刘晓竹 每一个国家都有利益集团，它在结构与运作上的有序性，必定是这个国家政治秩序的基础之一，而且，无论是民主国家还是专制国家，利益集团都是表达民众要求与见解的重要机制，只不过民主国家的利益集团比较透明一些，可预期性更高，规则也比较完备。在改革开放之初，中国只有一个政治集团，没有利益集团，而改革开放的过程正是中国利益集团的形成与发展过程。可以断言，利益集团的结构与运作达到稳定成熟的状态，将是改革开放的目标之一。 目前中国所经历的“转型期”或“双轨制”是各个利益集团“博弈”期，也是制度建立期，具有相当大的不稳定与不可预见性。但这并不等于说，利益集团的博弈是完全没有规则的，恰恰相反，每一个利益集团都十分注重规则，所谓行行都有规矩。当然，规则大多是从无到有，从所谓“无规则”到“潜规则”，再从“潜规则”过度到“显规则”，这就是法制。社会学的研究表明，人类社会具有很强的规则倾向，即使在完全无政府、无安全保障的特殊情境中，规则也会自然而然地发生。因为人性无法承受一个完全没有规则的世界。 中国利益集团的特点 正因为此，中国社会三教九流、三十六行，大概行行都有特别的门道。如果仔细观察，就可以找到其繁复而具体的规则，指导着群体的运作，并决定群体的结构。问题是，现代化国家的利益集团都在明面上，如美国众多的志愿者团体以及五花八门的公民组织等，但是，仍在现代化大门口的中国，利益集团往往是在视线以下的，好像是潜规则后面的潜团体、潜组织或潜集团。当然，不是所有的社团都在从事政治活动，但是它们的存在具有相当大的政治意涵，甚至在不知不觉中对政治制度与政策走向施加间接或直接的影响。 中国的市场经济体制为利益集团提供了肥沃的土壤，中国人的人际关系特点又为利益集团运作打下深深的中国特色的烙印。比较而言，美国政治结构中政党力量相对薄弱，在一定程度上，这是行政立法司法的三权分立、相互制衡的结果。由于对党派的忠诚度较低，所以利益集团的影响力就大大提高了。这种影响力体现在政府资源分配以及政策制定的全部过程中。显而易见，这样形成的规则具有强烈的法统色彩，而美国是一个被律师统治的国家，就不是偶然的了。 中国的情况有所不同，利益集体具有地方化的强烈色彩，不管这是地理意义的地方化，还是人际网络意义的地方化，总之比较缺乏美国的法统色彩，而中国永远不会变成一个律师统治的国家，这应是原因之一。然而改革开放后的中国，似乎已经超越了历史上的大一统单一模式，或许可以说，现在的中国是一个没有联邦主义的联邦国家，或是地方主义滥觞的“大一统”，而市场经济一步步将中国的单一制政治体制逼到了墙角，变成有名无实。在目前的体制中，中国的公民社团很难在国家级的层次上产生，而往往先从地方产生，然后进一步合并为全国性的组织。这个过程痛苦而且漫长。由于市场经济体制导致决策权力的下放，形形色色利益集团应运而生，如雨后春笋，一方面弱化了政党体系，因为各个地方的社会与经济情况千差万别，难以实施绝对的政党路线。但是在另一方面，中共在政治以及意识形态领域的控制似乎没有放松的迹象，虽然在经济与社会管理方面，自上而下的宏观调控机制不断被弱化。 此外，中国的社会管理体制缺乏独立有效的司法体系，这是对利益集团发展的巨大制约因素，也是与西方及民主国家很不一样的地方。在民主政体中，立法与行政机构具有决策能力之外，法院裁决也是影响决策的重要机制。因之，利益集团可以通过诉讼来达到无法通过行政或立法途径来解决的问题。往往是：利益集团在司法领域率先打开一个缺口，然后逐步扩大战果，达到影响社会的宏观结构乃至社会变迁的目标。比如，美国的民权运动的突破口就是在法庭上首先取得的，在五十年代初期，美国的全国有色人种协进会（NAACP）在法院的胜诉，为民权运动奠定了合法性以及法律的基础。没有这个突破口，民权运动是不可想象的。因为当时美国国会控制在南方议员的手里，不愿意采取任何结束种族隔离的具体行动，但是，政治过程退不动的，在司法领域中仍然可能推动，如此一来，以司法为先导的社会变迁，就增加了美国应对结构性问题的弹性。中国的宏观结构显然没有这种弹性，而作为某种补偿，中国只好允许地方有更多自主权，即以地方性的各自为政来取代中央的宏观调控的必要行动。 在时下人们的言谈中，利益集团往往是一个贬义词。其实，利益集团是一把双刃剑，它可以是秩序的破坏者，也可以是秩序的建立者，同样，它可以是社会正义的贡献者，也可以是社会正义的破坏者。发挥利益集团对社会公正的正面贡献，必须具备一些基本的条件要素。其中最重要的莫过于舆论自由与结社自由，否则的话，利益集团很可能对社会公正产生负面效应。道理很简单：利益集团运作的公开透明是对其行为及后果实行问责的必要条件，而言论自由与新闻自由恰恰构成了有效问责的基础条件。从西方国家的实践看，言论自由的重要性甚至超过法制的重要性，或者可以说，言论自由是法制的公平原则的基础。当然，法制也为言论自由提供了保障。 在一个相对开放的社会，利益集团之间必然存在着竞争关系，而言论自由意味着，相互竞争的利益集团可以公开传播自己观点。在冷战时期，不少人担心西方国家的媒体日益集中在少数人的手里，这使一些边缘团体的声音难以让人听到。但是，伴随着信息革命与互联网时代的降临，上述集中化的趋势在一定程度上被抵消了。总体而言，信息革命促进了利益集团的活力，开拓了其发展空间，使利益集团对社会公正的正面效应显著加强。中国没有言论自由与新闻出版自由，是制约利益集团良性发展的最大障碍之一。虽然缺乏这种自由并没有防止中国的利益集团的形成，但它的确导致利益集团的整体生态环境的恶质化，使利益集团不但不能对社会公正产生正面影响，反而加剧了这种不公正。 现状与问题 自八十年代以来，在政府组织之外，中国社会的利益集团化的倾向首先在工商部门发生。经过二十几年的改革开放，中国的利益集团的生存范围不断扩大，而且越来越多元化了。换句话说，利益集团的增长点与中国社会的经济发展与现代化是同一的，而新出现的利益集团的类型也与经济社会发展的性质密切相关。 许多学者认为，私有部门的工商利益集团在中国社会中扮演着越来越重要的角色。但比较而言，中国尚未出现西方国家的那种大财团，而工商团体也没有在中国的经济生活中取得显著的影响力。但必须指出，私有企业是中国经济列车的主要动力，中国经济每前进一步，皆意味着工商利益集团的实力的超比例增长。对于中共的决策者而言，这的确是一个头痛的问题。如果走法制化管理的道路，工商利益集团将获得独立自主的更大空间，中共对其实施政治上的控制就更加困难，但是如果不走法制化的道路，工商利益集团则会以其巨大的资源来从事合法与非法的贿赂来实现其经济利益，这在政治上导致不可救药的官员腐败的问题，产生巨大的民怨，威胁政权的稳定。 事实上，有些廉洁的官员为了本地的经济发展与就业，根本无法采取与工商利益集团相对立的政策。在当代中国，工商利益集团的直接与间接的影响力已经超越了最初维系生存的需要，变成了中国社会的一种常态，对于现政权而言，这是一个尾大不掉的问题。此外，中国私有经济部门对世界经济的依存度非常大，这使大型国际跨国公司与中国的工商利益集团相互结盟，长久以来，西方跨国公司花费巨额资源来推动自己的政治目标的实现，而中国作为其觊觎的新兴市场，自然成为跨国公司新的用武之地。西方国家的工商利益集团通常以行业联合会的形式进行自我组织，这些联合会一般代表该行业中的实体公司，在政治进程中看守成员的利益，推动对成员有利的政策主张。但在中国，西方的工商利益集团找不到与其对应的全国性的联合机构，诸如美国的“全国制造商协会”或“美国商会”等类型的团体，在中国尚不存在。而且，美国法律禁止美国公司行贿，为了规避可能的法律风险，跨国公司在中国的工商利益集团中寻求代理人与代言人，这样，许多美国法律定义为非法的行为，如贿赂，就可以让中国的代理人来代理。在这种合作中，跨国公司得到了可预期性与市场准入的保障，而中国的官僚与工商利益集团也得到了巨大的利益与好处。但是，这使中国的腐败问题更为雪上加霜。 与工商利益集团相比，中国的劳工利益集团的发展非常缓慢。出于政治原因，中共仍然不能容忍独立工会与独立农会的存在，在法律上，中国也没有一部类似于美国的《全国劳工关系法》，确保劳工与雇主进行集体谈判的权利。中国的官方工会是政府对劳工进行控制的工具，它无疑妨碍了劳工利益集团的形成，造成权利结构的扭曲。这是中国日益严重的社会矛盾以及政治不稳定的根本原因之一。不无讽刺的是，在工商利益集团日益地方化时，中国的劳工利益不断寻求全国性的突破口，以正式登上中国利益集团博弈的舞台，其积聚的能量之大犹如尚未喷发的火山，的确让中共领导层寝食难安。这个问题解决不好，中国将永远处在大规模动乱的阴影之中。 伴随经济与社会的现代化进程，专业工作者的白领阶层不断扩大，各种服务业也不断发展，而社会生活的正常秩序也就越来越倚重专业工作者的自我组织、自我监督与自我管理，在这方面政府则显得无能为力。专业工作者的利益集团显然与上述工商利益团体有所不同。在美国，专业性的利益团体，如美国医学学会与美国律师协会等，不但是该行业共同利益的看护者，更是行业价值观与道德秩序的维护者，亦即是说，在维护其专业工作者的社会地位的同时，这些团体也为社会的整体秩序做出了贡献。在中国，行业利益团体尚不具备这种自我管理、自我约束的能力，因之，中国的医疗保健业与房地产开发业所呈现的混乱就不是偶然的了。一方面专业利益集团明显滞后发展，增加了政府职能转变的困难，另一方面，政府职能转变迟迟不能到位，也拖累着专业利益集团的成长发育。这两方面的问题纠结在一起，造成行业管理上的混乱，导致巨大的社会成本与民生痛苦。 在北京有一个很奇怪的景观，到处可以看到各地方政府在北京设立的所谓“驻京办事处”。严格说来，这种团体也是一种利益集团，代表着地方政府以及地方利益，为争取自己的利益而在北京进行游说活动。在美国联邦制度中，其实也存在着类似的团体，协调中央与地方的关系。在某种意义上，美国的这类团体具有与工商利益集团相同的功能，即将自己的看法告知国会和行政当局，并在媒体上宣扬自己的观点。但是在美国，这类团体通常是全国性的组织，如全国州长协会，帮助国会议员制订社会福利法规，具有相当大的影响力。美国的各县级机构由全国县级协会来代表，而各个城市则由全国城市联盟以及美国市长会议来代言，它们在美国的联邦政府的决策过程中发挥着重要作用。比较而言，中国的地方组织因为没有这种全国性的组织框架，在游说中央部门时，一般是八仙过海，各显神通，不但不能形成中央与地方利益的制度上的协调，反而导致巨大的资源浪费与腐败问题。 与西方国家相比，中国的利益集团最薄弱的环节应该是所谓“公共利益集团”。这些利益集团（包括慈善组织）所主张的目标并非为了扩大团体成员的物质利益，而是为了表达社会的整体价值观，亦即公众利益。从历史上看，西方的公共利益团体大多诞生于街头运动或公民运动，如美国六十年代的民权运动、女权运动与环保运动，曾经早就了一大批各种各样的公民组织。有趣的是，这些社会运动的发动者与组织者在经历了一段努力之后，大多从街头抗议转到政治体制中活动，亦即成为体制内的秩序建构的力量。显而易见，这种将反体制者转变为体制秩序的贡献者，凸显了结社自由的重要性。在过去的半个世纪里，西方的公共利益集团的施展空间不断扩大，从残疾人权利团体到防止虐待儿童的组织，从反家庭暴力组织到同性恋权利团体，无所不在。值得一提的是，在美国，这些团体已经成为扶助穷人以及救助弱势群体的主要力量，如全国低收入住房联合会联盟、保护儿童基金会以及消费者团体等，在美国的政治与社会生活中，具有独特的作用与地位。 不能说中国没有这样的公共利益集团，但与西方国家横向比较，它们往往缺乏公众的支持，而且成员寥寥无几，筹集资金极其困难。造成这种现象的原因很多。首先，它与公民素质有关，因为对于公共利益团体的参与者而言，付出者一般不会得到具体的实际利益，这就是集体行动中所谓的搭便车现象，即人们可以从公共利益的团体的努力中获益，但是自己却不必参与或贡献。表面看来，公民素质以及对公益事业的无私奉献是任何公共利益团体的基础，但是我们不妨把问题反过来看，正因为有了这些公共利益的团体存在，它们为公民的无私奉献提供了比较多元化的、各种口味的渠道，使公民的素质在参与公益活动的实践中得以提高。 显而易见，以公共利益团体带动公民素质提高的良性机制，在中国还没有形成。究其原因，起码有两个没有到位的问题：一是财力资源不到位，一是人力资源不到位。美国人每年对用于公共利益集团运作的捐款超过2000亿美元，约占国内生产总值的百分之二左右，亦即是说，如果按照中国GDP发展水平来折算的话，那么中国应该可以有200亿美元投入到公共利益团体的运作。但实际上，中国远远达不到这个数字。原因之一是，政府缺乏类似美国的税务上的鼓励机制，公民捐助非盈利组织的捐款可以减税或免税，是一种很有效的鼓励公共利益团体的发展的经济保障。表明上看，好像政府的税收少了，但是这一资源的转移却鼓励社会来承担更多的义务，这往往比靠政府来解决一切问题更有效益，在经济上也更为合算。 此外，中国尚未开放结社自由，在某种意义上阻塞了各种人力资源投入公益事业的渠道。各国的历史经验证明，公益事业并不必须由政府来组织，事实上，私人组建的公益团体往往发挥更好的效果，更能够满足公众利益的多元需要，更能发挥公民自觉参与奉献的热情。因为公益团体多了，且相互竞争，导致优胜劣败，这样，公民不但能选择适合自己兴趣与口味的公益团体，而且使公益团体得到良性发展的动力。当然，任何国家的公民参与公益事业都不是平均分布的，总有一部分人的参贡献比其他人多一些。在美国，带动公民参与的是两种人：一是受教育程度高的专业人士，他们参与公共利益团体活动的比例最高。这些人不但有社会活动的技巧与能力，而且利用自己的专业特长。在信息化社会，他们的作用日益重要，比如，他们通过信息收集与知识优势，能够提出其他人想不到或涉及不到的问题。这在社会运动与组织过程中都是极其关键的资源。 在最近几年，中国社会的专业人士的地位不断提高，人数也发展很快。但是，作为公益团体的人力资源的重要来源与组织者，他们显然比西方国家的专业人士投入的时间与精力要少。中国社会素来有养士的传统，地方精英以及乡绅曾经是其主体，在现代社会，取代这些“士”的应该就是这些专业工作者或知识精英。让这些人带动中国社会的公共利益集团，应该是顺理成章的，为此，政府必须放松意识形态的控制，让这些人有更多自我发挥的空间，鼓励他们进行摸索与尝试，自我管理。可以说，一个社会的活力以及创造精神，在很大程度上取决于这部分人的存在状态。在西方国家，另一个公益事业的来源是宗教，宗教蓄积人力物力资源的潜力是有目共睹的。在中国，宗教是一种复兴力量，政府如何协调宗教与政治的关系，让这部分能量得到建设性的释放，服务于社会的整体利益，仍然是一个尚待解决的问题。 未来发展路径 尽管存在着很多困难，中国的专业人士所组成的公益组织仍然生机勃勃，方兴未艾，他们借鉴国际非政府组织的经验与运作模式，逐渐摸索出了一条发展的路子。实际上，中国公益团体与国际非政府组织保持接触，与中国企业对世界经济保持开放的效果是一样的。这种密切联系带动了中国企业的转型，也带动了民间公共利益集团的发展。然而，这种发展所提出的挑战是深刻的，一方面政府必须找到适应这一发展的管理办法，让其发挥服务社会整体利益的功能，另一方面，这些新生的公益利益集团要面向一般民众，吸引他们的参与与支持。无论是对政府还是对公共利益团体本身，机会与挑战都是均等的。勿庸置疑，实现某种突破性进展的条件已经具备，但突破本身势必牵扯到更广泛的体制改革的内容，存在着诸多未知因素，故有待进一步观察。 如上所述，中国的利益集团的发展步入了一个重要的历史阶段，一方面潜力巨大，方兴未艾，但另一方面也面临着巨大的挑战。但有一点是可以肯定的，中国的利益团体既不会满足现状，也不可能停留在现阶段，而且，其未来发展路径并非单一。因为，中国社会的大环境在迅速改变，利益集团的生存状态既是改变环境的一股力量，同时也是这个环境所早就的产品。种种迹象显示，由于环境的因素以及利益集团的选择不同，它们的演进路径也会逐渐出现差异，决定着其未来的资源积累以及社会效力的不同。在诸多变数中，最重要的变量应该是：各利益团体如何使用自己的政治资源，如何使用成员的人力物力资源，并且在组织运作中如何增加凝聚力与行动效力，以及如何在技术上适应筹集经费与运用信息的需要。 社会学研究表明，利益集团的支持率与它在社会中的影响力成正比，因为无论是政治家还是社会一般人士都自觉或不自觉地向大多数人的价值观或预期靠拢，政治家希望有朝一日这些利益集团的成员成为自己的支持者。但是，中国的特殊政治与社会环境使这种关系变得十分复杂。首先，中国的利益集团的成员对于民间组织的领导者缺乏基本信任，这是在西方国家所没有的现象。中国对民间组织的法律规范相当不成熟，大的法制环境的缺乏，使成员对这些团体实施问责几乎不太可能。许多人打着公共利益的名义进行盈利活动，甚至非法活动。因之，虽然有些团体号称拥有成千上万的会员，但若仔细分析就可以得出结论，大多数会员的支持意愿其实是很低的，只有很少人愿意承担出具名义以外的义务，或在时间与物质上的支持。 其他国家的搭便车的现象，到了中国就要放大若干倍，这一方面是因为长期社会主义大锅饭的积习，另一方面也是现实中政府大、社会小的结构性因素所决定的。当一个公共利益集团致力于一种公共利益时，大多数人都是受益者，因此大多数人都表示赞成，但是因为不参与也可以坐享其成，故大多数人反而不愿意付出参与的成本。比如，保护环境当然是对所有人都有利的，但是具体到每一个人时，谁都不愿意为了环境的利益而牺牲自己的便利，所以城市里面仍然是乱扔垃圾，虽然大家都反对这种脏乱。 因此，那些能够有效解决搭便车问题的团体将在未来快速发展，并获得更多的社会资源。换句话说，利益集团必须把支持者的支持量化，以时间、金钱以及具体行动等有形的付出作为支持的体现。这样的团体将在全社会受到高度尊敬，包括政治家的尊敬。美国的全国步枪协会之所以在美国具有超越其成员人数的影响力，完全在于其会员的投票行动，仅这一项就能使该团体在华盛顿呼风唤雨。虽然美国一般公众赞成枪支管制，反对该组织的政策，但多数人如果不能体现在具体的行动中，那么人多也是没有用处的。
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