

束机制、与市场机制相适应的分配机制。符合法定条件、发展目标明

确、具备再融资能力的公有资本控股上市公司，实施股权激励或激励

基金计划。人力资本密集的高新技术和创新型企业，则实施科技成果

入股、专利奖励等激励方案。另外，完善企业领导人员薪酬体系，符

合条件的竞争类企业实施股权、现金两种类型的中长期激励，功能类

和公共服务类企业完成重大任务后，经考核配套实施专项奖励，以至

健全与长效激励相配套的业绩挂钩，财务审计和信息披露、延期支付

和追索扣回等约束机制。

    八是在于完善公有经济管理机构监管体制机制，以管资本为主加

强公有资本控股企业监管，健全经营性公有资本集中统一监管的公有

资本管理体制，同时，以产权为纽带，推进产业与金融结合，加快产

业与金融等各类资本优化配置，切实履行资产收益、选择管理者和参

与重大决策等出资人职责。另外，优化公有资本监管方式方法，不但

履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类

治理主体履职的主要依据，还加强战略管理、发展目标、布局结构、

公司治理、考核分配和风险控制等管理，从而构建科学合理的公有资

本监管体系。

    总之，公有经济管理机构作为国家公有资产监管机构，主要是对

全国公有资产进行价值形态上的监管。在这个平台上，实行统一的公

有资产价值管理、财务管理，建立以“价值管理”为核心的财务管理

体系，建立统一的一体化的信息系统，不仅使公有资产集中统一管理

和分层次、分行业管理相结合，也使统一规范管理和个性化管理相结

合，还使价值形态管理与运行同步，使资产形态管理与运行同步，使

价值形态与资产形态管理、运行同步等。而通过公有经济管理机构，

国家可随时了解和把握公有资产总体状况、运行态势，及时有效地进

行宏观调控。

    显然，公有经济管理机构脱离政府独立，不但有助于政府减肥，

有助于政府加强基本职能，有助于政府干好本职工作，有助于政府提

升服务水平，有助于政府降低管理成本，有助于政府减轻财政负担，

有助于政府提高工作效率，有助于政府提供优质的公共产品和周全的

公共服务……而且，有利于公有经济混同私有经济建立科学的经济体

系，有利于公有资源优化配置，有利于公有资产茁壮成长，有利于公

有资本百花齐放，有利于公有经济不断结出硕果，有利于国民经济不

断发展壮大……

    不仅如此，由于公有经济管理机构掌控社会大量经济资源，既能

根据市场需要进行科学配置，又能借此带动、吸纳、引导私有经济资

源，投入国家各项建设，而且，还以公有资本为龙头，借助股份制吸

纳私有资本，既带动各方面投资，又能实现共同增殖；既带动内需，

又能扩大出口；既带动相关产业，又能不断扩充就业岗位，因此不但

有助于提高生产力的水平，也有利于促进生产关系的完善；不但有助

于宏观经济平稳运行，也有利于国民经济持续增长；不但有助于创造

各种就业门路，也有利于通过全民分红提升社会福利标准，最终不仅

促使国家健康发展，也促使社会繁荣文明，还促使生活日新月异！

    更重要的是，由于公有经济管理机构只受法律约束，不受任何权

力机关控制，并同行政部门一样，也是国家权力执行机关，虽然彼此

职能各异，却都拥有同等权力，因此，不但相互制约，也相互监督，

相互促进，既扩充了分权制衡系统，又加强了分权制衡的功效。

3、公有经济分红

    由此可见，既然公有经济管理机构脱离政府独立，那除了是国家

权力执行机关，也是国家最大的企业集团，还是全民所有的经济实体，

而其职责则在于：既要根据市场需求配置公有资源，又要借助股份制

吸纳私有资本投入国家各项建设；既要肩负公有资产增殖的重任，又

要担负每年向全民分红的使命，既要确保公有资本控股的企业可持续

发展，又要满足全民对公有资本投资的报酬率要求，而最终确保国民

经济持续增长，确保综合国力越来越强，确保全民生活蒸蒸日上。

    其中，全民分红也就是“社会分红”，是指每个公民，没有任何

其他条件、仅根据其年龄和家庭状况就可以获得免税的社会红利。而

设立社会红利既给每个人提供同样的、基本的、无条件的收入来促进

平等，又提供一部分不受劳动市场灵活性所要求的变化的影响的收入，

来减小个人风险。

早在1936年，米德就在《经济分析与政策导论》一书中已提出

了“社会分红”的构想，即国家把从投入社会化企业的资本和土地获

得利润的一部分作为社会分红分给消费者，而将另一部分作为对社会

化企业的再投资。1938年，米德又在《消费者信贷和失业》一书中

进一步明确将直接分给每个公民的“社会分红”作为“反周期”的政

策工具，使它起到在经济萧条时期的扩大消费的作用。其实，在米德

看来，“社会分红”的作用远不只是作为“反周期”的政策工具，更

重要的是“社会分红”比有条件的“失业救济”更能促进就业。“有

条件”是指只有失业了才能领救济，而且失业者还得证明自己在不断

找工作。而“社会分红”则给每个公民提供同样的、无条件的基本收

入，即无论就业与否均享有“社会分红”，这就调动了“社会分红”

受益者接受低收入职业的积极性。这乍听起来违反直觉，因为“无条

件的社会分红”似乎比有条件的失业救济更加削弱了接受低报酬工作

的积极性。但米德用下面这个例子来反对这种直觉：如果现行的有条

件的“失业救济”是100元，米德的方案则是，无条件的社会分红

80元，如果失业再加20元。这样一来，失业者如果找到工作，则不

再领20元救济，但仍有80元无条件的社会分红。因此，只要外面

工作机会的收入大于20元，就会激励失业者去找工作。 

    1978年，以米德为首的“米德委员会”发表改革英国税制的报告。

该报告认为，当代西方税制在效率和公平两方面都有严重缺陷。例如，

虽然名义上英美等国个人所得税是累进的，但有着极为复杂的减免条

件，富人有很多合理避税途径，而工薪阶层则成为纳税主体。更重要

的是，当代西方税制的管理成本很高。“米德委员会”经测算后认为，

可以选择不太低的单一税税率，废除现有的税收减免，并同时对每个

公民进行无条件的“社会分红”。这种“单一税”加“社会分红”比

起现行的名义上的累进所得税，更促进效率与公平。而米德委员会所

设想的社会分红的来源，不只是税收，还包括公有资产的收入。 

    同样，利用公有资产的收益进行社会分红，现在世界各地有很多

实践。比如自1982年以来，美国阿拉斯加州政府用该州的石油资源收

入拨款设立一个独立于政府之外来运营的资源永久基金，迄今连续24

年给在该州居住6个月以上的公民发放社会分红，每人每年几百至上

千美元不等。

    尽管米德并不主张公有资产的全部收益都用于对公民个人的社会

分红，但认为把一部分收益用于直接对个人的社会分红有多种益处，

除了扩大消费，除了促进就业，除了简化税制，直接对个人的社会分

红还可以加强人们对公有资产的关心度，还能使社会保障体制更完善。

事实上，英国在布莱尔推动下，已经向社会分红的方向迈出了第一步，

即英国已开始给每个新生儿童一笔钱，存入该儿童的“教育账户”。

而中国不少地方也已出现了社会分红的初步形式，比如江苏、浙江省

为了奖励计划生育，规定对60岁以上只有女孩的父母每年发放一定

数额的生活费。

    过去，以私有经济为主的国家普遍通过社会福利制度、捐赠鼓励

措施、个人收入调节税、遗产税、财产税等渠道，对社会财富进行再

分配，可并没有避免社会财富过度集中、沉淀，从而既达到促进社会

消费，促使经济持续发展的目的，又能为多数人牟利。而大力发展公

有经济，借助公有经济管理机构每年向全民分红，并综合利用社会福

利制度、捐赠鼓励措施、个人收入调节税、遗产税、财产税等途径，

对社会财富进行再分配，那不但避免社会财富过度集中、沉淀，而积

累在少数人手中，还既促进社会消费，又为多数人牟利；既加强人们

对公有资产的关心度，又使社会保障体制更完善；既促进就业，简化

税制，又促使经济持续发展。

    需要说明的是，公有经济管理机构向全民分红与把公有经济股份

分配给全民有所不同，原因就在于公有经济股份分配给全民是一种将

公有资产私有化的行为，虽然分股时的行为与公民身份有关，但之后

以公有资本控股的企业的分红行为只与股份的所有权有关，也许若干

年以后，以公有资本控股的企业会同其它股份制企业没什么区别。而

公有经济管理机构全民分红只与公民身份有关，因而保存以公有资本

控股的企业全民所有制性质。

    如果公有经济管理机构盈利而不分红，不但导致利润留在内部而

无法进入社会形成购买力，以致造成社会内需不足，还导致自身资金

充裕，导致投资旺盛，造成局部经济过热，进而引发通货膨胀。而公

有经济管理机构把利润按一定的比例直接分给全体公民，不仅向社会

添加了经济持续运转的强劲动力，直接带动消费而拉动需求，而促进

经济增长，还能减少公有经济管理机构资金留存，防止公有经济管理

机构投资主导的通货膨胀，以至于既能促进经济持续增长，又能抑制

通货膨胀。

    不消说，社会消费的增长可使各类企业更好的盈利，而公有经济

管理机构的盈利增加又可向全民提供更多的分红，这是一个不断良性

循环的发展过程。如果公有经济管理机构把利润留存，那就起不到这

样良性循环的作用。由于私有经济使得社会财富积累在少数人手中，

而公有经济管理机构如把利润留存而不分红，必会导致社会购买能力

严重不足，使社会经济循环中断，以致不断引发经济危机。而通过公

有经济管理机构向全民分红，一方面促进社会消费，一方面避免社会

财富过度集中、沉淀，从而既达到促使经济健康发展的目的，又能为

多数人牟利。　　

    此外，公有经济管理机构把一部分利润直接分给全体公民，并没

改变社会中流通货币的总量，而改变的只是货币分配的方向。公有经

济管理机构的利润是企业创造社会价值的体现，公民得到的货币与社

会中的财富是相对应的，公民多消费一点，企业相应就少消费一点。

这样全民分红使百姓得到的收入才是真正的财产性收入。而通过普遍

加薪并不能提高百姓的财产性收入，因为通过行政手段全国性大范围

短时间的增发工资，向社会投放的货币与社会中创造的财富并没有挂

钩，也就是说购买力的增加与社会供应并不同步。这样增发的工资只

不过向社会中多投入了一部份货币，只会造成货币贬值，从而转化成

为物价上升，使拉动内需的效果化为乌有。而全民分红在拉动内需方

面由于能惠及每个公民，具有非常精细的渠道，受益非常均等，有利

于营造一个公平的社会环境，避免了经济发展在时间和范围上的忽热

忽冷。这也是其它拉动内需手段如基础建设等所不具备的。因此，公

有经济管理机构把利润按一定的比例向全民分红既是自己的责任，又

是国民经济发展的必然要求。

    尤其重要的是，建立公有经济分红的长效机制，不但具有重要的

战略意义，还具有重要的现实意义；不但是国民经济发展的必然要求，

还是增加居民财产性收入的最佳措施；不但是顺应科技发展的必然结

果，还为宏观政策精细化调控打下坚实的基础；不但不会使公有企业

实力削弱，还是经济终极发展的必然产物。

    第一，就公有经济分红具有重要的战略和现实意义来讲。毋庸置

疑，公有经济分红可以大力促进社会消费，而社会消费的增长可以使

企业更好的盈利，而企业盈利的增加又可以向社会提供更多的分红，

这洋就形成良性循环的发展过程。如果公有企业利润留在企业内部或

者留在公有经济管理机构内部，就起不到这样良性循环的作用。而如

果被公有经济管理机构收缴后用来投资，那同留在企业进行投资没什

么本质区别，如不继续投资就起不到拉动经济的作用。　　

    如今，无论是依靠投资拉动经济，还是涨工资都容易使经济面临

通货膨胀的压力；而涨工资会使企业经营面临更大压力，因此，都只

能解一时之需，难以从根本上改变经济的发展模式。而对养老医疗等

社会保障体系的加大投入，虽然也有助于刺激内需保增长，但这部分

投入见效时间太长，以致陷入远水解不了近渴窘境。而公有经济分红

在拉动内需方面由于能惠及每个公民，具有非常精细的渠道，受益非

常均等，有利于营造一个公平的经营环境，避免了经济发展在时间和

范围上的忽热忽冷，而这是其它拉动内需手段（如基础建设、招商引

资等）所不具备的。因此，不管是在应对经济危机方面，还是在拉动

内需方面，还是在促使经济可持续发展方面，公有经济分红都会产生

举足轻重的作用。

    最主要的是，公有经济分红不仅能大力刺激消费，还能有效拓展

消费市场，从而使消费成为经济发展的火车头，以至彻底改变过去那

种以出口或投资为主导的发展模式，而这不管是对转变经济发展方式，

还是对国民经济健康持续增长，都具有重要的战略意义和现实意义。

    第二，就公有经济分红是国民经济发展的必然要求而言。如果占

主导地位的公有企业不分红，一方面使得企业的盈利留在企业内部，

无法进入社会形成购买力，因而导致社会内需不足，另一方面使得企

业资金充裕，投资旺盛，造成局部经济过热。而这样日积月累，就会

产生通货膨胀与内需不足两种特征重叠的现象。以致经济越发展，企

业盈利越多，这个问题也就越突出，这种现象在过去经济发展历程中

曾多次发生。这种矛盾的存在，既给宏观调控管理带来极大的难度，

又使调控政策经常在刺激经济与控制通胀之间周期性频繁转换。远的

不讲，就说金融危机以来，中国开始实行低利率的宽松的货币政策，

并不断调低银行准备金率。但时隔一年，经济刚有起色，还达到真正

好转之时，通胀来临的征兆却已十分明显了，致使央行不得不再次调

增银行准备金率。虽然国家一再重申宽松的货币政策没有改变，但已

很明显的流露出对通胀的忧虑。　　

    如果把公有企业一部分利润，直接分配给全体公民，那一方面能

直接迅速地拉动需求，促进经济增长；另一方面又可以减少企业内部

资金留存，防止企业投资主导的通货膨胀，因而既能促进经济发展，

又能抑制通货膨胀。可见，如果不建立公有经济分红的长效机制，不

落实公民享有公有经济分红的权利，那国民经济就不会持续健康发展。　　

    第三，就公有经济分红是增加居民财产性收入的最佳措施来说。

其实，把公有经济一部分利润直接分配给全体公民，并没有改变社会

中流通货币的总量，改变的只是货币分配的方向。企业的利润是企业

创造社会价值的体现，而公民得到的货币与社会中的财富是相对应的，

公民多消费一点，企业相应就少消费一点。因此公有经济分红使百姓

得到的收入成为财产性收入。而借助提高工资水平，借助政府通过财

政支出发红包消费券，并不能提高百姓的财产性收入。因为通过行政

手段大范围短时间的增发工资等，向社会中投放的货币与社会中创造

的财富并没有挂钩，也就是说购买力的增加与社会供应并不同步。这

样增发的工资只不过向社会中多投入了一部份货币，只会造成货币贬

值，从而转化成为物价上升，使拉动内需的效果化为乌有，而这也是

历次加薪时社会反映的实际情况所验证的。由此可见，建立公有经济

分红的长效机制，既是增加百姓财产性收入的良策，更是拉动内需最

佳的措施。　　　

    第四，就公有经济分红是是顺应科技发展的必然结果而言。显然，

科技的发展在带给人类福音的同时，也使就业岗位不断缩减。过去，

工业的发展曾为社会提供了许多就业渠道，但工业自动化的发展将使

无数的传统工人陷入失业状态，而随着信息及智能技术的发展，连不

少白领的地位都岌岌可危。　　

    即便国家千方百计提供尽可能多的就业机会，但科学与技术发展

的车轮，将把一个个就业岗位碾碎。因此不论是通过增加就业来发展

经济，还是通过发展经济来增加就业，这种措施在一段时间里是可行

的，但放在整个历史发展进程中是徒劳无益的。　　

    那么，要想保持社会的稳定，只有使人们共同受益于科技的进步，

即建立起利益共享机制。具体来说，社会保障可以起到部份作用，而

采用公有经济分红则更为恰当，因此，建立公有经济分红的长效机制

是最适合不过的选择。这样，国家无需在提高企业经济效益与保就业

之间左右为难，以至无论企业如何压低人工要素成本，如何裁员，只

要企业能将压缩成本所带来的盈利广泛地分配给社会，或通过公有经

济分红让百姓享有基本的生活保障，那么即使所有工作都由机器人生

产线来完成，每个人照样衣食无忧！

    第五，就公有经济分红为宏观政策精细化调控打下坚实的基础来

讲。大家都知道，要想灌溉先得修好水渠。为什么中国的很多宏观政

策往往在执行中走了样，效果打了折，这是因为水渠没修好，基础不

完善。就拿美元来说吧，美元可以做到持续大幅贬值，而人民币却不

敢去做。为什么？因为美国在市场分配之外，可以通过社会保障体系、

政府补贴、捐赠等再分配渠道，使国民得到一部份额外收入。这样美

元贬值后，如果每人再补贴一部份收入，每人的相对收入还等于是不

变。而美国之外美元的持有人手中的钞票却是实实在在发生了贬值。

如果人民币贬值，无论是国外还是国内老百姓手中持有的人民币全部

贬值。这样不但毫无意义，反而所冒风险巨大。　　

    正因为美国有这样完善的基础制度，所以，美国可以将很多宏观

调控手法运用得挥洒自如，以至为本国人民篡取尽可能多的利益。同

样的事情，中国总是煞有介事地进行这样那样的宏观调控，比如利率、

存款准备金等，其实也就是充当拧拧水龙头角色，却弄得管理层很累。

岂不知别人也是同样拧水龙头，可效果却不一样，别人是精细化的滴

灌，而我们是漫灌，效果可想而知。　　

    由于全民分红账户具有唯一性，因此将来既可以进一步作为精细

化社会管理的基础，也可以作为税收制度改革及反腐的监管账户，而

全民分红渠道的快捷性与精确性，还可以使其用作扶贫赈灾的快速发

放通道等。一旦建立起来全民分红机制，无论有没有红利可分，不管

对中国而言，还是对世界来说，都开创了一个新时代，必将会为未来

的宏观调控政策带来更大的施展空间。　　

    第六，就公有经济分红不会使公有企业实力削弱来讲。由于公有

经济分红让百姓重新认识到公有企业的重要性，因此对公有企业的种

种批评将会转化为对公有企业的呵护，以至将到处萦回百姓要求增强

和壮大公有企业的呼声与诉求。　　

    所以，公有经济分红不仅不会使公有企业实力削弱，反而会使公

有企业实力不断增强。不仅如此，公有经济分红还会使百姓增强主人

翁意识，既加强了对公有企业的监督管理，又会使国企的经营管理者

更加清楚自身的使命感，也会使公有经济管理机构所担负的责任更加

清晰具体，从而增强自身的责任意识。　　

    此外，全民分红不仅使公有企业成为全体国民永久的福利源泉，

还有助于使全民养老医疗等社会保障制度顺利普及，使国家早日实现

幼有所养、老有所扶、孤弱病残皆有所依，经济发展全民共享的和谐

社会。总之，全民分红不仅能全面解决经济问题，更能有效地解决政

治、文化、教育、医疗、道德、环境保护、社会治安等各方面存在的

问题，从而使百姓的生活水平越来越高。

    第七，就公有经济分红是经济终极发展的必然产物而言。从经济

运行的规律来说，如果社会贫富差别过大，财富严重积累在少数人手

中，将会导致社会经济循环停滞，从而产生经济危机。而市场经济中

的丛林法则是大资本家和大企业占有更大的生存优势，也更容易获得

财富，从而使整个经济生态失衡。　　

    为此，西方国家借助反托拉斯法、社会福利制度、鼓励捐赠、个

人收入调节税、遗产税、财产税等，千方百计想把自身的弊端降到最

低程度。同时，不但通过法律手段防止企业获取垄断地位，而且普遍

采取市场经济之外的各种措施对财富进行再分配，促进社会消费，避

免社会财富过度集中、沉淀，以达到经济持久健康发展的目的，形成

政府与非政府组织、个人、强制与公益等多渠道多层次分配方式。甚

至连他们的股票交易市场也在体现着这种理念，尽可能使企业向社会

分红，并向社会最大范围内分红。因此，以美国为代表的西方国家在

过去的几十年内经济波动的幅度都不大。不过西方国家毕竟是以私有

制为主的资本主义，国家的调节措施虽然在一定程度上延缓了贫富分

化的速度，可无法控制贫富分化的最终程度，因此自身只能延后病情

的发作，而不能根治。

    由于公有经济可以使国民经济永远处于国家可控范围之内，而全

民分红机制又像遍布整个国民经济的毛细血管，可源源不断地为社会

经济发展提供着新鲜的营养和动力，因此，公有经济分红是根除两极

分化的有力手段。而要想实现全民分红，那就必须发展公有经济，并

充分利用市场调节的效率，来实现企业的最大盈利，然后把这些盈利

的一部分，通过全民分红机制公平地分配到全社会，从而产生新的社

会需求。当然，确定公有经济分红比例，不仅要根据公有经济管理机

构可持续发展需要，还要满足全民对公有资本投资的报酬率要求。只

有这样才能既确保公有经济的健康发展，又确保全民享有应得的红利。

    总之，由于公有经济管理机关象行政管理机构一样只受法律约束，

只受其它权力机关制约，只受社会全面监督，而不受任何权力机构管

制，更不受哪个政党操纵，而其首脑完全通过普选产生，任期有限，

到期更迭，一旦走入邪门歪道，必将遭到严惩，因此，可根据自身的

职能，不仅调整宏观经济运行，也调整微观产业结构，更通过发展公

有经济每年向全民分红，调节社会分配，并为社会缩小贫富差距，为

社会保障系统输送给养，为失业人员和弱势群体提供基本生活福利，

以至促进社会消费，避免社会财富过度集中、沉淀，从而既达到促使

经济持续健康发展的目的，又能为多数人牟利。

四、新独立监察制

    尽管自古以来中国就已建立御史监察制度，但由于国家权力都被

一种政治势力控制，因此效用有限。到了民主革命时期，孙中山借鉴

古代御史监察制度，借助五权分立的政治主张，专门把监察设为权力

机构，以便充分发挥监察的作用，以至后来通过五权宪法，把监察院

确立为中华民国中央政府最高监察机关，不仅行使弹劾权，也行使纠

举权，还行使审计权。

    按照五权宪法的规定：监察院由监察委员组成，而监察委员分别

由各省市议会、蒙古、西藏地方会议及华侨团体选举产生，而其监督

功能虽类似西方国家国会，但是又与西方国家的国会不尽相同。而不

同于西方国家的国会的是，监察院行使同意、弹劾、纠举及审计权，

而监察委员由各省、市议会，蒙藏地方议会及华侨团体选出。另外，

监察院设院长、副院长各1人，由监察委员互选产生，选举时由全体

监察委员三分之一以上的出席，以无记名投票方式，以出席人数过半

数以上者当选。1947年中华民国政府选出第一届监察委员180人，任

期6年。

    尽管1947年中华民国政府在大陆曾选出第一届监察委员180人，

可到台湾后因无法改选，第一届监察委员留任至90年代的政治革新

时。政治革新后，经修宪规定，从1993年第二届开始，监察委员由

总统提名、国民大会同意任命。同时，监察院的政治地位发生重大变

化，由民意机关转变为准司法机构，监察院不再行使同意权，不再享

有对总统、副总统的弹劾权。而监察委员不再享有言论免责权与不受

逮捕与拘禁权。

    修宪后，监察委员（包括监察院长、副院长）改由总统提名，经

国民大会同意任命。根据有关法规，监察委员必须年满35岁以上，并

具备下列资格之一：（1）曾任国民大会代表或立法委员6年以上，或

者省（市）议员8年以上，声誉卓著者；（2）曾任简任司法官10年以

上，并曾任高等法院、高等法院检察署以上司法机关司法官，成绩优

异者；（3）曾任简任公务员10年以上，成绩优异者；（4）曾任大学

教授10年以上，声誉卓著者；（5）国内专门职业及技术人员高等考

试及格，执行业务15年以上，声誉卓著者；（6）清廉正直，富有政

治经验或主持新闻文化事业，声誉卓著者。 监察委员不得兼任其他

公职或执行业务。而所谓公职，包括各级民意代表、政府机关公务员

及其他依法从事公务者，如公营事业机关的董事、经理。所谓执行业

务，是指民营公司的董事、经理以及医务人员等。从监察委员的任职

资格与条件可以看出，其要求比较高且需要专司其职。 

尽管1947年选出的第一届监察委员180名，任期6年，但1949

年随蒋介石去台湾的监委只有104人。而到台湾后，它和国代、立法

委员一样遇到不能改选第二届监委的危机，于是采取如下变通办法：

1. 释宪。1954年1月，司法院大法官会议以释字第31号解释，

使第一届监察委员仍继续行使其职权，成为终身监委。（2）补选和增

选。依动员戡乱时期自由地区中央公职人员增选补选办法规定，于

1969年12月，增选监委2人。以后又从台湾和侨居国外的华侨中增

补监委，如1973年12月增选15名，1980年12月，又补选32人。

1991年4月通过的宪法增修条文重新规定52个名额中台湾选出45

人，侨选2人，“余国不分区”5人，取消了大陆地区蒙藏等少数民

族、职业团体、妇女团体的名额。但规定妇女有一定的名额。

修宪后，监察院设监察委员29人，其中1人为院长、1人为副

院长，任期6年，院长、副院长改由总统提名，经国民大会同意任命。

院长的职责有：担任监察院会议主席；提请任命秘书长；综理院务及

监督所属机关。 监察院设审计长1人，负责审核全国会计事务，由

总统提名，经立法院同意任命。审计长职责是在行政院提出决算后3

个月内，审核结果，编成报告，提交立法院，供立法院下年度预算参

考。监察院设秘书处，置秘书长1人，另有会计处、统计室、人事室，

负责院内事务。审计部，掌握政府及其所属机关财务的审计事务，为

院直属机构。监察院还设10个委员会，包括内政、外交、国防、财政、

经济、教育、交通、司法、边政和侨务委员会。目前，边政委员会和

任务委员会实际上合并为1个委员会，各委员会的职权是，对行政院

及其所属机关的施政工作进行调查、审议，注意有否违法及失职；对

其违法或失职之处，提出纠正案，由监察院移送行政院或有关部会，

促其注意改进。 此外，监察院还设立下列委员会：监察院会议程序

委员会、整饬纪律委员会、经费稽核委员会、纠弹案件委员会、决议

案办理进度监察委员会、法规研究委员会及公报编审委员会等。

    修宪后，监察院的性质改为准司法机构。依宪法规定，监察院的

职权包括：“同意权、调查权、纠正权、纠举权、弹劾权，审计权和

法律提案权”，而主要的是“同意权、纠举权、弹劾权和审计权”。

    同意权，即由总统提名的司法院、院长、副院长、大法官，而考

试院院长、副院长、考试委员，必须经监察院同意后才能任命。而修

宪后，此同意权移转给国大。纠举权，是指监察院有权对中央及地方

公务人员的失职或违法行为提出纠举案。弹劾权，指监察院有权对中

央及地方公务人员，司法院和考试院人员，乃至总统、副总统的失职

或违法行为提出弹劾。而修宪后，已将对总统、副总统的弹劾权赋予

了立法院，并将弹劾权的行使范围适用于监察院人员。审计权，是指

对政府各级机关财务收支的稽核权。

另外，监察院还有巡察和监试权。所谓巡察权，即由监察委员若

干人组成小组，分区巡回监察。所谓监试权，即考试院在举行考试时

（除监核外）应咨请“监察院”派员监试。

    司法权为五个治权之一。按宪法的规定：司法院为国家最高司法

机关，掌握民事、刑事、行政诉讼之审判，及公务员惩戒，此外，它

还有解释宪法和法律的权力。

    民事诉讼审判权，即关于民事上法律关系的纠纷，目的在于确定

私权关系界限。民事诉讼的审判权，属于司法院所属各级普通法院。

刑事诉讼审判权，即刑事诉讼适用的范围是凡人民行为触犯刑法及其

他一些特别刑事法规的行为。刑事诉讼分为公诉和自诉。审判权属于

司法院所属的各级普通法院。