乔新生

中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授


中国当前农村缺少的不是村官，而是能够给农民带来文明的教育工作者；向农村派驻大学毕业生担任村官，是一种既违反我国现行的村民委员会自治法，同时又不符合中国共产党章程的错误政策。这项政策的实施，非但不能给中国农村带来变革，反而由于破坏了农村基层结构，而成为新的不稳定因素。中国农村的发展，有赖于民主政治改革。只有充分尊重农民的土地所有权、社区自治权，才能使中国农村跟上现代化的步伐。可以肯定地说，没有真正的民主政治制度改革，那么，中国的农村将会成为下一次革命的策源地。

 2008年农历除夕上午，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮到江苏仪征看望大学生村官，要求各级党委和组织部门要把选聘高校毕业生到村任职作为一项具有长远战略意义的大事来抓。并认为这是培养中国特色社会主义事业接班人的战略举措，要求各级党委和组织部门要加强跟踪培养，完善政策措施，构建长效机制，培养大学生村官带头创业，使他们不仅下得去，而且待得住、干得好、流得动。（《人民日报》2009年1月25日）这说明中共执政当局重新把目光投向中国的基层单位，希望从加强组织建设入手，巩固执政党的根基。

中国共产党从诞生的那一刻起，就一直在探索夺取政权、巩固政权的道路。农村包围城市，使得中国共产党夺取了大陆政权，建立了中华人民共和国。按照建国初期的制度设计，农民可以享有自己的土地，除了上缴公粮之外，土地上所有收入归农民自己所有。但是，执政者很快发现，如果不实行"农业支持工业"的现代化计划，那么，中国将长期成为一个农业国家。而分散的土地耕作制度，显然不利于工业化建设。在这种情况下，执政者通过鼓励农民实行初级社、合作社、人民公社，很快把手中的土地集中起来，建立了农村集体土地所有制。集体土地所有制的本质就在于，政府不再需要与个体农民进行单个的谈判，只需要与集体组织进行协商，就可以征收农村集体土地。建立在土地二元所有制基础之上的经济体制，为国家征收、征用农民土地打开了方便之门，农民最基本的生产资料被剥夺。不仅如此，政府还实行户籍管理制度，农村居民未经特殊程序，不得成为城市居民。这就使得城市的发展既有取之不尽的土地，同时又可以控制城市人口规模，为工业化的发展铺平道路。

近些年来，由于实行房地产改革，政府大量圈占农民的土地，失去土地的农民不得不背井离乡，到城市打工。由于农业耕作边际效益越来越小，农村青壮年不愿意继续留在故乡，许多偏远山区的农民也四处打工，这就使得农村凋敝，民不聊生。虽然中共中央每年出台一号文件，强调农村经济建设的重要性。但是，城乡之间的差距越来越大，几乎所有偏远地区的农村都成为现代化的沦陷区。

最近由于世界金融危机，城市经济面临严重问题，许多外出务工的农民不得不重新回到故乡，他们没有了土地，也没有基本的劳动技能；他们没有稳定的收入，也没有精神寄托。在这种情况下，农村出现了"黄、赌、毒"现象，"黑恶势力"在农村盛行。不仅如此，一些外出务工的青年受到国外宗教文化的影响，回乡之后，建立地下宗教组织，从而使农村成为宗教势力、"黑恶势力"、家族势力，中共基层党组织和农村社区自治组织相互博弈的大舞台。农村实行直接选举，非但没有给农民带来切实的利益，反而由于各种势力犬牙交错，相互制衡，使得那些财大气粗、心狠手辣的人成为集体经济的控制者。

中国农村的彻底沦陷，标志着中国共产党的执政基础不复存在。在许多农村地区，勤勤恳恳、老实巴交的中共党员，已经被边缘化，而那些通过不正当手段获取巨额利益的农村居民，则可以通过收买、贿赂选举的方式，成为农村社区自治组织的负责人。

正是在这样的背景下，中共中央希望通过启动大学生下基层活动，重新整合农村政治资源，夺回失去的大片政治版图。中共中央的这样政策，从表面上来看一箭双雕：一方面可以解决大学生的就业问题，而另一方面则可为农村基层政治组织巩固和发展提供后备人才。但决策者没有想到，在执行的过程中这项政策面临空前的危机。许多大学毕业生空怀理想，扎根基层，可是在农村他们既没有经济实力，也没有开展工作的人际关系，许多大学生在坚持一段时间后不得不落荒而逃。这项充满理想的政策，在残酷的现实面前，变得毫无意义。

中共中央组织部部长亲自下基层看望大学毕业生村官，目的就是要振奋人心，希望大学毕业生能够到农村去，为巩固基层政治组织贡献力量。但是，这样做不但面临现实的困境，而且面临非常严重的政治和法律问题。

首先，大学生到基层去担任村官的政策与现行的法律和章程不兼容。根据农村《村民委员会组织法》的规定，村民委员会实行直接选举。凡是当地居民，符合条件的都可以投票选举村委会主任和村委会委员。由于大学毕业生不是当地居民，所以，他们没有选举权和被选举权。上级政府或者党组织向村民委员会派驻负责人，不但违反《村民委员会组织法》，剥夺了村民的选举权，而且更重要的是，这样做会进一步加重村民的疑虑，他们对执政当局推行的农村自治制度缺乏信心。打个通俗的比方，本来村民可以自主选举村民委员会组成人员，但是由于党组织向村民委员会派驻大学生，这就使得村民委员会选举变得非常怪异。假如这些大学毕业生只是短暂地担任职务，那么，大学生村官与村民的矛盾还不明显；可是如果大学毕业生长期担任村官，那么，就意味着这项政策的实施将加重村民的负担。如果这些村官不能给村民带来切实的利益，那么，村民会毫不客气地将他们驱逐出境。许多大学生村官就是在村民的歧视和驱赶之下，不得不灰溜溜地离开农村，重新到城市寻找工作。

按照中国共产党章程，基层党组织可以接纳大学生担任支部书记。但是，由于这些大学生赤手空拳，不能为当地村民带来现实利益，所以，当地基层党员不会对这项政策表示拥护。许多地方的普遍做法是，对这些上级派来的特殊"钦差大臣"，基层党员会敬而远之，从而使这项制度表面上看风光无限，但是仔细观察就会发现凄凉无比。在中国共产党创办初期，确实有一批知识青年到农村、厂矿去发动群众，从而建立自己的根据地，并且通过武装斗争夺取政权。当时中国共产党的负责人意识到，发动群众是夺取政权的唯一出路。所以，他们风尘仆仆，上山下乡。无论是毛泽东，还是刘少奇，在农村基层动员群众方面，积累了大量的经验。他们白天帮助农民耕作，晚上与农民促膝谈心，从而与根据地的居民形成了鱼水关系。

可是时代已经发生变化，这些娇生惯养的大学毕业生，对中国的国情缺乏了解，不具备改造中国的任何能力。这些人到农村只能给当地农民增加负担，而无法解决他们所面临的任何实际问题。从中组部公布的先进典型来看，取得优异成绩的大学生村官大多利用裙带关系，或者利用不正当的同学关系，帮助农民解决现实生活中的实际问题。这是一种不可复制、不能推广的权宜之计。当前中国农村的主要矛盾不再是压迫与被压迫的矛盾，而是落后生产力与农村居民脱贫致富之间的巨大矛盾。多年来由于执政者采取不合理的农村政策，使得农村居民对政府缺乏信任。执政者向农村派驻大学生村官，在多数情况下被看作是政府深入到基层组织的"爪牙"，当地村民不会相信这些大学毕业生，这些大学生也很难与当地村民打成一片。可以这样说，由于中国社会矛盾已经发生了变化，中国共产党已经取得了执政地位，在这种情况下沿用上个世纪初期中国共产党动员基层群众的做法，显然是东施效颦，难以取得成效。

解决中国当代农村问题，最好的办法是把农民的权利完全交还给农民，让农民真正成为土地的主人，让农民可以在公平、公正、公开的前提下，建立社区自治管理机构，探索适合当地生产力发展需要的改革路径。事实上，上个世纪70年代末期中国农村改革，并没有大学生的支持，执政当局也没有向基层组织派出大学生村官，农民凭着朴素的觉悟，冒着极大的风险，实行农村土地承包责任制，解决了温饱问题。中央组织部向农村派驻大学生村官，是一种缺乏合理性的政策选择。它不但会使许多充满理想的大学生彻底淹没在农村，而且会使得当地村民现有的权利进一步被削弱。所以，早在多年前笔者就呼吁，执政当局应该看到这个政策的局限性，看到在现代文明社会，采取这种极端幼稚的政策，可能带来的实际后果，真正为当地农民着想，为那些优秀的大学生着想，尽快废除这项制度。

其次，作为执政者现在需要的是重新寻找可以依靠的力量，而不是通过渗透的方式，管理或者监督村民。向农村派驻大学生村官，或许不能达到改造农村的目的，但是却可以把中国共产党的触角，进一步深入到农村基层。在宗教势力、家族势力、"黑恶势力"、基层党组织、村民委员会组织相互博弈的复杂背景下，向农村派驻大学毕业生，不失为搜集信息、了解农村基层的好办法。但是，这项制度在实施的过程中，既面临着整个社会的压力，同时也给实施者本人带来许多痛苦和麻烦。不少年轻的大学毕业生下基层之后，连基本的温饱问题都难以解决。他们虽然手中持有组织部的"尚方宝剑"，但在农村基层社区组织基本建立起来之后，他们既没有生产资料的分配权，也没有生活资料的分配权；他们既不能代替政府向当地村民提供各种优惠措施（因为他们是村官），也不能代表农民向政府讨价还价（因为他们是组织部的雇员），这种不尴不尬的身份，使得农村村民不相信他们，而他们自己也缺乏必要的"执政"资源。这些手无寸铁的空降兵，要想在农村 "夺取政权"，得到村民的广泛信任，除了依靠当地"五种势力"之外，只能伸手向政府索取资源。事实上，各级地方政府在安排各种资源的时候，都会根据上级政府的指示，为大学毕业生村官站稳脚跟提供政策帮助，而这样的制度设计显然不具有可持续性。所以，大学毕业生到农村担任村官的政策还能持续多久，人们不得而知。

中国当代农村需要的不是"钦差大臣"，而是合理的法律制度。当前农村社会治安混乱，各种势力相互博弈，已经成为"群体性事件"的策源地。解决农村的问题，首先要改善农村的基础教育，让农民重新回到课堂，接受现代文明知识教育。可是现在，在高等教育机构，农村大学生的比例直线下降，有些省份农村大学毕业生在高校毕业生中的比例已经下降到30%以下，这就意味着占全国人口80%的农民，接受高等教育的比率不超过20%。这是一个非常可怕的现象。执政者应该意识到这一问题的严重性，加快兴建基础设施特别是教育设施，让全国最优秀的青年，到农村去担任志愿者，帮助农村教育机构改善办学条件，提高办学质量。现在中共执政当局一方面拿出大量的资金，用来资助北京大学、清华大学等少数高等院校，另一方面却放任农村教育资源逐渐减少。这是一种极端不负责任的做法。

中国农村问题，从本质上来说是教育问题。虽然中央政府采取措施坚决取消了农业税，但是由于农村经济的比较优势不复存在，所以，这项政策只是一种安抚，避免农村经济继续下滑，却无法解决农村人口素质提高的问题。只有在农村兴建更多的教育设施，让青少年农民可以随时到教育机构接受教育，才能彻底改变农村的面貌。组织部门向大学生派驻村官，是一种形式主义的做法。少数大学毕业生村官的成功，不意味着这样做可以从根本上解决农村的问题。中央政府应该采取切实的措施，比如可以通过发放边远地区教育补贴的方法，向农村派驻大量的教师，让教师帮助农村青年改变精神状态，重新融入现代文明社会。

对农村教育缺乏重视，农村教育投入严重不足，已经使中共失去了农村居民的支持。许多外出务工的农民，除了在流水线上从事简单的工作之外，别无所长。城市经济发生问题之后，他们回到故乡，除了四处游荡之外，他们不可能有其他的出路。这些在乡村土地上踯躅徘徊的农村青年，将会给执政者带来严重的威胁。那些派往农村的大学毕业生村官，非但不能舒缓民怨，反而会成为激化农村矛盾的导火索。只有加大农村教育投入，并且通过民主的方式，循序渐进地改造农村的基层组织结构，才能彻底扭转被动局面。

可以毫不客气地说，中央组织部向农村派驻大学毕业生村官的政策，是一种缘木求鱼的做法。虽然表面上来看风风火火，但是透过现象看本质，人们就会发现这项制度存在着严重的弊端。中共中央组织部长亲自到农村基层，看望这些大学毕业生村官，就是希望稳住阵脚，从而帮助执政党重新在农村巩固基础。可是，我们不得不坦率地承认，这是一个错误的路线，因而不可能取得成功。

中共中央组织部部长认为，"我们党的血脉在人民，根基在人民。推动中国特色社会主义事业的发展，需要一代又一代对中国社会有深刻理解的骨干力量；保持党的先进性和纯洁性，需要一代又一代与人民群众有着深厚感情的接班人。人的才干不仅要靠读书求学增长，而且要靠实践磨练积累。温室里长不出经风雨的花朵，坐在机关大楼里培养不出与人民群众的生活感情。农村是青年学生了解国情、熟悉社会的好课堂，是培养锻炼人才的重要基地。选聘大学生到村任职是党中央为保证社会主义事业薪火相传、后继有人做出的战略决策"。看来，中共中央组织部长对这项制度寄予厚望。这充分说明执政者已经意识到了执政的危险性，意识到了农村存在的严重问题，意识到了培养接班人的重要性。可是，这种沿用上个世纪中国共产党曾经使用过的做法，不可能达到预期效果。

中共中央总书记胡锦涛在公开场合表态，没有任何一个政党能够成为永远的执政党。这说明中国共产党在国内外的压力之下，已经意识到自己所面临的执政难题--如果抱残守缺、固步自封，那么，很可能会遭遇暴力革命。而苏联和东欧地区的政治巨变，已经给中国共产党敲响了警钟。中国共产党必须通过自身改革，巩固自己的执政地位。可是，如果继续推行自上而下的改革，循序渐进，那么，非但不能满足广大群众对民主政治发展的渴望，反而由于在改革的过程中，触碰到不同阶层的利益，面临复杂的人事调配关系，而使得中国共产党自身发生分裂。所以，中国共产党选择这样一条非常独特的道路，希望改造基层政权，稳住阵脚，再图发展。这是一种非常无奈的选择，但也是一种非常糟糕的选择。中国共产党必须刮骨疗毒，必须严格依照宪法和法律的规定，限制自身的权利，并且培养一大批真正按照宪法和法律办事的执政官僚，只有这样，才能够在民主改革的过程中继续控制政权。在民主政治改革的过程中，任何花拳绣腿，最终都会被公众所识破；在民主政治改革的过程中，限制或者剥夺公民宪法和法律上的权利，最终都可能会被撞得头破血流。

中国共产党作为执政党要想巩固自己的地位，一方面要修改法律，改变目前资源配置方式，归还农民的权利，包括生产资料的所有权和建立农村基层自治组织的权利，让农民可以理直气壮地排除干扰，走自己的道路；另一方面，中国共产党也应该加快自身的改革，通过发展民主，吐故纳新，让那些真正有能力为公民办实事办好事的党员，进入执政团队。现在这种把"童子军"作为巩固农村执政地位的政策和策略，最终很可能会加速执政党垮台。当农民的权利不受尊重，农村民主政治在各种眼花缭乱的包装之下，原地踏步的时候，中国共产党就是在自掘坟墓。

总而言之，中国当前农村缺少的不是村官，而是能够给农民带来文明的教育工作者；向农村派驻大学毕业生担任村官，是一种既违反我国现行的村民委员会自治法，同时又不符合中国共产党章程的错误政策。这项政策的实施，非但不能给中国农村带来变革，反而由于破坏了农村基层结构，而成为新的不稳定因素。中国农村的发展，有赖于民主政治改革。只有充分尊重农民的土地所有权、社区自治权，才能使中国农村跟上现代化的步伐。可以肯定地说，没有真正的民主政治制度改革，那么，中国的农村将会成为下一次革命的策源地。

中国当前执政当局推行的各项政治改革措施，正在越来越背离民主政治的大方向。假如改革是为了扩大执政者的权利，假如改革是为了少数既得利益阶层保护自身利益的需要，假如改革浪费社会资源，损害农民的利益，那么这场改革注定要失败。