中华民国的民主经验与西方理论的补强
王苡儒
今天讲《民权主义第六讲》的第二部份。国父早在100年前，就对代议民主提出了疑义，有一辆马力非常威猛的车，但它却没有装上煞车，只要一发动就无法停止，你想要追上去补救也没办法，最后导致连你也被辗了过去。这个情况就是在叙述，一旦代议政治没有设立任何的「煞车」机制的话，整个社会、国家都会陷入非常危险的处境。所以我们来看看国父是如何构想的吧！
《民权主义》第六讲的制度逻辑
当时国父看出西方民主的漏洞：人民只有选票、没有煞车。就像你请了一个管家签了四年合约，合约里没有解雇条款。管家第一天对你毕恭毕敬，第二天开始拿你的信用卡去刷自己的东西，你很生气，但合约还没到期，所以你也没办法。到了四年以后，你终于可以换管家了，但新来的跟这位的一模一样。这个比喻是国父在1924年，对现代民主制度所下的诊断书。
我们先来看他怎么找出病因。国父说：「我们拿现在民权政治的机器来看，各国所行的民权，只有一个选举权。这就是人民只有一个发动力，没有两个发动力。只能够把民权推出去，不能够把民权拉回来。」也就是你能把权力交出去却收不回来。代议民主制度的结构性缺陷：就是权力的传送带只有一个方向。在这种单向的政治制度底下，议员一旦当选，就跟清末被卖到美洲做苦力的「猪仔」没两样，不是替卖他的人卖命，就是替买他的人卖命。资本家出钱、军阀出力，议员则出卖国家利益，这就是「猪仔议员」。而那些投了票的老百姓呢？选举那天是主人，选完就是奴隶。这就是他说的「奴隶民主」。
在今天政治学把它称为「委托－代理问题」：你是老板，议员是你请的员工，但是你既不能查他的帐，也不能炒他鱿鱼，他当然有可以上下其手。国父不骂人性坏，他骂机器烂。只有油门没有煞车的话，一旦翻车了，不是驾驶的问题，而是设计的问题。他的解决方法就是：「权能区分」。很多人听到「强大的政府」就怕，怕它变成暴君。他说，你们怕的那个东西「外国有一个名词叫做『化兰京士丁』，就是能发不能收的机器。」他说的「化兰京士丁」就是我们说的科学怪人(Frankenstein)。国父反问：现代一艘10万匹马力的轮船，不是照样被船长开的很稳吗？为什么呢？因为有完善的控制系统。所以解方不是把政府的马力砍掉，而是要帮人民配一组遥控器。
他把这套逻辑拆成两半。一半叫「政权」属于人民，就是车主手上的方向盘跟遥控器。另一半叫「治权」属于政府，就是司机驾驶的技术跟引擎的马力，负责把你送到目的地。简单来说就是：专家开车，人民指挥。遥控器上上有四颗按钮，少一颗都不行。也就是选举、罢免、创制、复决权。第一颗按钮是选举。这是点火键，可以把车发动起来。第二颗按钮是罢免。这是煞车加倒车档，议员不行就换掉，把权力拉回来。第三颗是创制。这是导航键，政府不做事、装死，人民自己提法案逼它动起来。第四颗是复决。这是否决键，政府订了烂法律，人民投票把它废掉，等于在车子冲向悬崖的时候，强行转方向盘。
国父的意思很清楚，只有当四颗按钮都齐全了，人民才算真正掌握了「政权」。这样无论政府马力多大，都跑不出你遥控器的范围。这套设计在当时，算是相当有前瞻性，国父想把直接民主跟代议民主的好处，全都给焊接在一起，创造出一种西方还没有的混合型制度。简单来说，如果政治制度不提防小人，就是在鼓励好人变坏人。国父看到的不是人心的问题而是制度问题。这点在他的年代是非常有洞察力的。
而后来国父的政治蓝图，中华民国真的实践出来了，接下来我们讲一下台湾经验。
台湾民主的实践经验
有一天你家装了一套全新的智能系统，结果遥控器按下去的第一天，冷气、烤箱、洗衣机同时启动，电线短路，整栋房子停电。隔壁邻居还趁黑摸进来，偷偷把你遥控器的频率改掉。这大致就是我们过去二十年，操作「直接民权」的浓缩版剧情。
我们先讲宪法没有动的阶段。在1946年制订的《中华民国宪法》本文中，很早就写入了选举、罢免、创制、复决四权。但除了选举权之外，其他三颗权力按钮，其实休眠了几十年。
直到2003年，好不容易制订了《公投法》结果公投门坎高到离谱：投票率要过5成，同意票还要过半，被大家嘲讽是「鸟笼公投」。从2004年到2008年，在自由地区一共举办了六次公投，每一案都有几百万人投下同意，但全都因为投票率不够而失败。用国父的话来讲，这是遥控器的按钮被死锁了，人民根本发动不了。到了2017年立法院修法，把公投的门坎大幅下修：提案门坎从千分之五，减少到了万分之一，联署门坎从5%降到1.5%，通过门坎也取消了那个，几乎不可能达目标「双二一」门坎。这时鸟笼打开了，遥控器终于真正交到人民手上。接下来的发展如何呢？
接下来就是2018年的灾难现场。在那年九合一选举当中，有10个公投案跟地方选举绑在一起投票。公投议题从同婚到核电到食安，选民走进投票所，面对一整迭复杂的法律文字，很多人根本搞不清楚自己到底在投什么。更夸张的是，有些投开票所排队排到半夜，其他地区的开票结果都已经在电视上直播了。就出现边开票边投票的荒谬现象，严重破坏了选举的公平性。
在国父的民权理念里面，他假设人民是聪明的「工程师」，但那天的工程师，连说明书都来不及翻开。事后监察院出手，纠正了中央选举委员会，指出它根本没预估到降门坎以后，提案会暴增的情况。这本身就是个很有趣的画面：五权宪法里的「治权」（监察权），在修正「政权」（公投执行）制造的民主乱象。之后2019年，立法院再度修法，把公投跟大选脱钩，希望让公投回到「对事不对人」的轨道上。但2021年的四大公投，核四、莱猪、公投绑大选、藻礁，都因为有效同意票，都没有多于不同意票，而且同意票未达有效选举人数的四分之一，所以宣告失败，也证明了：把公投跟大选脱钩还是治不了，政党绑架公共政策议题的弊病。那年公投，国民党喊出「四个同意」，民进党则喊出「四个不同意」，像是能源转型、国际贸易这些，极度复杂的公共政策问题，全被压缩成一句简单的党派口号。有学者发现，在这场公投当中，左右选民投哪一边的不是政策，而是政党认同。意大利的政治理论家乌尔比纳蒂(Nadia Urbinati)提出过一个概念叫「观众民主」，选民不再是审议政策的公民，而是坐在台下被动鼓掌的观众。我们2021年的公投，几乎是这个概念的示范了。
再来看罢免权的实践。国父把罢免当成民主的煞车。早在1953年8月16日，苗栗县的镇民代表郭兆才，就曾因违背民意而罢免，同一年，还有两位镇民代表遭到罢免。近期是在2020年的时候，高雄市长韩国瑜被罢免，人民确实把交出去的权力给拉回来了。但另一边的人也有样学样。接下来就出现一连串的「报复性罢免」。问题出在罢免的门坎：只要选区四分之一的选民投同意票，就能罢免该选区的政治人物，可是当初的当选者，可能需要四到五成的选票。一个多数民意选出来的人，却能被少数高度动员的人拉下来。这在逻辑上是「少数否决多数」政治人物被迫进入永久竞选状态，根本没办法专心做事。这时国父说的「治权」反而被自己设计的「政权」给瘫痪。
当代的民主政治，还有一个在国父没预料到的变数：那就是信息战。台湾是全球受境外假讯息攻击，最严重的地方之一。境外势力利用公投议题像是食安恐慌、能源焦虑，把大量的假讯息透过各种社群平台，灌进公共舆论当中，想让我们对民主失去信心。简单来说，遥控器还在你手上，但讯号却被人劫持了。不过我们也长出了自己的「数字免疫系统」，这些查证讯息事实的平台，包括：Cofacts群众查核平台、台湾事实查核中心之类的，这些公民组织用群众，自发协力的方式澄清假讯息。如果借用国父的分类来讲，这些人扮演的是去中心化的「先知先觉者」，他们并不是由上而下的领袖，而是散布在民间的抗体。
回到开头的那个智慧家庭。台湾的经验告诉我们一件事：遥控器锁在柜子里不行，全部按钮同时按下去也会跳电，更可怕的是有人会偷改你的频率。当民主的门坎太高，人民可能会无感。但当民主的门坎太低，则又会出现很多隐忧。这就是直接民权最核心的难题。让我们来总结一下，台湾经验对民权主义的启发：民主这支遥控器，最难的不是装上去，而是装上去以后，随时必须进行校准。因为民主的摇控器，如果太紧就会按不动，如果太松则会失控。
我们的民主实践经验暴露了，民权思想里面的问题，但问题的根源是什么？
西方理论观点的病理分析
西方当代理论怎么诊断「直接民主」，在现代政治所产生结构性风险呢？先来介绍意大利政治理论家乌尔比纳蒂(Nadia Urbinati)的主张：健全的民主必须是用两条腿走路：一条腿叫「意志」就是投票、做决定。另一条腿叫「意见」就是公共讨论与审议辩论。
这两条腿在民主的运作中缺一不可，她称为「二元共治」。那么我们要问，当代许多国家的民主运作出现了「民粹主义」的问题，民粹主义到底有什么危险呢？有的，因为它把「意见」那条腿砍掉了，只剩下「意志」。也就是在民粹主义的运作下，政治完全不用讨论，因为只要跟着领袖走就对了。于是，公投变成一场政治表演秀，选民则变成台下的观众，只要鼓掌就好。
这对国父的理论来说是一记警钟。当国父说人民是「按钮的工程师」，但我们可以进一步追问：如果工程师不需要，去懂的政治运作的原理，只需要按按钮，那么当谁写操作手册，他就听谁的。那如果出现一本假的操作手册的话，我们还照着手册按按钮，会出现什么情形呢？在2021年的时候，我们的公投实践经验给我们看到的是，当复杂的能源政策被简化成「四个同意」或「四个不同意」，这就是工程师不懂原理、照着政党写的操作手册，去按按钮的经典案例。
再来讲直接民主的专家奥特曼(David Altman)，他对「直接民主」做出了一个关键区分，区分出两种直接民主：一种是「由下而上」，人民自己发起的公投跟「创制权」，他叫它「安全阀」，如果压力太大的时候就释放一下，可以防止体制爆炸。另一种是「由上而下」，统治者发起的公投，他直接叫它「独裁者的工具」。就「由上而下」的直接民主而言，前委内瑞拉的民粹独裁总统查维兹(Hugo Chávez)就是用公投修宪、控制法院，把他的扩权包装成民意授权。这对未来迈向民主化的大陆，有着警示的提醒：如果直接民权变成领导人发动群众，去斗争议会的工具，说白了就是文革的制度化版本，那就不是民主了，而是一种灾难。因此，直接民主制度设计的铁律只有一条：直接民主的发动权，必须要掌握在民间，而不能放在政府的领导人手中。
接着讲一样是直接民主的专家克罗宁(Thomas Cronin)。他的观点可以用来质疑，国父的民权主义蓝图的问题。第一个质疑是：选民真的有能力，决定复杂的技术问题吗？「核电厂该不该重启」、「食品添加剂的标准怎么订」这类问题，是一般选民具备足够的专业知识，能够去判断的吗？国父的回答是「权能区分」：人民管方向，专家管技术。这听起来很完美，但实际的运作上，方向跟技术往往分不开。「反莱猪」到底是食安问题，还是国际贸易问题呢？选民被迫在一张选票上，同时回答两个完全不同层次的问题。第二个质疑是多数暴政。百分之51的人可以用公投，去碾压百分之49的人的基本权利吗？我们2018年的反同婚公投，就是一个典型例子。国父的理论对「民意」，带有相当乐观的期待，但他没有在制度设计上，帮保障少数人的人权去设计保护机制，这是国父和那个年代的局限性。
最后介绍专门研究公投的科弗鲁普(Matt Qvortrup)，他曾用了一个经济学概念，来解释一种特别危险的公投类型。他说，涉及国家认同、主权、统独，这类议题的公投，对选民来说是一种「无弹性财货」，就像抽烟成瘾者对烟的需求，价格再高他也要买。英国脱欧的经济代价那么大，选民还是投下了赞成脱欧的选项，因为主权的心理满足感，压过了他们心中一切的理性计算。因此，在族群和统独议题上，公投往往不是灭火器而是导火线，会强化选民触发爆炸的机制。这对未来走向民主化的大陆，可能意味着什么呢？一旦涉及西藏、新疆、香港，这类关于国家认同和主权的议题，如果贸然以公投的方式来决定，很可能不是解决冲突，而是引爆剧烈的冲突。这是未来中国民主化之后，设计宪政制度所必须考虑的问题。
回到我们开头用车的比喻。把四位政治制度的结构工程技师，他们对国父的直接民权的诊断，放在一起来看的话，至少可以看出一些问题：当公民审议不足的时候，容易会被民粹主义劫持、由上而下的公投，会变成政治野心家扩权的工具、选民的专业能力可能不足、少数权利缺乏制度保障、身分议题碰上公投将会失控…等。我们提到这些担忧，不是要否定国父理论的贡献，而是要透过发现他的时代局限性，进行观点的修正跟补强。
我们来总结一下：直接民主是一把双面刃。由下而上是民主的安全阀，由上而下则是民主的火药库。那这些问题处方呢？我们又该怎么更好的设计，未来中国民主制度的蓝图呢？
未来中国的蓝图：可行的民主制度
开过车的人都知道，早期的车子猛踩煞车会死锁，因为轮胎不转了，车子反而失控打滑。后来发明了ABS系统，让煞车的力道逐渐释放，车子才能又停得住又不打滑。国父在一百年前，想帮民主这台车装上了煞车，但他没来得及装ABS。今天我们要做的，就是把台湾的试车报告，还有西方的病理诊断整合起来，做出安全升级，以便设计出更好的未来中国民主蓝图。
那么，未来中国的「民主遥控器」，需要哪些具体的安全装置才能既保住「主权在民」的初心，又不让这部机器变成科学怪人呢？我们分成几个项目来看。
第一项装置是煞车升级。换句话说，罢免权要加装ABS。自由地区实践民主所提供的教训很清楚：原本的煞车门坎太低了，就会变成党派之间斗争的「报复性武器」因为只要少数人，就能把多数人选出来的人拉下台。那怎么修正这个制度呢？可以在罢免的制度上加「阶梯式门坎」也就是罢免的同意票门坎，应该高于当选门坎。如果一个政治职务，是靠五成选民选上来的，要透过罢免将当选者拉下来，至少也得有四成到五成选民的同意，不能只靠两成五同意，用白话来说，罢免投票是属于仇恨投票，以目前的社会风气而言，要人出门投下不同意票需要一定的动机，那一个民意代表可能真的要糟糕至极，才会让中间选民更甚至是当初投它的人，才会愿意出门投下同意罢免票。制度必须确保罢免，代表的是「多数人的意志」而不是「少数人的复仇」。
第二项装置是导航升级。也就是创制跟复决之间要加上一道「审议过滤器」。乌尔比纳蒂(Nadia Urbinati)的「观众民主」跟克罗宁(Thomas Cronin)的「能力赤字」，这两种问题的病根在于：公投的运作是从联署的过程，直接就跳到投票阶段，在这中间没有任何提供公民，思考的缓冲过程跟时间。该怎么补强呢？我们建议引入「公民会议」。具体来说，当公投成案之后，一直到了举行投票之前，可以随机抽选一群有代表性的普通公民，在专家协助之下，针对议题做深度的听证跟辩论，最后产出一份「公民导读手册」跟公投的投票公报，一起寄给每个选民。这份「公民导读手册」其实就是国父说的「工程师手册」。
我们不需要每个人，都变成核能专家、食安专家，或是环境问题的专家，但是每位公民至少要读过一份，由普通人消化吸收过的，专业知识普及化的摘要报告。此外，我们还要再加上一个「信息冷静期」。具体来说，就是在投票前，设定法定的「信息周」公共媒体提供正反双方，对等的辩论平台，强制打破算法的同温层，让公民至少能够接收到，另一个立场的观点，是怎么看待相同的议题。
第三项装置是护栏升级。也就是宪政守门员不能被俘虏。在《民主国家如何死亡》这本书当中，两位研究民主的专家（Levitsky和Ziblatt）提到，现代威权者最常用的招数，不是政变而是「俘获裁判」，也就是透过控制法院、控制选举委员会的方式，把民主逐渐转变为独裁制度。尽管规则还在，但吹哨者已经是执政者的人了。国父的五权宪法里面，其实提供了一个制度框架，但还是必须强化他的独立性。具体来讲：第一，宪法法院必须有权，对公投提案做实质审查，凡是涉及剥夺基本人权、违反国际条约、或破坏财政纪律的提案，在联署阶段就该被挡下来。这是防止多数暴政最直接的红线。第二，选务机关必须彻底去政党化，选举委员会可以采取长任期制甚至终身制，就像法官一样，确保它在判定公投能不能成案的时候，不会看执政党的脸色。
第四项装置是防毒升级。也就是设计数字时代的认知防御系统。国父设计这个民主遥控器的时候，还没有网络、也没有所谓的算法、更没有境外假讯息工厂。但21世纪的现在却有了，那我们怎么办呢？具体来说，可以把我们的事实查核模式制度化：国家设立独立的「数字民主基金」，资助去中心化的事实查核社群，但绝不直接干预它的运作。也就是由政府出钱资助民间社会，设立事实查核的组织，但政府绝不能伸手干预。此外要透过立法手段，要求大型社群平台，公开政治广告的金主是谁、算法怎么推播，把黑箱打开，不让外部势力透过看不见的手，操控你手上遥控器的讯号。
第五项装置也是最敏感的一项：身分政治的保险丝。研究公投的科弗鲁普(Matt Qvortrup)告诉我们，主权跟认同问题，是一种「无弹性财货」一旦用公投来处理，将会出现失控。未来中国民主化之后，涉及领土变更、统独、或高度敏感的族群议题，绝对不能用简单多数决的方式来决定。相对地必须设「超级多数决」门坎，例如三分之二同意，或者要求「双重多数」也就是要求全国过半，再加上各省各区都过半。英国脱欧的公投，只用51.9%就决定了国家命运，社会到现在还在分裂。这种错误，必须避免发生在民主化后的未来中国。
孙中山的未境之事
国父在100年前留下了「权能区分」跟「直接民权」的构想，在效能和制衡之间找平衡，这个方向到今天都没有过时。但历史告诉我们，这部民主的机器，比国父想的更复杂也更危险。如果没有设计安全阀，它一定会爆炸，
对所有关心中国民主未来的人来说，我们的任务不是把国父，在1924年所构想的蓝图，原封不动地供起来，而是要继承他那种「先知先觉」的创新精神，拿自由地区的实际经验，当作修正的参考，拿西方的民主理论智慧当补强，为「民权」这台机器做一次全面的安全性升级。当我们为民权这台机器，装上更灵敏的传感器，就是审议式民主。装上更坚固的防火墙，就是宪政与法治。装上更强的防毒系统，也就是数字韧性。让国父的民权主义思想，在21世纪的华人世界，用全新的样貌复活才有机会「再造共和」。
参考数据：
孙文，1924，《三民主义・民权主义第六讲》，维基文库中文版：https://zh.wikisource.org/zh-
Altman, D. (2011). Direct democracy worldwide. Cambridge University Press.
Cronin, T. E. (1989). Direct democracy: The politics of initiative, referendum, and recall. Harvard University Press.
Levitsky, S., & Ziblatt, D. (2018). How democracies die. Crown.
Matsusaka, J. G. (2004). For the many or the few: The initiative, public policy, and American democracy. University of Chicago Press.
Qvortrup, M. (2022). Referendums and ethnic conflict (2nd ed.). University of Pennsylvania Press.
Sun, Y.-S. (1924). San Min Chu I: The three principles of the people. (Original work published 1924)
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