再谈联邦制不适合中国

王书瑶（北京）

　　前次谈联邦制不适合中国（见“世界的大趋势是大一统联邦制不适合中国”，载《北京之春》七月号），并没有涉及联邦制制度本身，没有说明联邦制为何物，以及如何克服统一行政的各种弊端。
　

一、在专制条件下的统一行政弊端很多

　　中国自秦代开始，就废除封建，实行了“中央集权”制，2000多年来，对中国历史的发展和繁荣，创造了有利的条件，但是也有诸多弊端，这种弊端在中共建政后，表现得尤为突出，1945前日寇投降之前，东北地区的经济产出，已经超出了日本本土的产出，1945年苏军占领东北全境，就像他们把德国的机器设备抢劫回苏联一样，他们也以“战利品”的名义，把东北许多工业的机器设备抢劫回苏联，这是我国东北地区经济的第一次大劫难，从1945年到1949年，虽说是“光复”了，可是，鞍山钢铁公司却只生产出一炉钢。后来，中共当国，苏联又以“无私的国际主义精神”把这些机器设备送回中国，编号精准，丝丝入扣，哪一台机器还回到它原来的位置，但是，东北人民并没有摆脱噩运，本溪铁矿生产的铁矿石，号称“人参铁”，它被廉价“平调”给上海，炼成钢之后，却以高价回卖给东北，赚取极大的利润；同时又竭泽而渔，为了“全国一盘棋”，不遗余力地开采东北的资源，把整个东北当成殖民地对待，到了上世纪的八、九十年代，东北的几个资源性城市的资源相继枯竭，阜新、北票、抚顺等地变成了一座座空城，人民衣食无着。又同时，东北三省向“中央”上缴的税收，又远远高于南方诸省，开放之后的特区、计划单列市又多数在南方沿海城市，到了21世纪，在“开发大西北”的同时，又不得不提出“振兴东北老工业基地”，这种偏爱南方，收刮东北的政策，不仅对东北人民是不公的，就是对全国的经济发展，也造成极大的损失。

　　统一行政，如果中央政权不能“一碗水端平”，有利于各别地区却损害了另一些地区的利益，造成极大的不公。

　　解决这个问题不外两个途径：联邦制和地方自治，但是，不论是哪一种，都必须是民主的政体，而不是中央专制的政体。
　

二、联邦制是一种什么情形

　　统一行政在中国已经有了两千年的历史，我们都长期生活在中央集权的社会中，我们很熟悉，究竟联邦制是一种什么情形，我们差不多一无所知，我们在日常中所见所闻，美国是一个独立的主权国家，是一个整体，但是，很少知道他的各个“州”却也都是一个个“国家”，同中国的“省”不一样，同我们国家中自治区中的“州”也不一样，他们都有独立的主权，他们有自己的宪法，许多事情是联邦政府（我们理解的中央政府）都不能管的。

　　我费了好大力气才在一本《世界通史》中找到一个美国“州”的宪法，而且还是1780年的，我没有能力找到现在各个州的具体运作的资料，只是听说，不同的州有不同的行政管理模式，比如，东部的州与西部的州有两个小时的时差，不同州的养老金的数额不同，各州的地方税收也不尽相同等等。我们要实行联邦制，是不是也要向他们学？

　　马萨诸塞州是美国东北部的一个海湾州，1780年制定了自己的宪法，立法机关由两院组成，它要求：“参加选举的人必须是土地所有者，每年纳税不少于3镑，或者其财产值60镑。只有拥有价值达300镑财产的人才有被选资格，而竞选参议员的财产要求就更高了。在下议院各地代表数目多少大致依据各地人口多少而定，但在参议院，代表席位却根据缴税数目的多少而分配。“（《世界通史全编》，冯克诚、田晓娜主编，青海人民出版社1998年第一版，第1413页）

　　但是，在美国1787年的联邦宪法中，却没有关于选民资格的限制，好像每一个美国公民都是选民是不言而喻的，它只是对当选众议员和参议员的资格作了限制：“凡年齡未滿二十五歲，為美國國民未滿七年，及當選時非其選出州之居民者，不得為眾議院議員。凡年齡未滿三十歲，為美國國民未滿九年，及當選時非其選出州之居民者，不得為參議員。”到了1870年、1920年和1971年，才分别在几个修正案中，对选民资格进行了放宽的规定：

　　合众国公民的投票权，不得因种族、肤色或曾被强迫服劳役而被合众国或任何一州加以剥夺或限制；合众国公民的选举权，不得因性别而被合众国或任何一州加以剥夺或限制；年满18岁或18岁以上的合众国公民的选举权，不得因为年龄而被合众国或任何一州加以剥夺或限制。

　　在联邦宪法中做出这样放宽性的修正，显然是因为某些州的宪法中，有这样的歧视性限制。这也是联邦制的一个特点。

　　我以为不同的州有不同的规定，这很不公，这很混乱。

　　“至于德国，在实行联邦制的时候，情形可能更糟：根据1815年维也纳会议，德意志34个独立君主国和汉堡、律贝克、不来梅、法兰克福四个自由市，共同组成德意志联邦。这个组织，既没有中央政权，又没有统一武装，内政、外交和军事，各自为政。实际上，‘德意志联邦’充其量不过是个‘邦联’！在这个联邦中，，普鲁士和奥地利是主宰一切的大国，其他若干小国，则是一群听命于他们的仆从。”（同上书第1608页）

　　这种情形，还不如我国的周朝，不论在西周还是东周列国时代，至少还有一个名义上的宗主：周天子，而当时的德意志连这个共同的宗主都没有。我们不需要从头再来。

　　当然，今日的德意志联邦早已“今非昔比”，集中的程度很高了。

　　其实，统一行政的弊端，都是可以通过区域自治克服的，只要这个“统一行政”是在民主政体下实行的，而不是在专制政体下实行的。
　

三、那个“宪章”所提联邦制，只是针对港澳台，但是也不现实

　　那个著名的宪章，是在涉及对外关系和香港、澳门与台湾时，才提出联邦制的，那里说：“18、联邦共和：以平等、公正的态度参与维持地区和平与发展，塑造一个负责任的大国形象。维护香港、澳门的自由制度。在自由民主的前提下，通过平等谈判与合作互动的方式寻求海峡两岸和解方案。以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国。”

　　对外关系同联邦共和写在同一个条目上，对内、对外的政策规定混在一起，这种写法，莫名其妙。

　　又很显然，这个联邦制只是针对港澳台的。他们是希望以联邦制来代替“一国两制“，“寻求海峡两岸和解方案。”

　　这并不现实。

　　不现实的地方太多了，首先，这三个地方是“联邦”的政体，那其他大陆的34个省级单位怎么办？也各自再分别制定各自的宪法吗？其次，这34个省级单位为一个联邦的“州”级主体，而港澳台为另外的三个地区为三个“州”级主体，好像是个“一头沉”；用联邦制和“大智慧”就能解决海峡两岸的统一吗？我看未必，现在各方都在为2017年香港的“民选”角力，中共想在香港用伊朗的模式进行“民选”，就是所有的候选人都要由一个更高层的组织圈定，只有符合条件的才行，这样还是民主的选举吗？就像伊朗，要有一个最高领袖一样，联邦制可以解决这个问题吗？

　　我在2002年写过“第三共和论”，其中的主旨是“台湾以统一换取大陆的民主政治；大陆了民主政治换取台湾的统一”。

　　2012年马英九先生第二次当选台湾总统之后，就提出他的两岸和平统一的条件：“中国统一不应该是谁吃掉谁；国家统一后应该实现全面民选；谁选上谁当政，无论国民党、共产党、还是民进党，选上的,认真治国，选不上的,负责任地在野监督，同心同德实现中华民族的伟大复兴。”

　　这应该是多党议会制的政治体制，它与联邦制也没有关系。
　

四、地区自治与联邦制的走向是趋同

　　北大教授张千帆先生的大作《国家主权和地方自治》，大约是我国目前关于这一领域很重要的一部作品了，他在那里明白地说，目前在世界各国，地方自治和联邦制有趋同的倾向。

　　各方面的资料的观点都主张，联邦制国家同单一制国家（即统一行政或中央集权制）的最重区别在于：地方的主权是不可让渡（联邦制）和可以让渡的（单一制），但是，现实的历史发展却表现为：“欧洲一体化经验提醒我们，无论是联邦制还是单一制‘主权’仍然没有被完全遗忘，但早已不是不可让渡、不可分割、不可进化的单一的概念，而是一个可以转让、可以变更、可以融合的复合概念。”（张千帆：《国家主权和地方自治》第31页）

　　地方有主权，本质在于地方自治，在于对于各种政策、行政管理要“因地制宜”，而这一点，并非为联邦制所专有，张千帆又说：“事实上，没有任何理由认为单一制达不到联邦制的地方分权程度。”“单一制完全可以通过法律安排实现地方自治并保障一定范围的地方自主权。（同上31页）“单一制和联邦制的最大区别在于地方自治是否具有宪法地位，仅此而已。”（同上书，第34页）

　　但是，很明显，不论是联邦制还是单一制，都不能保障“一国两制“，在一部宪法下，同时确保一个地方是社会主义，另一个地方是资本主义。这不是联邦制，因为它不关乎在同一体制下的地方自治。

　　现在世界上有多少个联邦制国家说法不一，有说28个的也有说32个的，下面这些是联邦制国家，不列入的自然是单一制国家：美国、加拿大、墨西哥、多米尼加联邦、圣基茨-尼维斯联邦、巴西、委内瑞拉、阿根廷、俄罗斯、奥地利、德国、瑞士、印度、马来西亚、缅甸、阿拉伯联合酋长国、埃塞俄比亚、苏丹、尼日利亚、利比里亚、科摩罗、澳大利亚、密克罗尼西亚联邦等。有人认为，发达国家都是联邦制的，这显然有违事实，法国、英国、意大利、挪威、瑞典和日本都是单一制国家，这些国家在历史上就是很早就统一了的，而美国和德国，虽然很先进，但是，他们在历史上却是从分散走向统一的。也有一些联邦制国家还比较落后。

　　据认为，印度是一个“假“联邦制国家，这是一个典型的从单一制国家重新走向联邦制的国家，事实上，印度的行政上，仍然是按着单一制国家的模式在运行，单一制的地方，多于联邦制的地方。

　　同样有学者认为：“由于经济全球化的影响，联邦制迟早要中央集权化。“（前书36页）

　　我在前文中说“孙中山一定懂得联邦制吗？”这话相当唐突，我收回。孙中山大约是懂得这些问题的，但是，学者们对孙中山是不是主张联邦制看法不一，有人说他主张联邦制，有人说他反对联邦制，张千帆说：“但孙中山明确反对联邦制，而主张在单一制的基础上实行地方自治。”张引用孙中山在1918年的话说：“今欲解决中央与地方永久纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长，中央分权于各省，各省分权与各县。”（前书第74-75页）

　　这里好像又有了些矛盾：各省制定宪法，好像是联邦制的体制。

　　又经过学习，发现现在的欧洲联盟差不多已经是一个“邦联”国家了，

　　网上搜索到关于邦联制的解释：

　　“邦联制-特点

　　第一，邦联是根据各成员国所缔结的条约而组成的。成员国除了根据条约而明确表示让予或委托邦联机构的权力外，其他权力仍然保留，维持着成员国主权的完整性。

　　第二，邦联既无宪法，无统一的行政机关，亦无统一的国籍、军队和赋税，因而它不是国家主体。

　　第三，邦联对成员国没有强制力，各成员国既可将让予邦联的权力收回，也可以自由退出邦联。

　　第四，邦联的事务由邦联成员国“首脑会议”或邦联会议按条约的规定共同决定。由上可见，邦联仅是一种国家联盟的形式，它不是国家实体，因此严格说来，邦联算不上一种国家结构形式。”

　　这位作者的结论是：现在的欧盟是邦联制的代表。他们有议会、有欧盟理事会、有统一的货币，有共同的财政约束，自由的人员与货物流动，应该是一个邦联。

　　那么我们在一段时间内期待的就不是邦联制的欧洲，而是一个联邦制的欧洲了。

　　我们没有必要追赶时髦而实行联邦制。

　　2013-9-27