打造不被收买的政府
王苡儒
《民权主义第六讲》的第三部份。在前两集我们聊完了「权能区分」。为了更好了解，我们举个例子，你刚买了一台超跑，手上拿着这台车的遥控器，随时可以发动、随时可以熄火，但如果打开引擎盖一看，想不到引擎的零件都是塑料做的，油管里面全是铁锈，你还敢踩油门吗？
今天我们要问的是：光靠人民手上的遥控器，真的能保证「万能政府」不出事吗？国父其实在100多年前，就看见这个问题了。他说，人民有选举、罢免、创制、复决是不够的。为什么呢？第一，如果进到政府里面做事的人，是靠关系混进来的，那这部机器的零件，从出厂那一天就是劣质品。第二，如果机器内部，没有人持续监控或监督，那么贪污舞弊就像铁锈一样，会慢慢从里面腐蚀掉整条线路。等到人民觉得不对劲、想按下遥控器时，这台车可能早就煞不住了。
所以他把「考试」跟「监察」权，从传统的三权（行政、立法、司法）里面单独拉出来。考试权负责品管，确保进入政府的人有真才实学。监察权则负责防锈或防腐，在政府内部持续监控跟监督。但你可能会想，这不就是只是复古吗？把中国传统的科举、御史等制度，搬到现代政治当中。但他真正瞄准的问题核心，是19世纪西方民主，暴露出的两个漏洞，他自己开出的药方。
有趣的是，公元2000年时，美国宪法学者艾克曼。跟国父这个逻辑几乎完全一致。我们可以这么说：民主不只是投票制度，它还需要一套防腐剂跟稳定器，这才是五权宪法里，最被低估的洞见。那国父当年到底看到了，哪些西方民主的弊病呢？
对西方体制的诊断与当代启示
话说1881年，美国总统乘坐火车到车站，一个求官不成的男人掏枪。时任美国总统加菲尔德(James Abram Garfield)遇刺身亡。这并不是随机杀人，而是一个「分赃制度」(Spoils System)所造成的悲剧。有人把公职当成彩券，兑不到奖，就把怒气灌进子弹。一个制度烂到让人拿命去抢官位，我想这种悲剧，谁都不想要发生。
让我们仔细探究一下，美国总统被刺杀背后的制度问题，美国的「分赃制度」到底怎么运作的？国父在演讲时，花了很大力气做一件事：替西方民主做病理解剖。他的态度不是反民主，而是要说：你们的三权分立有漏洞，我要把漏洞补起来。第一个病就是美国的「分赃制度」。
什么叫分赃制度呢？用白话讲就是：选赢了，全国官位都是总统的战利品，论功行赏分给自己人。这套玩法，在杰克逊(Andrew Jackson)担任美国总统的时代（1829~1837），变成了明确的规则，他们的口号就是「胜利者拥有战利品」。意思是什么呢？你帮我拉票选赢总统，我就给你一个海关的肥缺。你捐钱捐得多，我就让你去当邮政局长。从内阁大臣到地方小官，都是总统分下去的战利品。
国父观察到这套制度，会带来三个灾难。第一个灾难，叫做效能的周期性崩溃。每4年举行1次大选，不管谁当选，政府就来一次大换血。新上来的人根本不懂业务，还没搞清楚门朝哪边开，下一届又要换人了。他在演讲里讲了一个比喻：政府像走马灯一样转，永远在交接，永远在混乱。
第二个灾难叫「逆淘汰」。什么人能当官呢？不是最有能力的人，是最会选边站的人。你专业能力再强，如果没有党证，门都进不去。反过来，那些政客圈里的老油条、选举桩脚，却一个个坐进办公室。国父的原则很清楚：治权应该交给专家，而不是交给忠臣。
第三个灾难是最严重的，就是系统性贪腐。你想想看，如果一个人的官位，是党给的礼物的话，他上任后会对谁负责呢？是对党、对恩人负责，而不是对国家、对法律负责。而且他拿到这个位子，可能还花了一笔钱去「买」，那上任之后要做什么呢？当然是把这些钱捞回来。公职变成了投资目标，贪腐就从个案，变成了整个系统的常态。
这套分赃制度到后来，美国人实在受不了了。于是，在1881年那场暗杀总统之后，终究逼出了必须改革的压力。1883年，美国国会通过《彭德尔顿法案》(Pendleton Civil Service Reform Act)，建立了文官委员会，开始采用考试取才的制度。然而国父看了之后说：这还不够。为什么呢？因为你的文官委员会(Civil Service Commission)，是挂在行政部门底下的一个局处，总统想施压还是有办法，执政党想塞人还是有管道。考试权如果不脱离行政权，独立成为一个，跟行政、司法、立法权平行的宪法机关，那防火墙就永远有后门。
美国的那枪声，也打破了一个迷思：以为光靠选举就能产生好政府。但国父其实比美国人看得更远，他不只要「功绩制」，更要把功绩制升格成宪法等级的制度防火墙，让任何政党都别想把文官系统，当成自己的后花园。
总而言之，就是选举决定谁来开车，但考试决定谁这辆车的零件怎么组成。如果把造车的权力交给选举，那你迟早会坐上一台没用的拼装车。尽管19世纪，美国的分赃制度已经很离谱了，但到了21世纪的今天，还是有人把这套玩法，玩到了极致就是了。永久地、全面地分赃，从政府到企业到学校，所有部门都在分赃，只要你不是党员，你就不能分一杯羹(彩条)。
如果分赃制度是永久的、全面的、从中央政府分到你家巷口居委会，从国企董事长分到大学校长，那会是什么景象呢？不用想象，这个制度今天就在运作，它还有一个官方名字，叫做「党管干部」。中共的「党管干部」，跟美国早期的分赃制度，本质上是不是同一回事呢？国父当年批判美国的分赃制，他用的核心概念，可以用四个字来概括：政治恩庇。意思就是：你的官位不是靠本事挣来的，是政治权力赏给你的。你对谁效忠呢？对给你位子的人效忠。美国的版本是选赢了，才能够进行分赃，四年后可能要重新洗牌。
但中共的版本更彻底。它不需要选举，一党永久执政，所以分赃不是一次性的，是写进体制里的常态。所有关键职位，政府、企业、学校、社会组织，通通由党的组织部考察任命。当然你可能会说，至少这个制度稳定啊，不会像美国四年一次大换血。没错，它确实避免了行政中断的问题。但稳定的代价是什么呢？至少有三个更深层的病根。
第一个病根是，专业理性被活活给闷死。当「政治忠诚」变成考核的第一指标，技术官僚的专业判断，就得让路给政治指令。当专家说不行，领导说可以，那该听谁的呢？当然是听领导的。结果，1958年的大跃进是这样来的，疫情期间的动态清零政策，也是这样来的。不是没有人看见问题，是即使有人看见了问题也不敢讲，或是被消失了，因为讲了你就不忠诚了。
第二个病根是，派系依附取代了制度理性。在正常的现代官僚体系里，升迁靠的是绩效、是规则，是「非人格化」的标准。但在党管干部的体制里，你想升迁，得先找到一棵大树。你的前途不在于你做了什么，在于你跟的人是谁。这就形成了，一层又一层的派系网络：你提拔我，我提拔他，整个系统变成一张关系网，而不是一架专业机器。
第三个病根也是最致命的，就是监督彻底失效。负责监督的纪委，跟被监督的官员，头上是同一个老板：党（中国共产党）。这就好比一场足球赛，裁判、球员、教练全穿同一件球衣。你要让裁判吹哨抓犯规吗？他抓的永远是对面那队，自己人犯规就装做没看到。所以你会发现，中共的反腐运动，永远带着浓浓的派系斗争味道。反腐运动打的是永远政敌，而不是贪官。
那国父的解方是什么呢？其实就是考试权独立。他的用意很清楚：要在「政治权力」跟「文官体系」之间，画出一条不可逾越的界线。党可以执政，但党不能把自己人，塞进文官队伍当中。党可以制定政策方向，但不能命令文官，违背专业伦理去执行。文官的录用、升迁、考绩，必须由一个独立于，任何政党之外的宪法机关来负责。这句话放在今天，就是解构「党管干部」最锋利的一把刀。
美国的分赃是短期的，中共的党管干部是永久性。虽然两者的形式不同，但病根一样，都是政治吃掉了专业。国父在距今一百多年前，就看穿了这个结构性问题。
国会专制与监察权的独立逻辑
大家应该都看过少林足球，里面有个桥段是说，裁判、球证、旁证、技术委员、主办、协办，所有单位都是我的人，你们怎么跟我斗！国父说，这就是19世纪末，西方议会的真实状态。国会议员自己就是政治角逐者，你让他们同时当裁判，去弹劾行政官员。那他吹的每一声，都是基于党派的利益。
国父的第二刀，砍向的就是西方三权分立里，一个很少被质疑的预设：弹劾权跟调查权，天经地义就该归于国会。英国是这样，美国也是这样。但国父说：等一下，这里面有两个大问题。第一个问题叫做权力的武器化。弹劾这个东西，设计的初衷是什么呢？是民主体制的最后防线。
当官员严重违法了，人民的代表启动弹劾，把他拉下来。但实际操作起来呢？国会议员发现，弹劾权是一根非常好用的棍子。我不需要真的把你打下台，我只要举起棍子晃一晃，你就得听我的话、让我的法案过关、给我的选区拨款。国父管这个叫「国会专制」：国会不是在监督行政，而是在勒索行政部门。
这种现象到了今天消失了吗？我们看拉丁美洲很多国家，总统跟国会对着干，国会动不动就启动弹劾，像是巴西跟秘鲁，这几年来弹劾了多少总统。你也可以看看韩国，弹劾几乎变成了每一届，韩国总统必须经历的SOP了。甚至连美国自己，过去这几年弹劾案的操作方式，也越来越像党派之间，互相丢手榴弹了，而不是在维护宪政秩序。国父在一百多年前的诊断，到今天都还有效。
第二个问题更根本：监督者自己就有利益冲突。国会议员是谁呢？他们不是从天上掉下来的圣人，他们自己就是政党的一员、政治利益的参与者。你让一个球员兼裁判，他怎么可能公正呢？他在调查对手党的官员时，特别认真、特别高调。如果要他调查自己党的官员呢？通常是轻轻放下、悄悄带过。这不是品格问题，这是结构问题。因为制度设计，把监督者跟被监督者，放在了同一个利益场里，你怎么期待他能超然呢？
所以国父的解方很明确：把监察权，包括弹劾、纠举、审计，整组从国会手上拿出来，设成一个独立的治权机关，也就是「监察权」。这个机关不听命于总统，所以不会官官相护。也不受制于国会，所以不会变成党派恶斗的武器。它就是一个独立的裁判，只对宪法负责，只对制度的干净负责。
你可以仔细想想，这个设计刚好跟人民的罢免权，形成了一组「双重保险」。人民在外面看着：如果你做不好，我用选票换掉你、用罢免拉下你，这是外部监督。监察院在里面盯着：如果你贪污，我弹劾你，如果你失职，我纠举你，这是内部监督。外面一道防线，里面一道防线，两道加在一起，才真正兜得住那部「万能政府」。
国父的意思很清楚：裁判不能下赌注。你要监督政府，就得找一个自己没有，政治利害关系的人来做。把弹劾权留在国会，等于让赌徒当裁判；把监察权独立出来，才是让比赛回到规则。简单说就是民主需要裁判，但裁判不能下场踢球。这就是监察权必须独立的理由。
国父从西方找到了病灶，也开出了药方。而药方也不是凭空捏造的。而是回头看了中国自己的历史，发现我们老祖宗，其实早就试过类似的东西了。接下来讲中国本身的制度。
明代监察与艾克曼的新分权
话说1624年，明朝天启年间，一个叫杨涟的御史，明知道得罪魏忠贤就等于送死，但还是上了一道弹劾奏，列了二十四条大罪。结果他被逮进诏狱，活活折磨而死。但你知道吗？尽管他死了，御史台这个机构没有死。三年之后魏忠贤倒台，整套监察系统又转起来了。一个人可以被杀掉，但一个制度如果设计得够硬，连太监专政都压不垮它。国父看见的就是这件事。
监察权到底是复古还是创新呢？中国传统的御史制度，跟现代宪法理论之间，存不存在接得起来的逻辑线呢？我们先回到历史。国父设计的监察院，原型就是御史台跟都察院。美国汉学家贺凯(Charles Oscar Hucker)，专门研究过明代的监察制度，他给了一个很高的评价，叫做「传统中坚」，意思是这套制度，是撑住整个帝国运作的骨架。
贺凯指出，明代的监察制度，有三个特点值得注意。第一个是全覆盖的监控网络。御史这群人，有自己独立的情报管道，中国古代有个说法叫「风闻言事」，也就是我甚至，不需要亲眼看到铁证，只要听到风声，我就可以上奏弹劾，事后再查。从中央六部到地方州县，监察的触角无处不在。
第二个是双重职能。御史不只是往下盯官员，他还能往上谏皇帝。理论上他既是整肃百官的纠察队，也是对君权踩煞车的人。当然啦！在实践中谏言权常常打折，但至少在制度设计上，监察权是有制衡最高权力的意图的。第三个也是最让贺凯惊讶的，那就是体制的韧性。明末魏忠贤专权，阉党大肆清洗御史，杀的杀、贬的贬。但即便在那段最黑暗的日子里，监察体系的基本骨架，也没有彻底瓦解。杨涟死了，但弹劾的制度还在。个别御史被压制了，但考课机制还在运转。等风暴过去，系统又重新启动。一套制度能撑过极端政治的碾压，这说明它的设计本身，就有结构性的价值。
但是这里有一个致命的关键，就是「但是」，传统御史制度的权力来源是皇帝。御史是「皇权的耳目」，不是「人民的守护者」。当皇帝英明的时候，御史是利器。但当皇帝昏庸，或被太监架空的时候，御史就变成摆设甚至是牺牲品了。国父的真正创新就在这里：他把这个传统机关的电源线，从「君授」拔掉，插到「民授」上面去。让监察权的正当性，来自宪法、来自人民，不来自任何一个人。这样整个制度的性质，就从帝王的工具，变成了民主的基础设施。
我们再来谈另一个，当代西方宪政理论的观点，它来自于美国，耶鲁法学院的宪法学者艾克曼(Bruce Ackerman)。我们之前的民权主义中，也有介绍过他的观点，因应监察权的讨论脉络，我们还是引用他的观点。艾克曼曾经发表了一篇，重量级的法学论文名叫〈新权力分立〉(The New Separation of Powers)，这篇文章的观点，跟距离他76年前，国父所提出的观点，居然有惊人的相似之处，可见国父是具有时代穿透力的。艾克曼的核心主张是：传统的三权分立已经不够用了。现代国家太复杂，你不能什么功能都塞进，行政、立法、司法三个框框里。他提出了现代宪法，需要增设两个新的独立分支。
第一个叫做「诚信分支」，专门负责反腐败。这个机构必须有宪法保障的预算，成员要有高度的任期保障，而且绝对不能由总统，或是行政首长单独任命。它存在的唯一目的，就是盯住政府有没有人，在偷、在骗、在以权谋私。这跟国父的监察权，几乎是同一张设计图。第二个叫做「监管分支」，专门保护专业决策，不会被政客扭曲。环境保护怎么做、金融监管怎么定，这些事情需要专业知识，不能让短视的政客，为了选票而乱改。所以需要一个独立机构，来守住专业的底线。这就是考试权。考试权的精神，不只是办考试而已，而是确保「治权」握在，真正有专业能力的人手里，不被政治力污染。
两个人、两个时代、两个完全不同的知识传统，却画出了几乎一模一样的制度蓝图。国父在1924年，提出了五权宪法，艾克曼在2000年，从当代民主的困境里，推导出新分权理论。两人的结论殊途同归。用学术语言来讲，五权宪法其实是「功能性分权」的先驱。他要做的事情很明确：把现代国家最需要的两项功能，「专业」跟「廉洁」，从混乱的政治泥巴仗里拉出来，放到宪法等级的保险箱里面去。
明朝的杨涟，用命护住了御史的尊严，但他护不住制度的根，因为那条根插在皇权的土壤里。国父做的事情，是把同一棵树连根拔起，移栽到当代民主的土壤里。76年之后的艾克曼，从完全不同的方向走来，种下了几乎一模一样的树。同一个答案被两个时代、两种文明的思想家，各自独立地推导出来。这不叫巧合而是必然。专业与廉洁的独立保障，是现代国家的必须。
因为三民主义其实很值得讲，但内容实在太多，下一集再来讲，「五权宪法」独特的制度设计，那就是考试权与监察权。也会介绍他们在台湾的实践经验、希望能为未来民主化后的中国，怎么进行宪政设计略尽微薄之力。
参考数据：
孙文，1924，《三民主义・民权主义第六讲》，维基文库中文版：https://zh.wikisource.org/zh-
宫崎市定（2008）。《九品官人法研究：科举前史》（韩升、刘建英译）。中华书局。
叶俊荣（2003）。〈独立机关的制度重建〉。载于《迈向「小而能」的政府：「弹性精简的行政组织」相关决议暨政策报告集》（页191–220）。
Ackerman, B. (2000). The new separation of powers. Harvard Law Review, 113(3), 633-729.
Elman, B. A. (2000). A cultural history of civil examinations in late imperial China. University of California Press.
Hucker, C. O. (1966). The censorial system of Ming China. Stanford University Press.
Montesquieu, C.-L. (1989). The spirit of the laws. Cambridge University Press.
Rose-Ackerman, S. (1999). Corruption and government: Causes, consequences, and reform. Cambridge University Press.