打造不被收买的政府-2
王苡儒
《民权主义第六讲》的第四部份，上次我们介绍了国父，对西方民主制度的病理学分析，今天我们要来探讨，五权宪法在台湾的实践经验。
上集我们提到，无论是国父的五权宪法，还是艾克曼的新分权理论，两位思想家的制度蓝图，其实都画得很漂亮。但蓝图归蓝图，这蓝图所盖出来的房子，到底能不能住呢？其实全世界只有一个地方，用五权宪法为蓝图，动工盖出宪政大楼，嗯，那就是中华民国。
但实际运行几年，现况如何呢？，其中有一个宪政机关，每年花纳税人好几亿的预算运作，但民调做出来，多数民众都觉得，根本感觉不到它的存在，不如把它废除。另一个机关号称，要帮国家选出最优秀的公务员，结果到今天还在考一个科目，就叫「公文写作」，用毛笔格式的思维，挑21世纪的人才。这两个机关，一个叫监察院，一个叫考试院。也是五权宪法的两大招牌，他们在台湾的命运，一个被笑「无牙老虎」，一个被骂「殭尸恐龙」。
这两个当年国父，苦心构思出来的制度，到底哪里出了问题？五权宪法在中华民国实验了几十年，考试权跟监察权这两根支柱，究竟是成了民主的支柱，还是反而变成了民主的累赘呢？
考试权的检讨
我们先谈考试院，但我们要把功过分开来看。功的部分很实在。自由地区过去这几十年来，不管蓝绿是谁执政，基层跟中层文官的录用，主要是靠国家考试，不是靠党证、不是靠关系。这件事的价值不能被低估。它等于在我们的行政系统里面，筑了一道防火墙，把美国当年分赃制度，那套病毒挡在门外。我们能创造经济奇迹，背后有一群稳定、有素质的技术官僚在撑着，这就是考试制度所产生的红利。
但是考试权的过，其实也非常明显，而且有越来越严重的趋势。第一个问题是：考用分离。考试院负责选人，行政院负责用人，这两边互不隶属。考试院为了追求形式上的绝对公平，最爱用标准化的笔试，因为好改、好排名，同时争议少。但行政部门真正需要的是什么呢？是能谈判的人才、能写程序的人才、能处理跨国法律的人才。这些能力用纸笔，就能够测得出来吗？有时候很难。结果就变成「考出来的人用不上，用得上的人考不进」。还有另外一个弊病，把人才拢统的「分类化」，同样都是「一般行政」考试考上的公务员，分配到文化局跟劳工局，需要的专业能力一样吗？
第二个问题是：制度僵化。考试院是宪法机关，层级极高、体制庞大，无论要改什么，都要走一段漫长的程序。你要废一个不合时宜的考科、引进一套现代化的评测方法，光是院内的公文旅行，就能走上好几年了。不过这边也要替他缓颊一下，要加入一个新的考科，怎么考、范围在哪里，大学或是学校有没有该项科目，这些都是他们必须考虑的。等一切都成埃落定了，但是外面的世界已经发生很大的变化了，但考试院里面的时间，可能还停在上个世纪！这一点也不夸张。行政院喊着要数字人才、要AI专家，考试院的考试科目，居然考计算器概论，就像是你要找寿司师傅，但面试只要求他分辨鱼的种类，不考虑他捏的寿司好不好吃，这样能找到适合的人才吗？
第三个问题最特别：那就是政治责任出现了真空。人事管理本来应该，是行政首长的核心工具。你要施政，你得有权决定用什么样的人，同时决定如何激励组织、如何淘汰冗员。但现在选人的权力在考试院手上，行政首长管不到。于是，一旦施政效能不好，行政部门会怎么说呢？行政部门可以说：这不是我的问题，是考试院选进来的不符合我的要求考试院会怎么说呢？我是按制度考选人才的，人不好用是你不会教。在考试权跟行政权之间，两边互相踢皮球，谁都不想负责。这就是制度设计上的责任政治缺口。
于是，考试权在自由地区，实践的经验带来的教训，用一句话就能讲完：考试权独立是为了「防弊」，防止政党把手伸进文官系统。然而防弊防到了极端，就会阻碍「兴利」，让政府没办法灵活选才用人。因此，未来的制度改革或设计，必须在这两端之间找到平衡点。
监察权的检讨
我们再来讲监察院，这边的成绩单可能更难看。中华民国监察院最大的致命伤，用三个字就能概括：政治化。过去在还没有修改宪法时，问题可能还没这么严重，因为监察委员是由各省市议会、蒙古西藏地方议会，以及华侨团体选举产生，与立法院同为代表最高民意机关。本身就有民意基础。
但依照现行宪法增修条文，监察委员由总统提名、立法院同意。我们可以想想看，这个制度的结构：谁决定监察委员是谁？总统跟国会多数党。那监察委员上任之后，要去监督谁呢？就是那个提名他的总统、那个同意他的国会。你让被监督的人挑选监督者，这场戏还怎么演呢？后果可能是双重的。
第一个后果是：监察权的独立性荡然无存。总统当然倾向提名，对自己人善的人选嘛。那执政党的弊案呢？就轻轻带过。那反对党的问题呢？嗯！没错！大张旗鼓地查。这不是监察，这是党同伐异。监察院从「裁判」变成了，「穿着裁判服的拉拉队」。
第二个后果就更离谱了：监察院直接停摆。从2004年到2008年之间，在野党控制立法院，全面抵制总统的监察委员提名。结果呢？监察院整整空转了3年多，宪法职能完全中断。一个被写进宪法的机关，就这样因为政党恶斗，而被晾在那里无法运作。这证明了一件事：当一个机关的存活取决于，政党之间愿不愿意合作，那它就是一个天生脆弱的制度。除了提名问题之外，监察院还有两个附带的问题。
一个问题是职权重迭。监察院要调查，立法院也要调查，检察官也在调查，同一件案子，有三个机关抢着调查，行政机关则疲于奔命地，因应三个机关的调查，而且还没有考虑到，万一三个机关调查出来的结果，完全不一样时，谁才是对的？另一个问题是，监察院像是没有牙齿的老虎。当监察院提出「纠正案」，说白了就是写一封很严肃的信，行政机关看了点个头，然后呢？然后就没有然后了。因为监察院并没有强制力，要求行政机关执行，所以就算它纠正一百次，行政机关也可以不理它。
那民众怎么看监察院呢？他们根本不把监察院当成包青天，而是把它视为政治人物的养老院。不是正义的最后防线，是政治酬庸的安置所。监察权在自由地区的实践经验，教训也只有一句话：如果监察委员的产生方式，不能切断跟总统、跟政党之间的关系，那你再怎么在宪法上，写什么「独立行使职权」，也不过是一句好听的空话而已。
中华民国对五权宪法的实践经验，给了我们一份诚实的报告书：尽管考试院成功挡住了分赃，但它自己也僵化成了宪政恐龙。尽管监察院想当，监督其他机关的裁判，却从出生那天，就被政党牵着鼻子走。两个机关的病灶不同，但病因却有一个共同点：制度在「防弊」跟「兴利」之间失衡了，在「独立」跟「被收编」之间，没有找到真正的防火墙。总结就是我们的实践经验教训，并不是五权宪法错了，而是它证明了，一旦好的原则配上坏的配套措施，一样是不好的制度。
既然我们是五权宪法，有正面教材加反面教材，那沦陷区（中国大陆）有没有相关的实践经验呢？中共在2018年，设计了一个「国家监察委员会」，看起来也像是在做独立监察，但它里是什么东西呢？
国家监察委员会（NSC）模式
在沦陷区有一个东西，不是做得不够好，而是从根子上就长歪了。2018年，中共做了一件大事：成立「国家监察委员会」。官方讲得很漂亮，说目的是整合反腐资源，实现监察全覆盖，所有行使公权力的人，你们一个都跑不掉。乍听之下，你甚至可能会想：这不就是国父讲的独立监察权吗？全覆盖、专责反腐、独立运作？但你把他拆开看，就会发现里面坐着的不是裁判，而是秘密警察。这个制度还跟国父的理想背道而驰。
那它有什么问题呢？首先是党政合一。国家监察委员会有一个，设计上的「巧妙」安排，叫「合署办公」。它跟中共中央纪律检查委员会，其实是同一套人马、同一间办公室，只是门口挂了两块招牌。一块写「国家监察委员会」，代表国家权力。一块写「中纪委」，代表党的纪律。听起来好像是国家机关，吸收了党的力量？其实正好相反。实际上是党的纪检系统，把国家的监察权吞掉了。
当年国父主张监察权必须独立，是独立于谁呢？独立于执政者。监察的意义就是：只要你执政，我就有义务监督你，同时我在宪法上不归你管。但中共的设计完全颠倒过来，监察委就是党自己的部门，党领导监察委，监察委去查党的干部。你让老板自己设一个部门来查自己，这不叫监督叫内部管理。更准确地说，这叫用国家的名义，替党的家法来背书。它不是切断了政治干预，它是把政治干预写进法律，让干预变成合法的。
接着是留置权。这是整个制度里面，最让人不寒而栗的东西。国家监察委有一项权力叫「留置」，用白话讲就是：只要我怀疑你有问题，我就可以把你关起来，最长可以关6个月。这不需要法院批准，不需要让你见律师。6个月在一个你不知道地点的房间里，没有律师、没有法官、没有任何外部的眼睛看着。在任何一个法治国家，你要羁押一个人，至少要通过两层关卡：第一关是法官审查，要确认有合理依据才能羁押。第二关是律师在场，目的在于确保当事人，他的基本权利不被践踏。
而中共的留置权，居然把这两关全部取消。这不是反腐败，而是合法绑架。而且在这种环境下，取得的「口供」有多少可信度呢？你被关在密室里6个月，他们要你承认什么你不承认？所以你就会发现，留置制度下的反腐，真正打的不是贪官，是政治上不听话的人。它是一把刀，但刀柄握在最高领导人手里，砍谁不砍谁，看的不是法律，是政治需要。
第三个特色，也是最根本的问题：谁来监督监督者呢？拉丁文有一句老话：「谁来看守守夜人？」(Quis custodiet ipsos custodes?)这个问题在中共的监察委面前，基本上就是完全无解。因为「国家监察委员会」的位阶，跟国务院是平行的，是国家最高级别的机关之一。它直接受党中央领导，司法机关无权审查它的行为，人大的监督在实务上，完全是橡皮图章而已。等于是为统治者（中国共产党），打造了一头力大无穷的怪兽，但你忘了给牠装上笼子。或更诚实地说，你根本就不打算装笼子。
所以中共的国家监察委员会，并不是国父监察权理想的实现，而是理想的彻底反面。国父要的是一个，独立于执政权力之外的裁判，用来防止政府腐败、防止权力滥用。但中共所创造出来的，是一个完全被执政党吞噬的工具，在这制度中，没有司法审查、没有外部制衡、没有正当程序，它存在的目的不是维护廉政，是维护一党统治的稳定。
尽管我们的监察院，是裁判被政党牵着鼻子走，但至少它还穿着裁判服，还有人可以批评它。一旦监察委员有渎职的相关事实，检调机关也可以立案调查，但中共的国家监察委员会，是连裁判服都不穿了，它就是党的执法队，挂了一块国家招牌做门面。两者的教训都指向了同一件事：监察权如果没有法治作地基、没有民主作围墙，力量越大，危险越大。
看完了中华民国的制度实践问题，也看了沦陷区的不良制度。那接下来就要思考最关键的问题：如果未来大陆要走向民主，这套制度到底该怎么重新设计呢？
中国民主化的制度设计
如果说中华民国的经验告诉我们，五权宪法在哪里会跌倒，中共的模式则是告诉我们，哪条路是死路。现在问题就出现了：如果中国的宪政制度，可以重新设计跟实行，那这张宪政制度的蓝图，应该怎么设计呢？
我们这两集一路走下来，分析了美国的分赃制度、分析了中共的党管干部、分析了中华民国的考试院跟监察院，也分析了沦陷区那个，挂着国家招牌的党纪机器。分析到最后你可能会想：既然大家都做不好，是不是这件事根本做不成？不是的。问题从来不是，「要不要有独立的考试权跟监察权」，而是「怎么设计跟实行，才会达到制度设计的初衷」。其实，国父在一百多年前画的那张政治蓝图，整体方向是对的。只是我们今天要做的，是拿着台湾跟灾区的教训，把制度修正到位，达到国父当年设计这套制度的目的。
如果未来大陆走向民主，考试权跟监察权这两根柱子，到底该用什么形状、什么材料重新立起来？我们先讲一个核心原则「功能等价」。意思就是：我们可以不必死守「五院」的外壳，但绝对不能丢掉「五权」的灵魂。考试院这个名字可以改，监察院这个牌子可以换，但「专业不被政治污染」，跟「廉洁有人独立看守」，这两项基本功能，必须保留跟正视，而且必须用更聪明的方式来实现。
我们先来谈考试权该怎么转型。自由地区实践考试权的教训是：考试院太大、太僵、跟用人单位脱节。所以，未来中国的制度设计，其实不需要再搞一个庞大的宪法机关，而是转型成一个，有实质权力跟功能的「国家文官委员会」。它该做什么呢？可以有三个主要任务。
第一，它是考核标准的制定者。公务员的核心能力标准、职业伦理规范、政治中立原则，由这个委员会来定。它不管你每一个职位要怎么招人，但它主要功能在于为国家文官的考选，画出一条清楚的底线。
第二，考用结合。现行国家考试的「全国统一招考」，这种僵化模式建议可以废掉，或是考试院只负责最基本的统一科目。让考选人才的制度多一些弹性，让各专业部会根据自己的需求，去招聘人才：卫生部需要医疗政策专家，科技部需要AI人才，自己去招聘跟考选。然而，文官委员会可以保留两把钥匙跟权力：一把钥匙叫「程序审核权」，事前确认你的招聘过程，是不是符合规定。另一把叫「事后审计权」，文官委员会可以在事后，去查你有没有偷塞自己人进机关里。如果查到了私相授受怎么办呢？可以撤销任命，同时处罚责任人。如此一来，考选制度既灵活又能维持基本防线，兼顾防弊跟兴利两者。
第三也是最重要的，它必须成为文官中立的保护伞。可以想象一下：一个公务员接到上级指令，要他做一件违法的事。如果他拒绝了，然后被报复、被调职、被解雇。在现在的体制里，几乎只能去政风申诉，但调查下来，你又担心政风处，是不是也会受到上层的压力。所以在未来的文官委员会运作之下，应该有一个专门给予，公务人员申诉的机制，类似美国的「考绩制度保护委员会」(United States Merit Systems Protection Board)。一旦公务员因为拒绝违法指令被整，有这个机构替他撑腰，并替他打官司。让每一个公务员知道：你依法做事，宪法保护你。
接下来，我们谈谈监察权应该怎么重建。这是最难的问题，因为我们跟中共分别示范了，这两种制度的失败：一种是被执政党收编，一种是被一党专政给吞噬。要避免这两个弊病，关键就只有两句话：「人事任命去政治化，职权运作司法化。」
那人事任命该怎么去政治化呢？关键设计是这样的：监察委员绝对不能，由总统或行政首长提名。我们的经验已经证明了，只要人事提名权握在总统手里，独立性就是假的。那该怎么办呢？可以采用多元提名制。例如三分之一由司法界推荐，三分之一由学术界跟专业公会推荐，三分之一来自选举，或是国会推荐。来自三方推荐的人，共同组成监察权的组成成员，就没有任何一方能主导。
再来职权该怎么予以司法化呢？第一，是把那些泛泛的「行政纠正」给去掉。一般行政效能好不好，让国会去监督、让行政部门自己内控就好。监察机关只聚焦在最核心的诚信问题：贪污、财产申报不实、选举舞弊、重大人权侵害。刀要少，但每一刀都要利。第二，给监察权类似检察官等级的调查权，但所有强制处分，包含：搜索、扣押、任何限制人身自由的行为，一律要经过法院的令状审查。留置跟密室关押等权力，一概都禁止。反腐的刀必须插在法治的刀鞘里面。第三，财政独立。它的预算要写进宪法，并制订一个固定比例，不准行政机关、也不准立法机关随便砍。你不能让被监督的人，掐住监督者的钱袋子。
讲完了根据实践经验，所做出的制度设计以后，现在让我们把整张制度蓝图，摊开来看一下，未来民主中国的宪政架构，应该是什么样子呢？行政权应该是治权的发动机，负责决策跟执行，追求效能。立法权是政权的代议机关，负责预算跟立法，反映民意。司法权则负责，违宪审查跟独立审判，守住人民的权利底线。接着是两个新的独立支柱：第四部门叫做「诚信分支」，就是改造后的监察权，由独立廉政公署、审计总署、选举委员会组成，专门维护游戏规则的干净，以及政府的廉洁。第五部门叫做「专业分支」，也就是改造后的考试权，由文官委员会加上独立监管机构，像央行、国家通讯传播委员会这些所组成，负责守住专业理性，不让民粹领袖或政治力，可以轻易扭曲专业判断。
这个新的制度设计，在精神上还是属于国父的，因为它强调专业跟廉洁必须独立。但在操作上，融合了现代西方「独立机关」的灵活模式，既不设计庞大的五院架构，也不制造权责不清的灰色地带。它吸收了台湾经验的教训：考用不再分离，提名不再被总统垄断。它同时也封死了中共在沦陷区的歧路：有法治约束、有司法审查、有外部制衡，它绝不允许出现，不受笼子关住的权力怪兽。
再造共和
让我们最开始的比喻。国父想造的是一台，十万匹马力的超级跑车，人民手上拿着遥控器。但光有遥控器还不够。因为引擎零件要经过品管，整台车要上防锈涂层。这个品管线，其实就是考试权，现在叫「专业分支」。至于这个防锈涂层就是监察权，现在称之为「诚信分支」。
国父在一百多年前看到的问题，今天一个都没有消失。民主不只是投票而已，它还需要制度性的保障跟防腐机制。制度保障不是让你不出事，而是让你出了事的时候不会翻车。我们不需要一个完美的乌托邦，我们需要的是一套，装了防腐剂、装了稳定器、而且每一颗螺丝，都经得起法治检验的民主机器。
我们这两集节目，从国父的五权宪法，到艾克曼的新分权理论，从明代御史的风骨，到中华民国监察院的教训，从中共监察委的警示，到未来民主中国的蓝图。我们讲的其实就是一件简单的事：该怎么让掌权的人不腐烂，怎么让做事的人够专业。形式可以变，但功能不能少。
五权宪法最深刻的遗产，并不是具体的五个院，而是国父那个贯穿时代的洞见：民主要活下去，光靠选票不够，还得替它买两份保险，一份叫专业，一份叫廉洁。让我们在全新的孙中山思想下，一起「再造共和」。
参考数据：
孙文，1924，《三民主义・民权主义第六讲》，维基文库中文版：https://zh.wikisource.org/zh-
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