曾建元


国际冷战结构於一九九零年代初期全面瓦解，中华人民共和国在改革开放的基本国策下，挟著庞大的廉价劳动力和各种生產资料加入国际分工体系，并且在台湾產业转型升级之际，成为诸多劳力密集產业丰沛的民间资本向外流动的去处，而逐步被纳入为台湾国际產业链重要的生產环节当中。二十年下来，中华人民共和国已经成为世界组装终端產品的最后车间、世界最大的工厂，而随著其资本的迅速积累与经济的高速发展、成长，世界上最后一个未完全开放的潜在市场浮现，在此同时，中华人民共和国国家和民间所有的新兴雄厚资本，也开始在国际间寻找出路。

两岸实质经济贸易关係在二十年间与日俱增，臺湾企业在中华人民共和国大举投资设厂，工厂设备和產品之零组件、半成品的產业内贸易需求，则成为中华人民共和国对臺湾进口的大宗，而当中华人民共和国出口扩张，也就代表臺资企业產品的生產和出口的增加，对於生產所需各种元素的需求亦随之增加，这些生產元素的供应者主要为臺湾，所以就在形式上再表现为中华人民共和国对臺湾的进口增加。当台湾企业於两岸之间完成產业内的分工佈局，其实也就宣告两岸经济已走上了某种程度以臺湾企业的利益为中心的整合与互赖，而这种交流格局下的两岸经济贸易往来的特殊性，也就在於其单向性和不对称性，即只有臺湾的资本可以为了追求利润的最大化前进中华人民共和国，但因为臺湾政府忌惮对岸的专制党国会藉此对臺湾内部自由经济秩序產生干扰，从而干涉臺湾政治，因而对其投资臺湾行为施以种种严格的限制与差别待遇，这是臺湾在面对总体经济规模超大的中华人民共和国的一种自我防卫措施。

两岸经贸关係的建构，儘管乃有其经济规律上的必然性，但是在法律和制度上的保障却是极其脆弱的。臺湾企业在中华人民共和国内部的投资与经营行为，都要受到中华人民共和国法律的规范，然与世界各国不同的是，臺商独缺来自台湾的后盾，在中华人民共和国境内的工商业活动，完全无法经由两岸间的投资保障协定或避免双重课税协定等而在国际法上获得保障。我们都瞭解，中华人民共和国的法治建设还有很大的改善空间，加以其为一党专政国家，欠缺民主的制衡机制，所以使得行政中立和司法独立皆难以摆脱来自中国共產党各种制度和人情上的影响，「有关係就没关係，没关係就有关係」，这句大家耳熟能详的顺口溜，道尽臺湾人在中华人民共和国生存奋斗的艰难处境。但另一方面，臺湾人也由於文化上的优势，较之各国人士在中国大陆社会与官场有更大的穿透力，加上中华人民共和国的涉臺政策背后存在著更大的「以商围政，以经促统」的战略思维，提供的优惠待遇又往往超越各国，所以事实上，臺湾人也佔尽了竞争地位上的好处。两岸间的不对等贸易，以及超国民待遇，是两岸经济关係中中华人民共和国所给予臺湾特别享有的利益，然而，也因为无两岸间国际法律架构的支撑，使得这些优惠皆如同危石叠卵，随时都可能成为幻影。

中华人民共和国为世界贸易组织会员国，其对於臺湾企业与资本的片面优惠，即为其对外贸易上对於各国的普遍歧视，在此同时，台湾对於中华人民共和国设下的种种贸易障碍，事实上也构成对於中华人民共和国的歧视。在两岸连袂加入世贸后，世贸规范的普遍优惠精神，则对於当前的两岸经贸不对称往来现状形成一种双边的结构性压力。不过由於中华人民共和国愿意接受现状，寧可不就我们对其所设下的贸易障碍以送交世贸仲裁，也不愿将两岸问题国际化，而暂时缓和了此一问题。但除此之外，世贸架构下的双边与多边经济整合趋势，也对於臺湾的对外贸易逐渐形成另一种结构性压力。

一九九七年东亚金融风暴和二零零七年全球金融风暴的经验，促使包括东亚在内的世界各国，开始积极展开兼具有区域联防性质的经济整合，如中华人民共和国与东南亚国家协会即於二○○二年十一月签署了〈东盟中国全面经济合作框架协议〉（Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-operation between ASEAN and the People Republic of China），在此一协议基础上，中国东盟自由贸易区将於二零一零年全面构成，这将是全球最大的自由贸易区。东协在中华人民共和国之外，也与日本、韩国进行建构自由贸易区的努力，二○○三年东协与日本签署〈东协日本全面经济伙伴关係架构协议〉（ASEAN-Japan Comprehensive Economic Partnership），东协也与韩国於二○○五年签署完成〈东协韩国全面经济伙伴关係架构协议〉（Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation between ASEAN and ROK）。至於香港和澳门，则於二○○三年与中华人民共和国中央政府分别建立了更紧密经贸关係安排（Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA），不过由於其并不在中国东盟自由贸易区涵盖范围内，因而港澳对於经济边缘化的问题乃有所警觉和忧虑。在二○○○年以来的这一波东亚区域经济整合过程中，台湾因为中华人民共和国的阻挠，以非国家为由，如同香港、澳门始终被排除在外，因而也出现了经济边缘化的潜在危机。问题是，东亚各个自由贸易区协定，都是在世贸框架下完成的，而臺湾与香港、澳门，都是以独立关税领域而非国家身份入会的，所以中华人民共和国刻意排斥臺湾的意图十分明显，甚至不惜拿香港和澳门陪葬，然中华人民共和国也学会了穷寇莫追、不可逼人太甚的道理，因而为香港、澳门在与内地经济整合中网开一面，并於二○○四年五月由中共中央臺湾工作办公室、国务院臺湾事务办公室共同发表受权声明，建议台湾与其「建立紧密的两岸经济合作安排」，二○○五年中国国民党主席连战与中共总书记胡锦涛共同发表〈连胡共同愿景〉，第三项即提到国共两党应「促进两岸经济全面交流，建立两岸经济合作机制」，放在国际视野来看两岸经济合作机制，就很清楚，这是中华人民共和国围堵臺湾、请君入瓮的一计高招，即以等同於香港、澳门的一个中国原则下的经济合作安排模式，把臺湾纳入一中共同市场之内，达成其以经促统、终极统一的目标。

马英九与萧万长在竞选第十二任总统期间，便依循国共〈连胡共同愿景〉倡议两岸签订「综合性经济合作协议」（Comprehensive Economic Cooperation Agreement, CECA），并说明其内容包括投资保障、避免双重课税等等。就任总统后，两岸综合性经济合作协议则成为政府的重大政策。然而在遭到各界质疑其与更紧密经贸关係安排的差异后，为杜绝联想引发争议的可能性，经济部长尹乃铭乃在今年二月将之改名而经马英九定调为「经济合作架构协议」（Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA），马英九将之定位为类似自由贸易协定，并认为只要与中华人民共和国签订两岸经济合作架构协议，中华人民共和国便会不再反对臺湾与其他国家签订自由贸易协定，台湾乃可自经济边缘化中脱困。

从香港与澳门的例子便可知，它们与中华人民共和国内地建立自由贸易区后，并未换来可以参与中国东盟自由贸易区的资格，以及得到中华人民共和国允许其参与东亚区域经济整合各个对话机制。如果在这一点没有得到中华人民共和国的公开承诺，则两岸经济合作架构协议签订的结果，就是把臺湾整个纳入大中华经济圈，而且将丧失在东亚区域经济中的当事人地位，这一来，臺湾国家主权的实质流失，乃是当然的后果。不过，诚如本文一开始所言，两岸间缺乏政府协定或条约来作为双边经贸发展的规范性架构，面对越来越密切的两岸关係，也确实是一个急待处理的问题，换言之，在两岸间建立一个制度性的对话机制和跨域法律架构，使台湾人民在中华人民共和国境内的经济活动，能够得到来自祖国的保护，而不再任由中华人民共和国宰割，的确是一个当务之急。

两岸经济合作架构协议并不是自由贸易协定，如果是的话，两岸各以世贸会员体的身份签署即可，而事实上，它将使臺湾目前在中国大陆享有的许多超国民待遇，在排除世贸规范的情况下被保留下来，而什麼样的情况下，中华人民共和国给予臺湾特优惠待遇不会遭到各国指控为不公平贸易，那只有一种情况，至少两岸是一种特殊的国与国关係，特殊到存在主权的争议，但无论如何，两岸经济合作架构协议绝对不可以是更紧密经贸关係安排，那是中华人民共和国主权对内行使的一种型式，採取此一詮释，将使台湾完全丧失主权。

将两岸经济合作架构协议交付公民投票决议，乃有其必要性。欧洲联盟关於重大单一政策或法律的实施，往往都交付各国公投决定，像发行欧元等，何况是台湾的这种综合性的经济合作协议。在国民党政府执意签署落实国共共识的情况下，既然在野意见因国民党控制立法院多数席次而遭到漠视，公投恐怕是唯一能制衡执政党独断政策的制度工具。儘管台湾的〈公民投票法〉制度设计不良，极可能使民主进步党与臺湾团结联盟正将要发动的两岸经济合作架构协议公投胎死腹中，或者遭到否决，但公投的意义则在於其政治象徵效果，表示有为数不少的人民反对授与政府空白支票，纵容它与对岸的任何协议都不需要经过立法院的审议或民意的检验。而这也是施压政府，要求其於谈判过程中应致力於维持对等地位，并对於谈判结果至少应坚持两岸具有特殊国与国关係的实质内涵。无论公投是否成形或成功，都在警告国民党政府，如果胆敢任意出卖臺湾人民的利益和国家的尊严，人民将会在下一次大选以选票使其再度下臺。

民国九十八年六月二十三日十时半於臺北晴园

（作者为国立臺湾大学国家发展研究所法学博士、中华大学行政管理学系副教授、国立新竹教育大学人力资源发展研究所兼任副教授、臺湾教授协会法政组召集人）


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