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因此我们可以区分两种“二次分配”：先有公平的自由竞争，再用民主的二次分配减少竞争造成的结果不均，这叫“福利国家”；而先取消自由，代之以虚幻的“平均”，再以不民主的“特权福利”造成严重的等级分化，这就叫“负福利国家”。改革前的中国和种族隔离时代的南非，就是“负福利国家”的两个典型。
负福利就是用强权“劫贫济富”，其不公正甚于“零福利”或“自由放任”。换言之，“负福利国家”与“福利国家”的区别，大于民主国家中“自由放任”与“福利国家”的区别。对于“负福利”严重的国家而言，能够实现“零福利”已经是向福利国家接近了一步。但问题在于：转轨时期如果在“权家通赢”的机制下出现不公平竞争，那就完全可能造成初始分配不平等的恶化，而“负福利”的不公平却未必可以缓解。在这种情况下回避“负福利”之弊来强调“自由放任”与“福利国家”的对立只能治丝益棼，甚至两者迭加可能造成恶性循环：因初始分配不平等而呼唤“二次分配”，而二次分配在强权之下却变成“负福利”，负福利在转轨过程中又加剧了初始分配不平等。权家通赢导致赢家通吃，以纠正赢家通吃为理由强化权力分配又反过来加剧了权家通赢。显然，这时如果回避政治体制改革，无论是以“福利”为理由压抑自由，还是以“自由”为说辞回避真正的福利诉求，都会出问题。
因此，在中国转型过程中我们必须特别注意“负福利”问题，而这是民主国家只会在“自由放任”与“福利国家”间进行辩论的经济学并不重视的。如果不能解决“福利特权化、公共物品非公共化”的问题，单纯增加公共品供应未必有助于改善不平等。拿前一阵子成为舆论热点的医疗改革来说，当初说医疗福利萎缩和过份市场化使人看不起病，出路似乎在于加大政府垄断；然而，不久就有权威消息披露：中国如今的公费医疗开支竟有80%花在领导干部身上，这样的“福利”，究竟是谁之福，谁之利？增加这样的“公共品”，能改善老百姓的医疗保障吗？
又如近来房价太高，一些单位“恢复”盖“福利房”又引发争论。房地产商为维持高房价而反对住房福利，这和主张消灭“小产权房”一样固然是不合理的，可是现在所谓的“福利房”是否具有“负福利”性质呢？如下所言，发达国家那种廉租房制度过去在中国从未有过，中国改革前的住房制度很大程度上就是“负福利”性质的。今天即便国家的廉租房一时难产，如果民营企业或充分竞争领域的国营企业为职工盖福利房，应当是一件好事（当然这类企业通常只能量力而行），但如果垄断部门以其垄断性暴利来为“内部人”发高薪（如2012年江苏的“电力公司抄表工月薪万元”）已经引起争议，现在又以垄断性暴利为“内部人”搞住房之类的“高福利”，那的确是典型的“负福利”了。
七 百姓要求于政府，还是官府要求于百姓？ ──“主仆”权责是否倒置
福利国家的“福利”必须是公民的权利、政府的责任，而不能反过来变成政府的权力、公民的责任。这意味着：公民需要“政府保证就业”那是福利，而政府强迫你劳动就不是（如古拉格、奥斯威辛）。国家对穷人住房承担责任，以廉租房与福利房来改造贫民窟那是福利，而用铁腕“城管”拆掉穷人的“违章建筑”来“消灭贫民窟”，而且公然声明“不补偿，不安置，否则后患无穷”就更不是了。“想来就来，想走就走”（2003年“孙志刚事件”后天津市民政局提出的新救济原则）的流浪者救济是福利，强制性“收容遣送”（如当年孙志刚遭遇的）就不是。政府提供免费教育是福利，政府把无力掏钱供孩子上学的家长抓起来示众、审判（1990年代中国传媒多次报导过某些地方政府把所谓“违反义务教育法”、没有掏钱送孩子上学的农民抓来严惩的事情）就不是。国家提供养老保险是福利，国家把农民束缚在土地上令其自耕终老而不许留在城里“添麻烦”就不是。
然而，在这方面权责倒置的错误屡见不鲜。例如有人以“社会保障不能私有化”为理由剥夺农民地权，这是毫无道理的。因为“社会保障不能私有化”这句话如果能成立，它只能是说提供保障的责任不能私有化（不能让老百姓自己保障自己而国家不负责任），而享受保障的权利当然属于每个公民（而不是属于“公家”），因此这种权利当然是“私有化”的。公家买单给百姓看病是社会保障，如果反过来，是政府弄权让百姓承担责任来保障“公家”，那叫社会福利吗？过去农民自己耕田养老，这“保障”责任就已经“私有化”了（实际就是说没有社会保障），政府不仅不买单，还反过来禁止农民处理自己的土地，这样做即便有某种理由（方便圈地、有利于国土整治、有利于农民的长远利益等），与社会保障有何关系？如果说有，不就是“负保障”吗？在无人买单的情况下，有地权的农民如果无钱治病，万不得已他还有“卖地救命”的一条路，现在你把他们这最后的路也给堵死，却说农民反而有了“保障”，这不是奇谈怪论吗？
当然现代福利制度也有某些个人责任要求，例如在“国家─企业─个人三方统筹”的保障模式下，个人的那份保险金属于强制性交纳责任。但这只能是公家责任的一种补充。如果国家、企业都一毛不拔，只是弄权强迫你自己买单治病，即便这出于好心，与“福利”保障也是不搭界的。当然，国家本身不会生钱，政府买单最后还是来自纳税人的钱包，但在“无代表不纳税”的民主体制下，作为纳税人的公民最终还是权利的主体，是公民要求政府用这些钱为咱们提供服务，这些钱该不该征、征来怎么用，咱们是有权说话、有权监督的，不是皇上要咱们“耕田奉上”为他纳粮当差。可见这一点最后还是归结为：福利国家首先必须是民主国家。
显然，形成这样的权责关系应当说是福利国家的基础。事实上，中外历史上专制时代国家也有所谓的“济贫”措施。但那时的“济贫”常常是强制性的收容、管制甚至劳改，与其说“济贫”，不如说是“惩贫”。如公益制度史上英国十八世纪以前有所谓“旧济贫法时代”。1349年英王颁布《劳工条例》（Ordinance of Labourers），规定当局应当捕捉流浪汉，禁止民间对非残疾的乞丐给予慈善帮助。1531年英国颁布更严厉的禁乞法令，不仅规定对流浪汉要强制收容劳教，而且抓住健康的乞丐要在市场上当众施以鞭刑。这就是所谓的“血腥立法”。但与此同时，政府也承担了一些责任。1536年的《亨利济贫法》（Henrician Poor Law）就规定一方面要惩罚有劳动能力的流浪者，另一方面要对老弱病残者给予帮助[24]。1601年的《伊丽莎白济贫法》（Elizabethan Poor Law）在这两方面都予以强调，并且开始倾向后者，英国从那时起有了法定的济贫税和国家办的济贫院。很多人因此把现代福利制度溯源于它。但实际上，公益制度史上的伊丽莎白时代仍然属于“旧济贫法时代”，当局对弱势者弄权常常突破限制，而对弱势者承担的责任则不能追索，往往口惠而实不至。
1834年，英国在宪政民主体制相对发展后实行了福利改革，颁布了《新济贫法》（Poor Law Amendment Act），不再允许随意强制收容、拘禁流浪汉和乞丐，而政府的济贫责任则逐渐法定化。尤其是“院内救济”（穷人可以申请进入济贫院）在这一时期大为发展。走投无路的穷人都可以要求国家给饭吃，如果有人饿死，官员要被追究责任。可以说，这时弱势者有了“流浪权”，而当权者开始尽救助责任。但是，这时的权责还并不完全对应。如虽然政府不再有权随意“收容”穷人，但穷人一旦申请进入济贫院，其自由就受到许多限制，而且入院等于宣告自己无产，根据当时的选举权财产资格制度也就被剥夺了选举权等政治权利。同时，政府的责任仅限于济贫院内救济，对于居家的穷人并不承担责任。而且当时政府还尽量降低院内救济标准，使受救济者难以长期面对院内的恶劣生活，以迫使他们尽快出去找工作[25]。
只有到了十九世纪后期，英国实现了无财产资格限制的普选权，在比较完善的民主制度下，“为自由而限权”与“为福利而问责”的进程都在发展。此后英国（乃至其他民主国家）尽管一直有“自由放任”与“福利国家”的争论与“群己权界”的左右游移，但是再发达的“福利国家”也不能滥权，再潇洒的“自由放任”政府也不能无责。1908年，乔治（David L. George）的自由党政府推出国家福利养老金制度，它不但把政府责任扩大到济贫院以外的整个社会，英国公民凡收入低于31英镑10先令者都有资格领取养老金，而且规定严格保护领取者的经济政治权利：任何人不得因领取养老金而被剥夺选举权和宪法保护的其他基本权益[26]。这时的英国还不是今天所说的“福利国家”，但已经有了建立福利国家的基础。
相反，德国魏玛共和时期有《志愿工作法》，到纳粹时代变成《义务劳动法》。自愿奉献的权利变成了国家强制履行的义务。1934年更发展为《国民劳动秩序法》，禁止罢工，被强制“奉献”者每天须从事军事训练与劳动服务，集体生活一如军营，平时为“义务劳动”的工人，战时即为“保卫国家”的战士[27]。后来，第三帝国即以此体制为基础发动战争。可见上述权责关系一旦倒置，福利国家就不再是福利国家，而变成“负福利国家”，或坦普尔所说的“强权国家”了。
八 切莫“错把杭州作汴州”
以上关于“福利国家”的三个标准，归根结底就是一个：福利国家必须首先是民主国家。福利国家一般税率较高，尤其是对富人征收的、具有转移支付性质的累进税高。但是这个“定理”的逆定理，即“凡高税率，或者具有抑富性质的累进税率的就是福利国家”则不能成立。高税率国家未必就是福利国家容易理解：否则任何横征暴敛的国家都可以叫福利国家了。那么为什么具有抑富税率的国家也未必是福利国家呢？道理很简单：因为“抑富”未必就是为了济贫──请注意，这里讲的并非抑富能不能济贫。一些主张自由放任的经济学家常常论证抑富并不能真正达到济贫，并以此批评福利国家，对此可以再讨论。但是，在宪政民主制度“无代表（公民）不纳税”和“无代表（财政）不支付”的规则下，抑富至少不可能是为权贵而“与民争利”。
然而，如果没有上述规则，权贵藉“抑富”而“与民争利”是完全可能的。中国古代的法家就一方面说“民富则淫”，主张“重租税以困辱之”[28]；另一方面又认为“贫弱者，非侈即惰也”，坚决反对救助他们。于是从汉武帝“告缗遍天下”，到明末崇祯帝的加派政策宣称“弗以累贫不能自存者，素封是诛”[29]，多次弄到“商贾中家以上大抵破”[30]，“豪民巨族铲削殆尽”[31]。但是贫民不但没有得到什么福利，反而陷入绝境，以至于官逼民反，天下大乱。马克思也曾指出：封建制度的经济特征是“通过如任意征税、没收、特权、官僚制度加于工商业的干扰等等办法来捉弄财产”[32]。任何人也不会认为这就是“福利国家”。
在宪政民主国家，福利争论是在“正福利”的前提下进行的。左派或者社会主义者（宪政条件下当然是民主社会主义者）主张高福利，右派或者自由主义者（这里主要指经济自由主义者或所谓“自由放任主义”者）主张低福利。但是对于负福利，自由主义者和社会民主主义者是不可能产生争论的，不管自由主义者还是社会民主主义者都不会赞成负福利，而且他们的主张都可以抵制负福利。假如你是自由主义者，你是反对高福利的，那么你在负福利条件下就应该首先反对当官的享受福利，农民享受的本来就鸡毛蒜皮一点，有什么可反的？福利本来就非常低，而且比西方任何最低的福利国家还要低，你反什么？如果你真是自由放任主义者，在这种背景下就得反对特权者的福利。或者你也可以反对以“负福利”为导向的税收，这有什么？中世纪那种“加之于工商业的重税”不是连马克思都反对吗？
但如果你是社会民主主义者呢，你呼吁福利，当然就得为最弱势的人要求福利，而且是作为问责，而不是作为皇恩来乞求；当然也不可能为高官呼吁福利。假如左派成功地增加了底层福利，假如右派成功地遏制了权贵的福利，那不就是共同促使“负福利”朝着“正福利”方向改变吗？有什么可争吵的？这样推进到一定时期就会逐渐变成“零福利”，再进一步发展就会变成“正福利”。到了这个时候，福利高一点、低一点就成为真问题了。在这之前“高低福利之争”前提都没有，就是假问题。
不过，现在有一个最糟糕的现象，就是那些反对福利的人其实往往都是针对最穷的老百姓，都是说老百姓不能要求这、不能要求那，而拿当官的高福利没辙。可是那些主张要搞高福利的人却反对制约权力，这样就没法避免福利一旦搞了就是当官的先得。比如现在的保障性住房。本来保障性住房制度在西方也是有争议的，包括笔者过去讲的美国的福利房社区被视为贫民窟的问题，这是美国经常讨论的。
但是在中国恰恰相反，严重的问题是保障性住房现在的两个特征：“经适房优先公务员，廉租房不给农民工”，我们现在绝大部分“保障房”是所谓经济适用房而优先分给官员。保障房中分量很小的廉租房也是给有城市户籍的人盖的，而城市户籍的困难户现在没有多少。没有多少也不是中国的“优越性”，因为全世界的城市贫民，尤其是城市化阶段的城市贫民主要都是由乡村来的新移民组成的，不光是中国。只不过我们和他们的区别就是：他们承认这些新移民是城市贫民，我们不承认，我们说他们是“农民工”，是“外地人”。如果只是要保障老市民，其实西方也没有多少老市民需要你保的。任何一个国家居住在所谓的“贫民窟”的人和住得不好的人基本都是在城市化过程中新进城的人。如果所谓“保障性住房”不是针对他们的，你搞它干什么？不就是负福利吗？搞出来都是给官员的，西方不管是自由主义者还是社会民主主义者哪个人能赞同这种做法？
所以，所谓“福利房变成贫民窟”根本就不是中国的问题。而中国的问题很简单，我们左、右派也应该针对中国问题朝上述所讲的两个方向努力，尽管不能一步到位，但是你至少不能让它变本加厉。如果是反福利的右派，我就要提出经适房绝不能优先给公务员，反过来如果我是左派，就要提出廉租房要优先给农民工，否则你说你是自由主义者或者社会民主主义者？你什么都不是。
九 “既要马儿跑，又要马儿不吃草”：作为一种要价策略
关于西方福利的问题这里也可以简单谈谈。最近西方发生债务危机，左派和右派就争论起责任来。左派说是因为经济太“自由”，尤其是金融太“自由”了，就出现“次贷”；右派说是福利太高，结果搞出个债务窟窿盖不住了。其实“自由放任”与“福利国家”各有弊病，但如今这种债务危机，无论“高税收、高福利”的左派主张还是“低税收、低福利”的右派主张，单独实行都是不可能造成的。只有在民主国家与专制国家共同参与全球化游戏的情况下，民主国家老百姓喜欢左派给他们增福利却不喜欢增税，喜欢右派给他们减税却不喜欢减福利，就这么“既要马儿跑，又要马儿不吃草”，怎么能没有债务窟窿？而专制国家恰恰相反，皇上喜欢左派给他扩大权力却不喜欢追问他的责任，喜欢右派给他推卸责任却不喜欢限制他的权力。这马儿狂吃山珍海味，但说不跑就不跑（跑一步大家就得谢恩），结果是自由福利双不足，横征暴敛造成民众低消费，经济严重依赖“外需”，正好让民主国家在全球化游戏中透支我们，把他们的债务窟窿做得更大，终于出现今天的结果。
所以国人要把感恩型福利观变成问责型福利观。如果不问责，“皇恩”还是落到皇上喜欢的人手里。如果通过问责而形成福利，而这个福利是穷人有权要求的，当然就落到穷人头上了。所以穷人缺的就是这种权利。在中国作为自由主义者，我们不能反对穷人的权利。我们可以反对特权者的福利，但是我们不能否认穷人的福利诉求。至少在实行宪政以前我们是不能否认的。
至于有了宪政以后，情况就有所不同，因为宪政和非宪政最大的区别就在于前者体现了权力和责任的统一。所谓“宪政”，就是统治者和被统治者达成一个契约，我授予你多少权力，你给我提供多少责任，在这种情况下，如果我是一个自由放任论者，我就会担心政府权力过大怎么办，我就不愿意给政府授那么大的权力，因此我也就不能去要求政府给我承担太大的责任。反过来讲，如果我是个社会民主主义者，我希望政府承担很多责任，我当然就得给他多授一点权力。
可是我们现在没有这个机制，政府的权力并非我们授予，它本来就有无限的权力，但却不承担任何责任（不是说没有任何公益，但那是“皇恩”），是不能问责的。现在我们开始有一点问责意识，但却是向下看齐，而权力却向上看齐。我们现在一讲责任就要和西方比，你看西方也在提高退休年龄（降低政府养老责任），所以我们当然也要强制性提高。其实这种责任比较本来就很虚假。西方多数国家的养老福利不只是年龄问题，更重要的是覆盖率和平等性，他们的国家养老责任基本是覆盖全体国民而且标准一致的。可是我们的国家养老责任才覆盖了多少？覆盖的又分三六九等，国家对穷人、对农民究竟承担了几分养老责任？为什么只拿年龄说事和西方比较来为政府卸责？
但更重要的是：为什么只和西方比责任，不和西方比权力？一讲权力就说我们和西方不同，他们搞“资本主义”，讲“有限政府”，我们是“社会主义”，只讲“领导一切”，不能讲权力制衡。可是讲到责任怎么就要向西方看齐？“资本主义”无力提供的保障，“社会主义”也不能提供？如果是这样，你的“主义”优越性何在？难道就在于可以任意“拿大家”？
他们的政府权力有限，责任自然应该有限；你的政府权力无限，责任为什么就要有限？人家的政府能像你这样不经过议会讨论随意横征暴敛？能像你这样除了征重税，还可以垄断土地搞土地财政？能有那么强大的国企垄断“与民争利”？更严重的是，西方政府的权力能大到像你这样不仅横征暴敛，而且把权力伸进老百姓的家庭，限制老百姓生孩子、用几十年的强制性独生子女政策把老百姓“养儿防老”的传统给破坏掉？权力大到可以破坏养儿防老，责任小到可以推卸政府养老，这又是什么“主义”？
所以，现在一个最大的问题，就是我们的政府有“社会主义的权力”（其实是“超社会主义”的权力），但却只想承担“资本主义的责任”，甚至连资本主义的责任都不愿承担。而西方相反，他们的政府只有“资本主义的权力”，但是人民却要其承担“社会主义的责任”（甚至是“共产主义的责任”──福利制度是面向穷人、“按需分配”，而不是奖励劳模、“按劳分配”的）。民主制度下老百姓喜欢“既要马儿跑，又要马儿不吃草”，造成现在希腊这样的困境。可是我们的困境与他们恰好相反。我们既然面临和他们相反的问题，我们的左派和右派就不能像他们那样去提问题了。
因此我们这两个方面都要努力：一个是限制政府权力，一个是追问政府责任。福利一定要问责的，福利不是皇恩，而是我们理当追索的政府责任。
这里笔者要强调的是：问责型福利观既是宪政条件下的正常福利观，也是非宪政条件下的人们追求宪政的一个路径。很多国家的宪政就是因为老百姓不断的问责问出来的，包括统治者接受限制权力，也是因为它承担不起老百姓的无限问责，才不得不接受权力的限制。东欧那些国家，就是因为老百姓强调你既然有无限的权力，就必须承担无限的责任，“从摇篮到坟墓”，这责任你就不准推卸。办不到你就把权力限了。
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