导语：几千年人类社会演进的文明史中，有一个重要的篇章：对土地资源管理配置的好坏，衡量当局国家治理的重要策略是否可行；大凡土地管理生乱，国家各阶层利益冲突必然加剧。

　　本世纪初的2001年，中国加入WTO，意味着对外开放及对内搞活开始全面加速，工业化和城市化进程大大加快。但与此同时，中国的土地开发及房地产建设，出现前所未有的乱局，城乡之间、社会各阶层之间的财富积累及改革开放成果在很大程度上因此而分享不均，导致方方面面的利益冲突不断加剧。尽管在一些人士看来，有些情况是摸着石头过河、犯点错误难以避免，但是很多错误确实是受权力及利益驱使人为造成的。

　　而从整个国家治理层面来看，伴随这场以瓜分土地为特征的盛宴及乱局，其中的一大败笔就是：土地管理及房地产政策严重扭曲和错位，大大落后于社会发展进步的客观诉求，人为制造了很多矛盾纠葛，直到现在，城乡基层民众的诸多不满情绪，都归因于此。然而遗憾的是，从决策层和管理层至今都没有深刻认识到或者说在刻意回避问题的根本症结。

　　症结之一：《宪法》及《土地管理法》中关于土地所有权的“双轨定性”，导致“政府”可以肆意剥夺人民事实拥有的土地，从而纵容了各类似是而非的违法行为。

　　《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”与《宪法》的这一内容相对应的是《土地管理法》第二条强调：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”实际上，文中的很多“依法”并没有具体法律条文可循，主要是根据官员一直决断。

　　上述法规的表述主要是为了强调3个意思：

　　一是中国的土地不能归公民个人所有，就是说土地的产权不能个人私有，只能由“国家”或者“集体”替公民所有，即不能私有化，因为土地私有化是“罪恶”的资本主义的东西，这与社会主义制度精神格格不入；

　　二是土地是城乡分级“国有”，即城市土地归国家所有，国务院代表国家；农村土地归村集体所有，这种两极所有制等于形成了土地的双规制，所不同的是国家所有的土地可以上市交易，集体所有的土地未经国家征用，不得上市交易；

　　三是只有政府有权利代表国家征用“集体所有”的土地归国家所有，而且征用的价格由政府说了算；政府征收之后的土地，经过一级开发后确权，然后出售给开放商，之后的一切利益，与公民无关。现在国内基层连连发生的强拆事件，就在于政府征收土地卖给开放商后，实际拥有土地的民众不接受政府给予的补偿，而政府又与开放商一起，采取强拆，甚至不惜动用国家机器。

　　上述法律赋予了各级政府极大的土地资源配置权，由此土地资源的配置以政府的行政旨意为主导，于是政府权力之下，围绕土地的扭曲的利益格局就“合理合法”地形成了。

　　症结之二：土地法规的表述不清及资源配置的软约束，导致土地征收与开发乱局多多。

　　《土地管理法》第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”这一法规意味着：土地所有权的确定只针对村集体和国家，不针对农民进行土地确权。因此，法律本身就剥夺了农民的土地所有权，所以农民当然就没有土地的交易权。国家有关人士非正式地解释理由是：这一法律就是为了把农民固定在土地上，因为农民一旦有权利把土地卖掉而一无所有后，就会跑到城市找党和政府闹事，这样就会导致社会的不稳定。这一解释若放到二三十年前还勉强可以糊弄很多人，但是面对今天的局势，这种迂腐的理念则是误国误民。事实上，土地并没有把农民禁锢在土地上，相反，正是大量的农村劳动力的流动，推动了城市化和工业化进程。今天的农村，能够转移出来打工的新一代农民都进了城，而且抛荒的和转租土地很多。

　　《土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《土地管理法》第四十七条：“征收土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”《土地管理法》第五十五条：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”

　　上述法规，至少说明两点：一是针对公民的土地补偿，实际上是用行政长官意志而不是按照市场价值，迫使实际拥有土地的公民个人接受，这等于用行政法令压制了市场价值，因此，民众非常不服，并因此怨气冲天；二是政府征收土地后，则是按照市场价值招拍挂给开发商，政府从土地中的收益，按照三七开的分账制度，分别归地方及中央政府享用，因此，利益立场决定了政府和开发商的利益与公民是对立的，弱势群体自然会以生命和鲜血相抗争。”

　　《土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”而对于小产权房，根据2013年最新政策《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》：“小产权房不得登记发证。要严格规范农村集体土地确权登记发证行为，严禁搞虚假土地登记，严禁对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记簿规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任”。

　　上述法规在很大程度上与宪法精神是不一致的，因此导致：既然农村土地归村集体所有，村集体有权力为了集体经济的发展合理配置资源开发房地产，因此，小产权房是建立在合法拥有土地产权的基础上，且可以低成本解决民众居住问题；而城市商品房，在很大程度上是从村集体土地基础上，获得的间接土地产权搞的开发，而且开发商巨额利润加剧了消费者负担。那么到底小产权房与城市商品房比起来，谁更合法更合理呢？正是因为从法律上，有这样的模糊地带，才导致小产权房很难被政府禁止。相关数据显示，1995～2010年间全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。其中，“十一五”时期小产权房竣工规模达2.83亿平方米，比“十五”时期增长17.8%。对于小产权房，华远地产股份有限公司董事长任志强建议，对于符合城乡统筹发展规划、土地利用规划，且未占用耕地的小产权房，应该通过补办手续等方式使之合法化。另外，将小产权房作为城市住房供给体系的组成部分。淡化小产权房建设用地的集体所有制而非国有的土地性质，允许城市和城镇周边集体性质土地和小产权房的长期存在。

　　症结之三：土地没有确权，致使土地事实上缺乏所有权主体，导致农村土地价值被严重掩埋和房产市场矛盾纵横交织、乱局滋生。

　　土地是最核心的经济及财富资源，纵观全世界各个发达国家的土地管理，有多种所有制形态，从社会基层民众个人到各个机构单位，乃至各级政府，都有自己的土地产权。一个国家的生产力水平及社会制度发达到一定程度后，必然要进行土地确权-----使国家的每一寸土地都有明确的看护主人，使所有权、经营权、收益权和交易权高度一致。而中国改革开放三十多年，至今由于受极左的迂腐政治理念影响，土地确权问题一致没有丝毫进展。所谓的集体所有和国家所有，实际上是各级政府和村集体党政在位的领导者提国家和人民“做主”，由此产生极大的腐败和土地资源的扭曲配置。从产权关系来看，集体土地产权不明产生的各种乱象，已经威胁到农村的稳定，村一级的很多矛盾纠纷都是在土地问题上。

　　从产权、市场与价格理论的角度来看，农村土地没有确权，则意味着不可上市交易，其真实的市场价值及价格就无法显现出来；而当政府以非市场的手段征收农民土地并确权后，再上市交易，土地的真实价值才会显示出来，但是溢价收益早已经与农民无关，由政府与开发商分享。

　　7月27日于波士顿