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中国农民的政治选择
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日期:8/5/2004 来源:bjsjs.net 作者:李凡
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要进行这样的政治选择,政府相关的政策和制度上调整可以做如下初步考虑:
1、继续大幅度减低农民负担
减轻农民负担可以从农民直接的负担入手,例如减免农业税,实行农业补贴政策等,这些都是有效的办法。但是仅仅从这些办法入手还不行,还要考虑农村的现实,在更大方面减轻农民的负担。
这些方面包括农村的教育经费问题。农村教育经费由谁来付是减轻农民负担的关键问题之一,目前实际要农民承担的教育经费包括村办的小学和乡镇办的中小学,这些教育经费完全国家不予承担,而实际都由农民承担,这与国家所承诺的中国公民的九年义务教育制不相符合,也是加重农民负担的主要原因。教育经费的解决当然要依靠国家的财政能力,实际上农村教育经费每年的负担量并不是很大,国家完全可以承担,可以考虑用逐步的办法来解决农村的教育经费问题。
农民负担中的很大一部分是来源于乡镇政府的日常开销和工作人员的工资。湖南的乡镇和村之间的管理区和湖北的党总支,这些机构的开销都要由农民支付,它们是逼迫农民交纳各种费的主要来源,这一层机构在体制改革中要坚决去掉,绝不能再保留。同时乡镇政府要大力削减,可以考虑走湖北省咸宁乡镇改革的道路,将乡镇的工作人员精简三分之二以上,能推向市场的机构就推向市场,不能推向市场就一定要裁减。乡镇机构的大量裁减可以明显地减轻农民的负担,并减少乱收费的来源,大力缓解农民和乡镇政府的矛盾。
减轻农民负担是一个很难的工作,国家必须承担责任。乡镇政府的工作经费和工资应该由国家支付,乡村的教育经费也应该由国家支付,同时也要实行农村和城市的同等待遇,逐步在农村推动社会福利保障。
2、欢迎农民走合法化道路的政治选择
在农村的实践探索中,农民实际上有两个主要的政治选择,一个是走“抗争”之路,继续以前赴后继的精神上访,和地方政府发生正面冲突并要求成立维护农民权益的农会。这样的道路确实是农民的一个现实之路,是在现实中农民被逼迫所走的一条道路。成立农会是农民的合理要求,维护自己的权益更是正当要求。但是在中国的现实中这种强烈的政治要求会和当今的政治和法律体系产生剧烈的冲突,甚至于发生大规模的冲突,导致了农村政治的不稳定。从现实来看,农民要走这条道路的可能性仍然很大。因为产生这个原因的另外一个方面在于地方政府,在许多采访的例子中可以感觉到农民从心理上和物质上都被逼上绝路,这种抗争是一种无奈之举。因此改变这种环境不仅仅要从农民方面考虑,更重要的是要从地方政府的行为考虑。在目前的情况下地方政府行为发生改变会非常难,他们会继续向农民摊派各种负担以维护自己的利益。当然他们也会遵照上级的指示维护国家的利益。这样的情况使得地方政府和农民之间的矛盾将继续处于紧张的状态。在这样的情况下,缓解农民和政府的矛盾在许多地方会是非常难的。
对于农民中出现的另一种选择,也就是用法制和体制内的方式来维护自己的权益,各级政府都应该表示欢迎。这种方式寻求在现有的法制和制度环境内解决农民和政府间的关系,并达到维护农民利益的目的。他们采用的主要是投票的方式,也就是利用农民的选票将农民利益的代言人选入村委会或者人大的代表,代表农民讲话并通过正常的法律运作方式表达和实现农民的利益。这样的一种方式在目前已经被相当多的农民看好,几经周折,这类的农民也有一些被选入了村委会和基层人大,他们在这些正式的机构内代表农民利益,对一些地方政府的恶性政策进行了一定程度的遏制。这样的一种情况目前在全国各地都有发生。农民做出这样的选择也是环境所迫,但是这种选择符合中国现行法律和政治体制的环境,也适合农村稳定的需要,也在客观上代表了农民的利益。
对于农民这样的政治选择,执政党和政府应该从战略的意义上加以认识,并对这种选择表示欢迎。为了鼓励农民进行这样的选择,应该在相关的政策和制度上作些调整。
3、建立法治和制度的渠道
农民愿意走法治化的道路,政府的调整就应该设定渠道让农民沿着这样的道路走。这种法治化的道路从目前来看可以这样考虑:
第一,继续推动农村的村民自治,严禁乡镇政府的非法干预。为了维护农村的村民自治,中央已经想了很多的办法,包括刚刚下发的文件,都是为了维护农村的自治和民主发展而定的。但是目前防碍村民自治的主要障碍是乡镇政府,如果乡镇政府为了自己的利益而不遵守或者假意遵守中央的精神,而继续实行干预村民自治的方法,中央政府实际上对此没有什么太多的制裁办法。实际上从村民自治的十几年经验来看,就是地方政府的行为阻碍了村民自治的发展。因此推动村民自治必须要推动法治建设。要做到一方面有政府在推广,而另一方面老百姓可以用法治的方式对政府的活动进行监督。因此不但要做到有法可依而且要有法可诉,不依法办事就可以用法律的办法在诉讼上加以解决,这是用法治的办法解决村民自治的最好办法。因此仅仅有文件还不够,还应该制定一部乡村关系法,明确乡镇政府和村民自治的关系,用条文的方式确定乡镇的权力和村的权力范围,并固定这样的关系。
第二,要建立法治化的制度框架,维护农民自治的利益。法治化的制度框架可以包括三个方面:
(1)选举制度的建立。选举制度是保证农村自治和民主发展的最主要的制度框架,农民应该可以用选举的方式来表达自己的利益,并选出自己的代表,这样就可以在一个制度化的框架内表达农民的利益,而不是到制度外去寻找解决问题的办法。但是从农民的了解和学者是调查来看,大部分地区的选举制度被地方政府操纵,农民通过选举很难取得他们想要的结果,因此制度化的改革一个很重要的方面就是要建立一个很公正的民主的选举制度,这个方面需要从中央到地方拿出很大的力气来做。特别是中央一定要明确相关的法律,建立法治化的规范选举制度。这个选举制度不只要包括村委会的选举制度,也要包括基层乡镇和县人大的选举制度。如果通过一个公平的选举制度,农民能够取得胜利和体现他们的利益,则他们就会沿着制度化的道路继续往前走,但是如果将选举制度封闭,仍然由政府操纵,不给农民以空间的话就等于将农民政治上的选择权逼入死路。
(2)法律制度的建立。目前在乡镇政府和农民有着很大利益冲突的情况下,体现了农民和政府两个方面矛盾冲突的局面已经很难说清楚是农民的责任更大,还是地方政府的责任更大,但现实的情况是在农村有许多冤假错案的存在,相当大的案子来源于地方政府利用手中的权势强加给农民的。这些长年的积案如果不处理,则农村的形势没有办法安定,因此解决问题的办法之一是将目前在城市地区发展得比较好的法治改革要引申到农村去,在农村推广法治改革。一方面要教育农民懂法,一方面也要教育地方政府官员守法,这两个方面目前在农村都有很大的问题。为了将法治改革延伸到农村,需要在农村建立法律援助系统,要将城市的司法援助体系逐步向农村转移,要设立一批可以为农民打官司的律师,并建立相应的司法援助基金,帮助农民打官司。同时在制度改革上要将涉及到政治问题的选举和村民自治管理都纳入到司法体系之中,不仅要能够就农村选举和政治问题进行申诉,也要有相关的法律程序进行法律诉讼。目前在法律上所体现的不平等应该加以解决,例如农民在选举中没有法律诉讼的渠道,只有地方政府组织的选举农民必须参加,而地方政府操纵选举农民没有办法申诉,这样不合理的法律制度必须加以改革。
法律制度改革的另外一个方面就是对于地方政府的乱收费也必须有法律的诉讼渠道,而且要对农民有所帮助。《行政许可法》实行以后可以限制一部分地方政府乱收费的做法,这对减轻农民的负担会有一定的好处,但是从地方政府的制度性安排来看,地方政府的乱收费不会因此而停止,可能会转变方式继续存在。从农民的情况来讲,他们对《行政许可法》基本上没有了解,也不清楚法律的含义到底在哪,也不掌握如何能够利用这样的法律制止地方政府的乱收费,因此对农民进行相关的司法教育是非常必要的。由此引申而来的是应该在农村开展广泛的司法普及行动,不止要让地方政府明白法律的重要性,要他们守法,而且也要让农民明白如何运用法律来维护自己的权益。
4、推动乡镇一级的政治改革
从解决农村政治所存在的问题出发,必须要解决农民和乡镇政府之间所存在着的紧张关系,解决这种紧张关系可以有两个基本的选择,一个是加强政府权威,把农民管住;一个是加强农民对政府的监督力量,维护自己的权益。这样的两个基本思路实际上已经在解决农村问题中出现。前一种方法是传统的方法,是压制的方法,目前来看操作起来难度很大,而且遇到了农民很大的反抗。后一种方法是改革的方法,是在农村推动民主的方法,经过多年来的实践,已经有了一些比较好的例子,现在看来可以进一步推广。
农村实践中比较好的改革实例表明用选举的办法来解决农村中的紧张政治关系是一个好的办法。用选举的办法来解决矛盾不仅在村委会的实践中得到验证,而且在一些乡镇的试点中也得到了证明。在乡镇的选举改革试点中,以直选所取得的成就最明显。就中国两个成功的乡镇直选的案例来看,步云和南城的选举在选后的实践中都证明这是一个好的办法,可以改善政府官员和老百姓的关系。坪坝直选的改革没有后续的试验,但是从选举本身的实践来看也得到了当地老百姓的拥护。在其它的不是直选的改革案例中,包括各种公选、两票制选等都取得了比较好的后果,实践证明用农民选举乡镇负责人不但能够使农民直接监督政府官员,而且政府官员必须要倾听农民的意见。在这样新型的关系中,农民的权益得到了维护,地方政府的行为也得到了改善,当地的政府和老百姓的关系出现了良好的局面。这种办法实际是在农民和地方政府两个力量绝对不平衡的天平中,加大了农民的力量,从而可以让农民用制度化的力量达到制衡乡镇政府的目的。这种实践证明的例子表明用法制的框架可以在体制内缓解农村基层的政治紧张,并建立起比较好的政治制度,表达和实现农民的利益。在这样的制度框架中,农民们也不会再去选择抗争的道路。
但是乡镇选举制度的改革遇到了很大的阻碍。乡镇直选从目前来看能够实现的日子还遥遥无期,这样就为农村基层政治的改革带来了困难。因此替代的方法是要在现行的制度框架下找到有没有可能出现一种既可以体现农民选举并制衡乡镇政府,但又不跨出现行政治体制框架的办法来。这种办法应该是可以吸收乡镇选举改革的好处,达到实际上农民可以监督政府的目的的,在农民和地方政府的天平上加大农民一方的力量。
这样的办法实际上就是应该将现行乡镇政府由乡镇人大任命的制度框架接过来,而将乡镇人大的代表选举放开,由老百姓信任的能够真正代表农民利益的乡镇人大代表来实际监督和选举乡镇长。 重新构造这种“花瓶”式的政治结构的可能性是否存在呢?
从现有的实践情况来看,许多地方的乡镇人大代表已经由农民经过自由和民主的选举推选出能够代表他们利益的人担任,从数量上看这样的人大代表还并不多,大部分乡镇人大代表还是由政府提名,老百姓投票的方式产生。已经出现的经农民自己选举产生的人大代表很大一部分是在投票的时候农民以“另选他人”的方式选举产生的。这表明农民已经懂得用现行的制度来体现他们的利益。如果政府能够在这个问题上采取宽容的态度,在乡镇的选举上采取改革的方式,则这样的人大代表的数量会大量增加。而在一个乡镇的范围内,农民的人大代表的总量可以占到乡镇人大总量的一半以上,这样如果一个地方的乡镇人大在换届的时候人大代表都由农民真正的自己选举产生,就可以真正在制度上对乡镇政府进行监督和制衡,这对乡镇政府的乱收费会是一个有力的制约力量,而对于农民来讲则不但组织了起来而且走上了民主和法治化的道路。这样中国的乡镇政治就会出现一种民主和法制的对弈局面,这对中国的农村基层政治发展来讲是一件天大的好事。只有这样才能真正实现中国历史的大变化,才能在农村实现稳定的长期的发展、自治和民主的前景。
来源:世界与中国研究所
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