郑永年


前不久，北京大学副教授焦国标在网上发表题为《讨伐中宣部》的文章，在海内外引发了一阵震荡。该文所引发的回响足已表明中国社会正在形成很大的压力要求中宣部进行改革，或者说，中宣部现在已经到了不改不行的时候。

从更深一层来看，人们也可以说，党的机构的改革已经必须提上议事日程了。

党的机构改革主要指的是党的一些主要职能机构的改革，包括中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央统战部和中共中央对外联络部等。

众所周知，中国的机构改革从70年代末期到现在已经有20多年的历史，但机构改革主要是集中在国务院机构改革方面，即官僚制度的合理化和理性化方面。

经过了那么多年的改革，特别是朱镕基1998年那次较为激进的改革，国务院机构改革在各方面都取得了很好的进展。可以说，一个合理的基本官僚制度已经确立。

党的机构改革始终没有提到议事日程上来，这里有几个主要的因素。首先是党的机构改革比国务院机构改革要困难得多。因为党一直是中国政治的主体，牵涉的利益更多、更复杂。其次，党的机构实际上是中国其他方方面面改革的最后一道防线。中国高层一直强调要保证党对改革的领导作用指的就是这个意思。

机构不能满足党本身需要

人们一直把中国的国家体制说成是“党国”体制，这不仅是说，这个国家是党建立的，而且也意味着党的机构具有很强的行政功能。

从实际权力运作的角度来看，党的机构才是“一级”政府，而国务院充其量也只是“二级”政府。党是决策机构，而国务院是执行机构。所以，当国务院等其他方面的改革出现问题的时候，党的机构可以成为一种稳定器。

这种做法并非没有一点合理性。和苏联东欧其他前共产主义国家相比，中国尽管已经经历了二十多年的经济改革，成功地从计划经济转型到了市场经济，但并没有出现社会政治失序的情况。

一个基本稳定的社会政治秩序是经济体制转型的重要制度条件。但正是因为长期以来一直没有改革，党的机构的弊端也越来越严重。

主要表现在三个大的方面。第一是不能满足党本身的需要。尽管党的领导人一直在强调与时俱进，但党的这些机构显然没有这样做或者做得很不够。这就影响到执政党的执政效率。

第二是不能和国务院机构很好地协调。当国务院各个机构基本上能够适应市场经济和全球化需要的时候，党的机构在很大程度上还停留在计划经济的阶段。

从前说“党政不分”最重要的方面指的是党和国务院的重合关系，它们之间是“一张皮”的关系。尽管有很多弊端，但两者之间至少是可以协调的。但现在则不一样了。党的机构改革远远赶不上国务院机构改革，它们之间已经出现了“两张皮”的情况。

如果长期这样下去，党政机构之间、党的官员和政府官员之间的冲突就会变得不可避免，更不用说国务院改革的深化了。

变得和社会不相关

第三，更为重要的是满足不了社会的要求。因为共产党是唯一的执政党，这些机构最终也必须面向社会，向整个社会提供满意的服务。否则的话，党的机构就会变得和社会不相关，社会就会质疑它们存在的合法性。

在今天的中国，整个社会已经根据市场经济的规则在运转。社会成员当然也要求党的机构能够适应市场经济的大趋势，转变传统方式。但是党的各个机构显然没有做到这一点。

领导高层对党的机构改革的重要性不是没有认识。机构内部也进行过一些零零星星的改革。胡锦涛、温家宝新领导层形成以来，一些迹象表明他们想扭转党内改革一向被动的局面。尤其表现在中宣部。

高层已经提出“三个贴近”（贴近实际、贴近群众、贴近生活）的改革思路。这样做，无非就是为了接近社会发展的脉搏，不要让中宣部过于脱离现实社会的发展和人民的需求。

但问题是，这只是一个新的理想。理想的实现还是要依赖制度途径。没有对中宣部进行类似于国务院那样的激进的机构改革，要实现这个理想谈何容易。

党的机构改革还具有更深刻的政治意义，它和中国未来政治发展息息相关。党如何改革在很大程度上决定了中国政治的命运。无论海内外，人们对党的改革也一直给与了极大的关注。

党内民主一直是人们热衷讨论的话题，也是胡温新领导层的一个议题。但党内民主只是党内改革的一部分，并非全部。党的机构改革也应当是党内改革的重要内容。

党内要民主，党的机器也要有效运作。没有党的机构改革，党这部政治机器就很难有效运作，反过来就会影响党内民主。

很显然，党的机构改革迫在眉睫。它既是社会发展的需要，也是政府机构改革深化的需要，更是党内民主的需要。在所有这些方面，都已经为党的机构的改革形成了相当的压力和动力机制。

无容置疑，如何进行党的机构改革是新领导层面临的一个重大的政治挑战。