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从供给制向薪金制的过渡
对于这时越来越庞大的党政军机构而言，供给制所带来的一个重大的问题，就是资源浪费数额巨大。因为不论实际需要与否，都必须保证提供给每人同样数量的生活及消费用品；不论机关大小，都必须为此保持一支专门的后勤队伍，从事生产、采购、运输和分配工作，这中间会造成怎样的浪费，自不难想。故还在1948年9月中共中央开始考虑将工作重点转向城市之初，薄一波就明确提出："现在的制度？？处处是浪费，但干部还觉得处处照顾不够，民主人士与干部生活间的悬殊等等，都成了问题。"必须实行薪金制，才能解决这方面的问题。③「《薄一波在中共中央政治局会议上的发言》，1949年1月8日。」
1949年，中共开始占领和进驻各个大中城市。进城伊始，它就不能不面对供给制与薪金制两种分配体制之间的种种格和冲突。好在入城之初，尚在军管时期，国民党政府时期的留用人员均发维持费。如西安最初是每人每月发面粉315袋（每袋40斤，可折发现金），8月起略微照顾原有等级，改为一等8袋，二等6袋，三等5袋。④「《一九四九年西北区薪金制待遇情况》，《供给制文件汇集》，第159页。」由于维持费包含着维持其家属生活在内的各项费用，因此，新旧两种人员分配差距不是很大。如以留用人员中二等6袋总计240斤面粉的标准，比较进城工作干部每人每日食米24两（每月合72斤），每月津贴麦子14斤、猪肉115斤，特支费麦子11斤，公杂费麦子14斤，总计不足315袋140斤面粉。这一规定虽可看出享受供给制的中共干部的生活标准较一般留用人员为低，但彼此差距尚不很明显。⑤「《西安市及同等城市单行供给标准》，《供给制文件汇集》，第172-173页。」
一方面，这个时期经济情况十分严峻，中共必须要首先确保城市生产生活的正常运转；另一方面，又必须确保自己的干部能够适应城市生活的情况，没有后顾之忧。故在中共中央的指导下，华北人民政府首先于7月27日向所属各机关及平津两市各级政府，下达了对进城工作人员全面试行供给包干制的通知，决定将以往按部门交由集体支配的伙食费，依照标准折合成小米斤数，全部发放给享受供给制的个人，由其自行支配。通知规定："包括粮食菜金、津贴费、细粮调剂与过节费、被子鞋袜、伙夫费用、伙食运费（每人一月二斤米）、轻病号补助七项在内，以小米为准，每月大灶一百四十斤、中灶一百七十斤、小灶二百三十斤"，今后均包给个人。"此外关于衣服费、出差补贴、车马费、家属招待费、医药费、保健费、老年优待金、妇女卫生费、生育费、婴儿保育费、保姆费及其他水电公杂等费，则按标准另外发给。"①「《华北人民政府关于华北级与平津两市供给制人员试行包干供给制的通知》，1947年7月27日，《供给制文件汇集》，第173-174页。按，根据内容判断，时间似应为1949年。」
关于供给包干制的具体施行情况，以及大、中、小灶的差距情况，我们可以从成都市供给制人员的包干标准获得比较直观的了解（见表2）。
需要说明的是，成都属中共占领较晚的城市，故军事色彩相对较重。该标准虽为1951年12月制定，但亦可多少反映1950年其他新区城市供给包干制实行的概况。由表2可知，供给包干的办法，基本上可以满足入城干部的个人及家属的生活所需。甚至因为生一个孩子就可以享受一笔生育费、保育费、保姆费，一个普通干部生养一个孩子所得保育费和保姆费，接近于自己的全年津贴，因此，多生孩子也可以在相当程度上改善生活条件。故基本上依靠包干供给的各级党政干部及其家属，在这个物价和工作不十分稳定的时期，不少人感觉比纯粹享受工资制的职工在生活上更踏实些，而且心理感受好。如此后有人所描写的那样，"在全国解放以后，这种以'供给制'为特点的一套军事共产主义生活，还是很吃香的。
提到'供给制'，如同说到老革命、说到艰苦奋斗等等一样，人们认为是光荣的。
"以至于"一些革命青年刚刚参加工作，也希望是'供给制'，表示自己像老同志一样，是真心实意地来革命的。原来过惯了供给制生活的同志，也并不羡慕什么薪金制，人们喜爱这种表现一种平等的相互关系的生活制度。"②「张春桥：《破除资产阶级的法权思想》，《人民日报》1958年10月13日，第1版。」
但是，相对于这时大中城市陆续开始实行的对留用人员"原职原薪"办法（即基本上按照其原来的工资等级和工资标准支付工资），供给制条件下党政工作人员的实际收入就显得少多了。在较高级别和那些拖家带口的基层机关工作人员之间，这种差距尤其明显。特别是进入城市之后，各种开销和需求也不可避免地会增加，许多过去在农村中和军队里不可能有的文化娱乐之类的消费，以及提高物质精神生活层次的享受，也直接间接地推动着享受供给制干部对实行货币工资制的渴望。在这种情况下，要求统一实行工资制的呼声日渐高涨起来。
根据等级来实行工资制，其实也早在中共中央的预想和计划之中。抗战结束不久，陕甘宁边区政府财政厅在对供给制所做的简单总结中，就非常明确地提出，"越是朝着和平建设的道路发展，则这种生活待遇的差别，就越会增加、扩大"，并从中国传统的"薪"、"俸"制度的角度解释了实行等级工资制的合理性：
薪俸制度是生活费分配的一种较合理的制度。所谓薪的标准，是按其工作的质量，讲技术、讲能力、论勤惰，而给予相当的报酬。也就是依照各人的劳动简单与复杂的程度及其工作的勤惰为标准来进行分配，这是按劳得酬的横切面。所谓俸的标准是论功绩，系指对革命，对人民曾立过苦绩，或则有长久的工作历史，或则因公积劳成疾，或则在为人民的战争中负伤残废？？等等原因。由于历史上所积累的劳动的量较多，而给予一定的或长期的，身前的甚至死后其妻儿家属仍可领取的报酬，如年俸、养老金、年金等等，这是按劳得酬的纵断面。这一并行、双重的生活费分配上的薪俸制度？？将是一个比较完备的方法。③「陕甘宁边区政府财政厅编印：《经费供给工作经验的简单总结（初稿）》；1945年10月，转见湖北省档案馆藏，ZNI/174/65.」
最早开始试行统一工资制的是靠苏联最近、苏联顾问来到最早的东北地区。
它从一开始就将工薪人员划分为13等39个级别，最高和最低工资相差9倍。④「参见庄启东等：《新中国工资史稿》，第46页；中原临时人民政府工业部工资科：《武汉地区工资材料》，1949年12月5日，湖北省档案馆藏，GM8/27/33.」关内较早尝试提出工资制标准的上海，也仿照国民党时期旧政权的等级制办法，将党政工作人员划分为甲、乙、丙三级，每级分三等，每等分四级至八级不等，总计达48个级别。最高甲级一等一级薪金400元，最低丙级三等八级45元，高低相差也是将近9倍。相比较而言，这一标准虽然比旧有的公务行政人员等级薪俸标准，多出10个级别来，其最高最低之间的差距却小于旧制。因为，旧制中上海市正局长级最高底薪600元，机关工人最低底薪仅45元，表面上至少高低相差13倍还多。①「《上海市府各单位职工待遇比较表》，1949年，上海市档案馆藏，B1/2/375/4.」当然，与东北不同，由上海市劳动局草拟的这一方案并没有具体实行，原因并非其沿袭了旧的等级制的形式，与供给制的平均主义背道而驰，而是由于陈毅市长与市财政局认为："本府所属各局处人事制度目前尚未完全确立，关于建立正规薪给制度之一切条件亦未达成熟。"②「《陈毅对财政局报送劳动局等建议统一薪金制度会议记录的批示》，1949年11月21日，上海市档案馆藏，B1/2/375/41-42.」
严格地说，等级制的影子早在供给制度下已经萌芽了。从供给制开始成为一种正式的分配制度之日起，其实际标准就没有做到真正整齐划一。延安时期全面推行的供给制，是在大力鼓励机关生产自给的背景下制度化的。因为自给能力各不相同，在向陕甘宁政府财政厅领钱的近百个单位中，几乎每一家都有其独特的供给标准，"很难找到有两个完全相同供给标准的机关".③「陕甘宁边区政府财政厅编印：《经费供给工作经验的简单总结（初稿）》，1945年10月，湖北省档案馆藏，ZNI/174/61.」延安尚且如此，更遑论其他根据地了。特别是随着一些地区经济情况好转，其标准也会随之改变。而这种改变，通常都是首先将等级的差距拉开。
对此，中共中央显然也是了解并且赞同的。1948年在中共中央直接指导下的华北人民政府，对各大区大、中、小灶的伙食标准有过一个统计调查，其中华北和华东两区就非常明显地呈现"越是朝着和平建设的道路发展，则这种生活待遇的差别，就越会增加、扩大"的趋势。以每人每日肉的标准为例，该两区大灶每人每日肉仅3钱，中灶2两，高出大灶6倍有余，小灶6两，高出大灶20倍之多，而且华北区的小灶每日每人还有将近一个鸡蛋的补助。相比较而言，西北区仍保持着原先的水准，大灶每人每日肉3.22钱，小灶1.59两，高出大灶仅5倍。即使是东北区，大小灶之间的差距也还保持着一定的限度。其大灶每人每日肉2.66钱，小灶仅3.2两，高出12倍，且无鸡蛋补助之规定。④「"标准"中小灶专门有"鸡蛋"一栏，并标明"25"，估计此"25"系指每月25个鸡蛋的意思。见《一九四九年度各区供给标准草案概况》，1948年12月28日，《供给制文件汇集》，第133-135页。」华北何以能把供给制的等级差距拉到如此之大，原因不详，可能是得到中央有关部门默许的。
但进入到1950年，也就是中华人民共和国成立后不久，由政务院颁布的《关于各级人民政府供给制工作人员小、中灶伙食标准规定》和由财政部颁布的《中央直属各机关一九五？年度暂行供给标准》等文件，综合各大区情况，提出了一个标准较为平均的统一的包干办法。文件除规定把实行供给制的国家机关工作人员的生活费，包括粮食、菜金、煤炭、细粮补贴、鞋袜棉被补贴、过节费、轻病号补助费等，连同其他津贴，一律折成米数，发给个人，包干使用外，还规定：享受大灶标准的，每人每月折米130斤，享受中灶标准的每人每月160斤，享受小灶标准的每人每月225斤。这里，大小灶之差，还不足一倍。其他如技术津贴、保健费、老年优待费、妇婴费（妇女卫生费、生育费、育婴费、托儿费、保姆费、5-15岁孩子生活费等），以及住房、水电、家具等项，均照旧供给。⑤「见上海市档案馆藏，B1/3147/20-21；庄启东等：《新中国工资史稿》，第57页。」
至于享受小灶的人员范围，文件明确规定：
1.中央人民政府主席、副主席、委员及中央人民政府各院、委、署及政务院所属各委、部、会、院、署、行正副首长委员以上，和省委级以上的正副秘书长及其他与以上各职同级人员。2.中央人民政府办公厅及政务院所属部、会、院、署、行办公厅正副主任、正副司长及其他同级人员，参加革命工作期满十年以上者。3.中央人民政府直属各机关司辖处正副处长及其他同级人员参加革命工作期满十二年以上者。4.大行政区人民政府主席、副主席、正副秘书长、委的正副主任、正副部长、各省正副主席、中央和大行政区直属市正副市长以上及其他与以上同级人员。5.各省正副厅长、正副专员、各市（等于省的）正副局长及其他同级人员，参加革命工作期满十二年以上者。6.参加革命机要工作连续期满十五年以上者。7.参加革命工作期满十五年以上，曾受反革命严重残害，如受严刑及屡次作战负伤等，因而影响健康，现在中央机关科长级，地方机关县长级以上人员。8.参加革命工作期满十五年以上之妇女干部，曾任中央机关科长级、地方机关县长级工作者。
享受中灶待遇者的范围为：
1.中央人民政府直属各机关正副科长级、地方机关正副县长级，参加革命工作期满八年以上者。2.参加革命工作期满十二年以上的干部，及期满十五年以上的工作人员并安心工作者。3.会计、审计、医生、疽⒒な俊⒒⒈ㄎ瘛⑽氖椤⒂⌒础⒌蛋浮⒀菰薄⒀芯吭薄⒈嘁搿⒓钦叩热嗽保苷莆找滴瘢残墓ぷ鳎邮赂孟罟ぷ髁诼四暌陨险摺＂佟浮墩裨汗赜诟骷度嗣裾└乒ぷ魅嗽毙 ⒅性罨锸潮曜嫉墓娑ā罚?950年8月2日，成都市档案馆藏，121/72/8/45-46.」
从这一标准可以看出，政务院这时一方面进一步强化了等级观念，另一方面却仍旧延续了供给制平均主义的传统。规定中央政府主席、副主席以及中央各院、委、署领导人与中央科长级、地方机关县长级工作者同样享受小灶待遇，明显与正在考虑推行职务等级工资制的中央财政部的改革思路，相距甚远。事实上，1949年12月中央财政部关于新参加工作人员暂时借支工资标准的规定，就已经显露出这样的改革意图了。当时规定：正副部长每人每月不得超过1500斤小米，司局长级不超过900斤，处长级不超过700斤，科长级不超过500斤，科员及其以下不超过350斤。②「李唯一：《中国工资制度》，第25页。」注意到几个月后公布的工资标准中正部长的工资只相当于最高等级工资的三分之二，可知这时内定的工资级别从最高到最低的差距至少已接近于8∶1了。
1950年1月政务院发布的《关于中央直属机关新参加工作人员工资标准的试行规定》，以及4月25日，财政部向各有关部门和地方正式发出的《全国公教人员统一工资标准（草案）》等，显然在此基础上进一步拉大了最高级别工资与最低级别工资之间的差距。按照文件的说明，这一分配标准是考虑到目前国家财政状况，依据城乡生活水平的差异，以及工作人员工作能力、工作态度、工作历史、对革命贡献大小和工作性质重要次要、繁简轻重等不同情况而制定的。
但其特点，却是充分体现了等级之间的差别（见表3）。
由表3可以看出，政务院统一制定的这一工资标准的最大等级工资系数，远远超出了东北和上海先前拟定的标准，其最高和最低之差已达28.33∶1之多。
由于此前供给制情况下的等级差，主要也只是表现在肉蛋供应和津贴方面，在其他诸如粮、油、盐、菜、柴及衣被等方面，仍都保持着大体相同的供给种类和水平，因此，即使其肉蛋供应小灶高于大灶20多倍，也和这一工资标准高低相差20多倍，完全不可同日而语。
这个草案征求了各大区领导干部的意见，结果没有任何明显的批评意见。综合各方看法，财政部只是将最初拟定的27个级别，减少到25个，对最高最低工资标准的规定，没有做任何调整。1950年11月13日，政务院正式通过并下达了《中央人民政府各直属机关新参加工作人员试行工资标准表》（见表4）。
比较表3和表4可以看出，即使有意突出了等级的差别，这个时候制定工资政策也仍旧受到供给制平均主义观念的某些影响。比如把党、政、军最高领导人与最高法院、最高检察署以及政务院各委主任委员同置于前三个等级中，其他各部、会、委、署、行首长，以及政务院下属各司局长、各部委下属各局处长等，简单合并一起，笼统划在某几级里，都显示标准的制定者对等级的概念还不是那样敏感。当然，即使按照这一工资标准，1950年颁布的供给标准也已大大落伍了。
值得注意的是，1951年初，中共中央再度颁布《中央直属各机关一九五一年度暂行供给标准》时，基本延续了1950年的暂行标准。不同之处只是将大灶和小灶的伙食费标准，从每月130、225斤米，分别提高到每月3400、6800元，即将原来不足一倍的差距扩大到整一倍。其他有差距者，则主要是休养费相差一倍，津贴及保健费都按级别、参加工作资历等划分为四等，分别折米25、20、15、10斤不等。另外，部长以上领导人可享受首长津贴，每月50斤米。①「《华北局转发中央直属各机关一九五一年度暂行供给标准》，1951年7月1日，北京市档案馆藏，215/1/1499/1-6.」
1951年供给制的暂行供给标准在各地多有变通，但差距并不很大。如华北局在此标准基础上就规定：伙食费大灶每人每月151800元，中灶251000元，小灶293700元。这里的高低相差不足一倍，只不过其津贴费的差距较大，且除小灶等级外，华北局还按照中央规定的"首长津贴"，特别增加了"负责同志津贴"一项，规定大灶59000元，中灶97500元，小灶166100元，负责同志184900元。在这里，等级高低的最大差距已经扩大到3倍以上。除此之外，华北局还规定了洗澡的不同待遇："处长以上干部及女同志洗盆塘……一般干部及勤工人员洗池塘。""在四至九月份，男同志及处长以上之男女干部每人每月四次，女同志两次……在一至三、十至十二月份，男同志及处长以上之男女干部每人每月两次，女同志一次。"①「《华北局行政处关于增加供给标准之具体规定及补领办法的通知》，1951年8月，北京市档案馆藏，215/1/392/6-7.」
如前所述，供给制的一个重要特点，就是由于物资供应困难，因而鼓励机关生产自给。结果是，在一个大致统一的标准下，实际又允许各单位在自力更生的基础上自行设定本单位的待遇标准。如果说在艰苦的战争时期这一做法还不致于在各单位之间造成待遇太过悬殊的现象，引发严重的贪污腐化问题，那么，进城之后，一些领导机关和部门因为权力极大，情况自然也就完全不同了。在1951年底"三反"运动中，就揭发出众多单位领导人利用扩大机关生产，以改善职工生活的名义，违法乱纪、贪污浪费，大搞特殊化的情况。在这方面，天津地委前任和时任书记刘青山、张子善等人为所欲为的典型事例，向中央敲响了警钟。从1952年春开始，中共中央下决心废除机关生产，把社会财富分配之权完全掌控在自己手里。②「中央政府3月12日发文规定，各级、各系统、各单位机关生产所用资金、物资、设备、房屋、现金、干部及其一切工作人员均须即刻向负责接管部门全部交代清楚，并限于4月30日以前交接完毕。见《人民日报》1952年3月13日。」
停止机关生产，统一分配标准，势必会断绝众多机关部门的生财之道，使得大量原本可以靠机关生产获得更多津贴或补助的机关工作人员的生活受到影响，供给制因此进一步受到了极大的挑战。注意到这种情况，中共中央终于不得不迁就现实，特别是迁就已经在这种机关生产中获益的中高级干部的切身利益，决心将供给制向工资制全面看齐了。
经过中共中央研究决定，政务院于3月11日发布通知，比照等级工资标准，小灶的津贴由原来的32.5个工资分，平均提高到645.3分，提高约19倍；中灶的津贴由原来的22.5分，平均提高到112.3分，提高4倍；大灶的津贴，由原来的17.5分，平均提高到37分，只提高1倍。工作人员执行哪个津贴标准，按其职务评定。③「李唯一：《中国工资制度》，第139-140页。」"各级人民政府供给制工作人员，从中央人民政府主席至勤杂人员，暂分为十等二十四级，每人每月津贴三百六十万元至四万一千元"，并据此发布了具体的计算标准（见表5）。
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