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陈桂棣
提到“别不把豆包当干粮”这句话，人们准会想到农村中的“村官”。其实，说是“村官”，全国68万个行政村的500万个“村官”，并没进入我们国家的行政序列。因此，人们便总是习惯地认为，他们管辖的范围太小，公共事务极其简单，权力很有限，可用作寻租的资源相对贫乏，产生腐败的空间也不大，尤其是随着一批又一批精明强干且有文化的农村青壮年涌进城市，村子里留下来的就多是老人、孩子和妇女，谁还把“村官”当回事。
可是，错了！你还真的“别不把豆包当干粮”。在做“三农”问题的调查时，我们已经注意到，在缺乏有效监督与制衡的情况下，再小的权力都会由于自我膨胀，自我扩张，对社会产生出巨大的破坏力。值得庆幸的是，“村官”的腐败行为今天终于进入中央的督查视野，2005年8月以来，中纪委、中组部等十部委对此进行了专项调研，发现有些“村官”的腐败现象大大超出了人们的想象，他们的贪婪与凶残，甚至可以用“疯狂”二字来形容。沈阳市东陵区前进乡望花村村主任徐宝文，违法乱纪所得高达3124万元，外加8800美元，创下了中国“村官”腐败之最。
随着中央对“三农”工作支持力度的不断加大，有力地促进了中国农村经济的发展和社会的进步，但与此同时，越来越多的村干部违纪违法的问题也凸现出来。重庆市政法委所做的一项调查就显示，“村官”腐败所引发的群众信访和举报已占到总数的70％；而浙江武义县纪委一年之间受理的状告“村官”的信访案件就有305件，占到全县信访总量的95％！大量的事实证明，“村官”的权力并不小，他们不仅以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款、救灾救济扶贫优扶款物以及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；而且还以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地，贪污工程款及厂房承包款等等。他们掌握的国家和集体的资产并不少，其腐败丑闻、“恶人治村”的故事层出不穷，触目惊心。
为什么会出现如此令人痛心的局面？原因当然很复杂，但说到底，还是个监督缺位的问题。怎么解决，不少专家开出了“药方”，建议立即理顺村干部的管理体制，建立一个由纪检监察部门牵头抓总，组织、民政、涉农部门和司法机关密切配合的体制，将“村官”的管理工作纳入党风廉政建设体系，形成相关部门齐抓共管的工作格局。从理论上看，当然无可挑剔，但它肯定不是一个新鲜的理论，而且无数的历史事实已经证明，“齐抓共管”，大家负责，最后将落得个无人“埋单”的尴尬结局。再说，这种监督，还是被动的，也是治表不治本的。
一个不应该被忽略的，其实也是监督“村官”的最佳角色，就是村民！究其根本，许多“村官”所以腐败得令人触目惊心，是因为村民们对“村官”没有形成有效的约束力，说明我们今天的村民会议和村民代表会议的制度并不完善，甚至在某种程度上还无法可依。中国的农民非但不能有效地选择自己的“村官”，更无权罢免被他们认为不作为甚而只干坏事不办好事的“村官”们。
人们注意到，2004年6月，中办国办就颁布了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，明确指出：“未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷、变更与处置村集体的土地、设施、设备等，均无效，村民有权拒绝”，就是说，对包括集体土地被征用在内的许多村里大事，村民们都是有权通过村民会议或村民代表会议讨论决定的。然而，村民委员会组织法却又明确规定：“村民会议由村民委员会召集。有1／10以上的村民提议，应当召集村民会议。”于是，问题便来了：村民们认为需要召开村民会议讨论决定的事，村委会不召集，村民怎么办？法律没有任何规定。即便“有1／10以上的村民”，甚或是更多的“村民提议”，认为“应当召集村民会议”，但是“村官”们认为不“应当”，这会就开不成，村民硬是要开，不仅不算数，还将会被理直气壮地追究法律责任！
其实，村民代表的产生，已暴露出村民委员会组织法存在缺陷：“村民代表由村民按每5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人”，这种无法界定又无法操作的规定，其中，不确定的因素太多，比如：该由谁来划分选区？按照什么样的标准划分选区？是按居住地、生产性质还是自由组合？每5户至15户推行1名村民代表的方式是什么？是开户主会议还是户代表会议？是投票表决还是举手表决？村民不同意确定的方式又怎么办？如何协商？统统没有予以明确，这给别有用心者留下了太多的操纵选举的空间。
最近就有一个发人深思的案例。4月24日《检察日报》披露，河北省石家庄市新华区杜北乡东营村，村支书突然宣布以划片的形式产生村民代表，选区的划分既不完全按村民居住地，也不考虑生产性质，而是把村民们东一户西一户地强行组成52个选区；每个选区都把内定的村民代表指为选区负责人，这些负责人拿着选票走村串户要选民填他的名字，有的干脆代填，然后每家发给所谓的“误工补贴”。结果，可想而知，这些负责人最后大都当选为村民代表。
村民代表的选举被操纵，那么，整个村民自治中的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，就全变了味。当村民们发现了村支书的“猫腻”之后，东营村就站出了900多位村民，在向上级申诉的材料上签名，再次要求以村民会议的形式，以村民小组为单位，采取无记名写票、秘密投票、公开唱票、差额选举的办法(村民早在4月初就向各级政府递交报告，提出按上述办法选举村民代表，但各级政府无人理睬)，重新选举自己的村民代表，却遭到了杜北乡政府的拒绝。
按说，村民自治，已成为我国的一项既定方针，“处江湖以远”的村一级政务，本就该由村民自己说了算，可怎么就这样难呢？而且，村民委员会组织法，就是给9亿农民撑腰的，可为什么却常常使得他们黯然落泪，甚至要为此付出生命的代价呢？
十届全国人大一次、二次、三次、四次会议上，前后就有800多位全国人大代表联合签名(人数之众可谓空前)，提出制定村民委员会选举法和修改村民委员会组织法的议案，或提出制定《村民委员会选举条例》的建议案。
这些议案及建议案，件件事关新农村建设中“民主管理”是否实现，亟待有关部门落实。13亿中国人，农民占到了八成，因此农民的事再小，都是大事，更何况选“村官”这事儿本就不小，我们最想说的，还是这句话：别不把豆包当干粮！
──原载南方周末
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