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改革派利益路线斗争 皇甫欣平民主法治反腐踢王岐山复辟
编者注：人民日报原副总编辑、"皇甫平"系列评论作者之一周瑞金先生，10月9日晚，给凤凰网发来署名"皇甫欣平"的最新长文《终结腐败》，探讨如何从制度根治关系中共和国家生死存亡的腐败问题。
"皇甫欣平"在文章中称，当前这场反腐运动可算是中国自1978年以来历时最长、强度最高、范围最广的一次反腐行动，特别是延伸到历来较少曝光的军队高 层。他分析，短期高烈度高密度反腐的目的和作用是打破现有固化的利益链条，震慑特殊利益集团，赢回民众信任和信心，树立执政党形象和改革者权威。
但如何终结腐败？"皇甫欣平"认为最终要靠制度建设让人不敢贪，技术手段让人不能贪，改造思想让人不想贪。
"皇甫欣平"预计即将召开的十八届四中全会将成为这场反腐运动的转折点，"反腐大概率会转入更加注重长效机制和制度建设并重的阵地战和持久战阶段"。
凤凰网全文刊发：
腐败问题始终是困扰着当下中国的重大忧患，高层反复表示，腐败问题关系到中共和国家的生死存亡。当前中国社会经济矛盾的根源很多同腐败有关，普通百姓对官 员腐败更是深恶痛绝。如果能够根治腐败，那么大多数的社会矛盾都可能化解，国民的凝聚力、社会的和谐度以及政府的合法性也将大大提高。
一、反腐闪电战
现在我们大致应该能够体会到，什么叫治标为治本赢得时间了。今年1-5月，全国纪检监察机关给予党纪政纪处分62953人，比上年同期增加34.7%。而 从2012年11月中共十八大闭幕到现在，已有48名副省(部)级以上官员因违法违纪遭到调查，其中包括3名副国级、2名十八届中央委员、3名候补中央委 员。如果按现在的速率的话，差不多是两周下马一个副部级以上官员，现有的副省级及以上官员(包括军队和企事业单位)是大概5000人左右，你可以算一下 "坏账率"和"替换率"。
特别是在刚刚过去的2014年6月，有包括两名副国级领导人在内的六名高官密集落马。新华社就此发表猛评："一天打四虎，中国共产党以特殊的方式迎接自己 的93岁生日，也向人民昭示，不管大老虎、军老虎、老老虎、病老虎，只要触犯了党纪国法，不但要摸老虎屁股，还要把老虎关进笼子……"。还有就是7月末宣 布的震惊中外的周永康案。
众所周知，腐败是一种瘟疫，人类已经无法把它控制在经济上有效率的范围之内。一旦容忍腐败，它就会侵蚀社会的肌体以至灵魂，瓦解公正和信任等基础价值理 念。腐败的本质是公权力私用，目前阶段最常表现为权钱交易。而掌握权力的就是官僚集团，如果不设法驯服和规制官僚集团，无论实施什么政策，都无法避免小集 团瓜分财富、多数人利益被剥夺的局面。
一个一个腐败案件实际上大多都是在重复呈现同样的故事。事情往往是这样开始的，30年来中国一直奉行政府主导和推动型的经济发展，而商业的高速增长需要众 多要素的有效结合，结合则需要一些所谓的"润滑剂"和"粘合剂"，尤其是在中国特色的"大推进"战略下存在GDP 锦标赛和国企垄断这些强有力的催化剂的环境中。在这个高速发展的过程(年均10%的持续GDP增长)中，最具操控力的各级官僚成员可能都会有一些自己的私 人利益需要得到照顾。这跟党性无关，而是人性，官员也是人，每个人都有马斯洛需求中的较低级的部分或者基础需求要得到满足，就算他们没有，他们的亲属和其 他特定关系人也会有，毕竟谁都不是孙悟空从石头里蹦出来。而满足这些需求的最便捷方式，就是通过权钱交易和设租寻租来实现。
所以土地、房产和矿产开发、基础设施建设等是官员贪腐的高发区，工程招投标和设备采购、企业上市并购，则是常见的利益输送管道，所以经常有人会说"哪里有 建设哪里就有腐败"。还有更加恶劣的则是买官卖官，拉帮结派，结党营私构建特殊利益集团。久而久之这些官员在灰色地带呆久了，也已经习惯到无法回头，越过 了阀值，就变成了黑色的死亡肿瘤，最终只有数量级的区别，而没有本质上的差异。当河里面捞出几条死鱼时，你会说是可能是鱼病了，当捞出成千上万条时，你觉 得那可能是水的问题了(制度问题)。用大历史的眼光来看，不论是英国美国，还是韩国日本，几乎没有一个国家在这个被称为"镀金时代"的高速城市化和工业化 的特定历史阶段中，不为此付出高额的贪腐成本(此外还有环境成本)。
吕晓波曾经建构了一种政府角色、经济发展与官僚纪律之间关系的类型学。如果一个社会有廉洁守纪并且富有效率的官僚系统，（1）如果它奉行政府主导的经济发 展政策，就会变成国家资本主义-发展型社会(比如二战之后的日韩)或国家社会主义一再分配型社会；（2）如果它奉行市场主导的经济发展政策，就会变成规制 型社会或自由放任型资本主义社会。反之，如果有腐败乱纪的官僚系统，(3)如果它奉行政府主导的经济发展政策，即会变成一个"新传统主义行政国家"(也就 是"四旧"披上新外衣的官本位社会)或者是"分赃式社会主义社会"也就是以再分配的名义为统治集团谋福利的社会)；4)如果它奉行市场主导的经济发展政 策，就会变成世袭寡头型国家或分赃式的资本主义社会(权贵主义)。
这个分类未必完全准确，但确实有一些启发性，如果硬要对号入座的话，这个体系从它取得的绩效和目前的表现来看，客观上说，一开始它也许是同增长相兼容的， 但经过30多年的时间，它可能正在经历从形态1)到形态4)的不断蜕变。一个明显的例证或者说悖论就是，中国是一个社会主义国家，而且有着大量的国资和国 企，但数据显示改革开放以来，中国正在经历一个剧烈的贫富分化过程(类似美国历史上的"镀金时代")，基尼系数从0.17上升到接近0.5左右。考虑到中 国式原始积累令人瞠目结舌的速率，那么不难推断出：在土地(包括矿产资源)、国企等国有资产的资本化过程中一定存在有重大的漏损，而这种漏损的大部分可能 都被特殊利益集团俘获了。这意味发展型腐败(即所谓的润滑剂式腐败)可能已经全面恶化为掠夺型腐败和垄断型腐败(即赢者通吃)。
这就非常危险了--久加诺夫总结苏共失败的原因就是"垄断权力、垄断资源、垄断真理"。更准确的说，是特殊利益集团的垄断。所以进一步看，反腐的对象貌似 官僚体系，但官僚体系的背后是利益集团。从落马官员不断上升的犯罪金额数量和越来越高的层级来看，这些集团攫取国家与社会资源的能力正在不断快速上升过程 中，很可能这些集团业已成为中国居民财富分配的最强大主体。值得注意的是，这些利益集团早就已经盘根错节，从目前的公布的一些重大案件来看，它涉及到中央 和地方的党政大员、地方黑社会势力、部分代理人性质的民企、垄断性央企，横跨能源、交通、宣传、资本市场等关键领域，并深入国家政法纪律部队甚至武装力 量。
目前反腐行动正在由点到面不断扩大和深化，拔出萝卜带出泥，结果泥里还有大萝卜，而这又带出更多的泥和更大的萝卜。感觉执法者有点像陷入群殴的境地，他们 不仅仅是非常辛苦，而且处身于危机四伏的环境中，一方便要保证自身队伍的毫无瑕疵，"打铁还需自身硬"；一方面还要去甄别笑脸相迎的支持者背后是不是都还 有各自的时刻表；更得积极响应来自民间对"打老虎"越来越高涨的期望和诉求。当然这一方面会形成巨大的民意推动力，但有时也可能会令情况失去控制。在这个 开放年代，预期管理非常困难，也益发显得重要。另外从技术角度看，打群架致胜的诀窍是先集中火力放倒一个，形成强大威慑和有效分化，否则等对手回过神来， 形成联盟再七手八脚一拥而上，就有点麻烦了。
不管怎么说，即便还远未结束，这大概可算是中国自1978年以来历时最长、强度最高、范围最广的一次反腐行动，特别是延伸到历来较少曝光的军队高层。官方 的口号包括"反腐进行到底"，"全天候反腐"，"反腐无禁区，打虎无死角"，"苍蝇老虎一起打"，这种决心终结腐败的信号释放是很非常强烈的。短期高烈度 高密度反腐的目的和作用肯定是打破现有固化的利益链条，震慑特殊利益集团，赢回民众信任和信心，树立执政党形象和改革者权威。目前看来攻坚的重点依然是通 过"斩首行动"来袭击核心利益集团并连根拔起他们的"朋友圈"，全中国以至全球都正在密切关注着情况的最新进展。
二、治标：群众路线与反四风
治标当然是与时间赛跑，这一轮治标是从群众路线和作风改进开始的。1980年8月18日，邓小平对中国官僚体系做出了堪称史上最辛辣、最全面的批评-- "滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互 相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。"这些批评直指官僚主义的工作方法、工作作风、工作 效率和工作态度。
2012年12月4日，中共中央出台关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，整风随即开始。应当说这次整风的强度和持续时间远超预期，并不惜重拾毛泽 东时代的形式。在各级党委的常委层面，开展民主生活会，进行批评与自我批评。这样做一是提醒领导干部，务必牢记权力基础来源于群众，心里要有群众；二是政 党内部要做到互相监督，相互揭短，威慑那些可能有着自己日程表的各级党政大员。人人都要过关，各级干部公开作出的各种承诺有一定约束作用，届时如果整改不 力，兑现不了，就有可能被惩处，可谓形势逼人。
一年多来，包括中纪委三次全会公报在内，先后已出台15个文件通知，以"禁""严查"的口吻砍除公务员的灰色利益，这些规定都具有极强的针对性、示范性和 可操作性。15道禁令推出的时间，大多集中于2013年7月份之后。据不完全统计，15道禁令所消除的"灰色利益"包括豪华超规格办公楼、党政机关文艺晚 会、会所歪风、企业兼职(任职)、一般公务用车、殡葬敛财、摊派党报党刊、会员卡、公款旅游、公款宴请吃喝、公款发放赠送月饼年货烟花爆竹等节礼、公款印 刷赠送贺年卡、公务接待使用鱼翅燕窝或香烟高档酒水等。
各级部门还把减少"三公消费"制度化，制定了勤俭节约的具体规定。2013年10月31日，国务院规定政府各部门不得安排与本部门业务工作无关的出境考察 或培训，不得在风景名胜区举办培训；11月25日，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》；12月8日中央又公布了新修订的《党政机关国 内公务接待管理规定》，对于公款吃喝做出了各种限制；年底财政部发布了党政机关临时出国、培训、会议费等方面的具体标准的规定；今年1月7日，财政部规定 所有部级以下官员出行不得乘坐商务舱或住套间。
对于社会关注度很高的官员待遇问题，2013年12月11日中纪委网站称，将开展对领导干部住房、办公用房、公务用车的专项清理工作，对违规多占超配的， 一律清退。一方面规范在职领导8项待遇，抓紧制定出台领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、警卫、公务接待、福利、休假等工作生活待遇标准……其中重 点提到了秘书和警卫(也是关键的身边人)这两个方面，要求不能随便配秘书，尤其是专职秘书；也是不得任意扩大警卫范围，尤其是不能随便交通管制扰民。而在 住房方面，则推行官邸制和周转房。为高级干部配置官邸，家人可以在高级干部任职期间一起居住，一旦该官员离开，就应该及时腾退，由继任居住。对于中级干部 则配套异地任(挂)职的"周转房"制度。官员异地任职时，在当地安排的住房可以住，但不能买卖，离任了要交出来。另一方面，对于老干部退休后的待遇问题， 也有了明确规定。预计"退休但不降待遇"的老问题终于将成为过去式。
这些都是治标的规定动作，有人会怀疑是不是形式主义，我们则认为形式也很重要，照着做久了，常态化了，形式也就变成了实质。确实经过了不到两年时间，相信 各级官员和普罗民众都能同时感受到党风、政风的众多改进，不良的官场文化在逐渐消退。相信再经过一段较长时间的坚持，将来会出现官本位变成民本位的变化， 公务员将不再是特权阶层，为官不易可能将成为新常态。
三、治本：七位一体的制度笼子
在抓人和整风两者治标的同时，治本也在进行中，治本的关键在于有效设计制度的笼子。国家廉政体系理论认为，廉洁社会的实现有赖于所有廉政支柱，包括政党、 立法机关、行政机关、司法机关、审计机关、公民社会和私人部门等共同发挥作用。众所周知，中国式传统反腐的痛点和难点在于"中央监督太远，同级监督太软， 中纪委监督太晚，群众监督太难"。
考虑到现阶段中国人特有政治诉求包括以下特征：德治优先于法治，重视实质和内容优先于重视形式和程序，解决反腐败和群众监督政府问题优先于保障公民权利和 自由(张明澍)。所以当下制度建设的核心就应当是顺应民意，阳光化权力并实现异体监督，然后逐渐通过反腐败立法建设，以及独立的司法来实现长治久安。因此 行政阳光化和可问责是当务之急。
十八届三中全会把国家治理的现代化(即第五个现代化)和提升国家治理能力视为改革的总目标，其中含义隽永，笔者预期在不久的将来，新一轮国家和政府治理改革的三大标志性工作将很快全面展开。它们都具有类似的原理和效力(公开和制衡)，这包括但也不限于：
1)事前：权力清单和负面清单约束设租寻租。中国政府为了行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，拥有大量的决策权、执法权、审批权、处罚权 等权力。仅各级政府掌握的行政审批权就有数千项之多，而且很多权力其实是由地方或部门自行制造，本身并无法律依据。一方面各级政府掌握庞大的权力资源，另 一方面对这些权力的监督制约整体偏弱。公共权力面广量大，由于制度变迁、机构改革、人事变动等原因，某些权力有可能被忽略甚至遗忘，而实际由小集体甚至官 员个人自行掌握。事实证明，这些处于监督盲区的公共权力，最易沦为腐败"温床"。而借助这些权力进行寻租和设租历来就是官僚体系权力变现和交易的主要实现 形式，与腐败一墙之隔。所以无论是站在从源头上防治腐败的角度，还是从提高执政能力建设角度上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，加大权力公开的力 度。
目前正在推行的权力清单制度就是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措。目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信 息，今后还应继续向权力运行的后端延伸，即公开权力过程和权力结果。唯有完整地公开才能使公众不仅知其然，更能知其所以然，真正发挥对公共权力的监督制约 作用。
还有就是"负面清单"，广义上讲"负面清单管理模式"是指政府规定哪些领域不开放，明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域和业务。除了清单上的禁区，其 他行业、领域和经济活动，各类主体均可自由平等进入。政府管理模式从以前容易滋生寻租设租腐败风险的正面清单(例如几乎全军覆没的国家能源局案例)转向负 面清单，这就是政府的自我革命，是从0到1的重大且不可逆的变化。这将从根本上重塑政府的行为，并真正理清政府与市场的合理边界。改革的方向就是大幅度取 消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确实需设置的行政审批事项，就根据前面的权力清单制度，一律向社会全程公开。最终的目 标是实现市场主体"法无禁止即可为"，政府部门"法无授权不可为"。可以确信，这两项关键制度的建立和配套实施，将终结历史上一再出现的"收权放权"循环 怪圈，彻底治理和最终牢牢约束住各级政府闲不住和常常乱摸的有形之手，抑制住权力寻租和审批腐败。同时打破民间资本和政府官员的复杂利益纠葛，治愈所谓的 "斯德哥尔摩综合症"(对政府的极度依赖)。
2)事中：公共财政法案实行过程监督。财政是现代化国家治理的基础和重要支柱。财政民主是借鉴英国百年"光荣革命"和美国"进步时代"改革的最重要成果。世界上许多国家从传统国家建构完成向现代国家建构的转型，都是由财政税收领域起始的，中国应该也不会例外。
如果要约束政府的行为，就从财政预算上约束，财政收入"取之于民、用之于民"，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。财务一旦公开， 权力的运行就暴露在阳光下了。预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。不透明的政府，是无 法监督的政府，无法监督的政府是不负责任的政府。现代化的治理就要求逐步将各级政府财政运行从黑箱中逼出来，使其有形之手暴露于阳光之下。
下一步围绕建立透明预算制度，要增强预算的完整性，完善全口径预算(常规预算、国有资本、基金收入、社保基金)；除涉密信息外，进一步细化政府预决算公开 内容、扩大部门预决算公开范围和内容，到达具体明细科目等细节。还要通过立法要求政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，便于对政府财政预算执行行为 进行动态跟踪。而这也就要求充分发挥各级人大的财政预算审查职能，将预算支出作为人大批准预算的主要目标，确实强化立法机关对政府的约束和监督，加强对预 算程序的监督，合理、充分行使对预算的修改权和否决权。特别是重大事项要进行听证，重大情况要让老百姓知道，重大问题让老百姓讨论。这将把每一次重大项目 的决策从暗箱放到台面上。这样很多的形象工程，例如豪华的大剧院就不会仅仅凭主要领导的"一支笔"就可以开工，一旦上网公开，相信谁也不敢轻易签这个字。
当务之急就是加快通过《预算法》修正案。预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。预算法不仅是上级政府管理下级政府的工具，更是人民对政府 支出的约束。它是约束和监督政府行政行为的制度规则，更是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。毫不夸张的说，预算法是当下中国经济体制和政治体 制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理。今年8月通过的新版预算法显示出了更多的进步主义 姿态，开始真正具有现代化的公共财政法案的某些雏形和要素。可以预见，包括预算法案在内的系列公共财政法案的修改通过，将昭示着中国公共财政改革的大步迈 进，它会有效的扬弃GDP锦标赛，使得政府真正看得见，可以监督，可以问责，并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府。推进民主理财，全面规范、公开 透明的预算管理制度将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动。它提供的全过程监督必将使得工程腐败、建设腐败受到最强力的抑制。
3)事后：增量阳光法案进行结果控制。十八届三中全会决定中明确提出的"推行新提任领导干部有关事项公开制度试点"。这本质上是一个以增量带存量的中国式 阳光法案的雏形。常识告诉我们，"阳光是最好的杀虫剂"，反腐不如防腐，而防腐的最主要手段就是阳光化--官员财产公示制度，将有利益瓜葛的官员财产公之 于众接受监督。既然执政党中国共产党是全心全意为人民服务的，党章上宣称共产党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，为什么不能公布财产呢？出于众所周知 的理由，这个问题是有明显路径依赖的，早解决早受益，设想25年前就执行增量改革，现在的局面就不会如此被动。而且如果这个历史遗留包袱的存量积累越来越 大，则越拖越棘手，并具有定时炸弹的性质。
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