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我们怎样失去迁徙自由的——20世纪50年代中国户籍制度的形成与演变
程默
迁徙自由是现代文明国家的宪法和法律赋予每个公民自由离开原居住地到其他地方(包括国内和国外)旅行、定居、就业的权利。居住和迁徙自由是公民人身自由的重要组成部分，是一项十分重要的基本人权。人类对迁徙自由的追求、奋斗和对该项权利的普遍确认，有着悠久的历史。就其最早的成文法渊源来看，迁徙自由权利可追溯到1215年英国的《自由大宪章》。该宪章第42条规定：“自此以后，任何对余等效忠之人民，除在战时为国家与公共幸福得暂时加以限制外，皆可由水道或旱道安全出国或入国。”1791年的《法国宪法》最早以成文宪法的形式规定了公民的迁徙自由权利，其第1篇第2款规定：“各人都有行、止和迁徙的自由。”19世纪以来，世界各国宪法普遍对居住和迁徙自由作了直接或间接的规定。第二次世界大战后，居住和迁徙自由不仅成为各国国内法所普遍确认和保障的基本权利，而且也成为国际人权宪章和人权公约所确认的国际人权之一。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第13条规定：“（1）人人在各国境内有权自由迁徙和居住。（2）人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。”1966年12月16日通过的《联合国人权公约》（即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》）都把公民的自由迁徙和居住作为基本人权予以确认和保障。
一、50年代前半期：法律保护下的自由迁徙状况
中国共产党早在1941年就在《陕甘宁边区施政纲领》中规定了迁徙自由。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条把自由迁徙作为人民的11项自由权利之一。1954年9月20日第一届全国人大一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》的第90条第2款明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”1949年以后的中国户籍制度基本上遵循了上述理念。1950年11月召开的全国治安行政工作会议上，公安部长罗瑞卿做总结报告时强调：“户籍工作有一条基本原则，就是保障人民的自由、对人民要宽，给以合法的最大方便。”1951年7月16日，公安部公布了建国后户籍登记和管理方面的第一部法规《城市户口管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记，目的在于统一此前各地不一致的户籍管理办法，以利于公民身份的证明和治安的维持，适用范围限于城市，没有限制人口流动和迁徙的条款。1951年11月举行的第一次全国公安治安工作会议指出：“户口工作的任务是……保证人民居住迁徙之自由。”
1953年4月，政务院发布了“为准备普选进行全国人口调查登记的指示”，并制定了《全国人口调查登记办法》。通过这次人口普查，在农村建立了简易的户口登记制度。1954年12月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度，加强人口统计工作，并规定农村户口登记由内务部主管，城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户口登记由公安部主管，人口统计资料的汇总业务由国家统计局负责。1955年6月，国务院发出了“关于建立经常的户口登记制度的指示”，要求把经常性的户口登记工作推向全国，以把握人口变动的状况。至此，户籍登记和管理制度趋于完整。该指示对地主和被剥夺了政治权利的社会群体的户口迁移作了一些限制，但并未限制一般民众的流动和迁徙，只是要求一般民众在迁徙时要转出和转入户口。1956年2月，国务院指示把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务，统交公安机关负责。3月，全国第一次户口工作会议规定，户籍管理工作的任务是“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”。从《城市户口管理暂行条例》的内容及相关规定的执行情况来看，这一时期并未采取强制的、命令式的控制方法来营建城市公共秩序。例如，《城市户口管理暂行条例》的第一条申明：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。”在这种较为宽松的环境里，1954年至1956年是历史上户口迁移最频繁的时期，全国迁移人数达7,700万，包括大量农民进入城镇居住并被企业招工。
二、违宪的迁徙管制户籍制度是如何出台的？
在户籍制度形成的初期，宪法和与户籍制度的有关法规中并没有限制公民流动和迁徙自由的内容。但在一些政府机关发出的政策条文中，开始出现了限制人口自由流动与迁徙的迹象：1952年11月26日，《人民日报》发出了关于“盲流”的预警信号：近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市，应劝阻农民盲目向城市流动。1953年4月17日，政务院下达了“劝止农民盲目流入城市的指示”，首次以政府的名义阻止农民进城，要求对流入城市的农村劳动力实行计划管理。1954年3月12日，内务部和劳动部又联合发出“关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示”，重申了前述政务院的通知精神。当时“农民盲目流入城市”仍然属于小规模和短期现象，并未造成全局性和长期问题，因此政府的限制措施也是短期的，所采用的方法也仅仅是“劝阻”。
1956年底，形势开始急转直下。中央政府及有关部门从1956年的12月30日到次年的12月18日之间，连续发布了9个限制农民进城的文件[1]。文件的内容和措辞越来越严厉。这在1957年12月18日由中共中央和国务院联署的“关于制止农民盲目外流的指示”中表现得特别明显。该文件要求采取7项措施，其主要内容包括：（1）各单位在招收工人或临时工（包括搬运工和保姆）时，必须先城市后农村。必须在农村招收时，也要经过当地劳动机关的许可并通过农村地方政府、农业生产合作社有组织地进行。各地劳动机关和监察部门应对此严加检查监督。（2）乡和农业生产合作社对企图外流的农村人口应切实加以劝阻，对不事生产、游手好闲、喜欢外跑并且引诱别人外出的人，应严加批评，屡教不改者交合作社监督劳动。（3）在某些铁路沿线或交通要道，应加强对农村人口盲目外流的劝阻；在城市和工矿区，对盲目流入的农村人口要动员其返回原籍，并严禁流浪乞讨；公安机关应严格户口管理，流入较多的城市应设置收容所，集中遣返；应严格控制自由市场的范围，取缔无照商贩营业和无照车辆运输，防止农民弃农经商，进城从事商业投机活动。（4）为保证上述措施的落实，有关部门必须密切配合。冀、鲁、苏、豫、皖5省及其他流入人口较多的省、市，应组成以民政部门为主，有公安、铁道、劳动、交通、监察等部门参加的专门机构负责处理；共青团、妇联和工会应动员流入城市的青年、妇女和职工的农村家属返乡。中央各有关部门应分别发出指示，责成所属单位执行。[2]这项指示的出台标志着中央政府对农村人口的“盲目外流”不再“温文尔雅”，堵截农民进城的措施开始升级。
20天之后的1958年1月9日，毛泽东以主席令颁布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。根据该条例，户籍管理以户为基本单位，只有当人与住址相结合，在户口登记机关履行登记后，法律意义上的“户”才成立；户分为家庭户和集体户；公民在经常居住的地方登记为常住户口，一个公民在同一时间只能登记一个常住户口；公民在常住地市、县范围以外的地方暂住3日以上，须申报暂住登记；婴儿在出生后一个月内须申报出生登记，并随母落户；公民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口；不按条例规定申报户口或假报户口者须负法律责任。该《条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”如此就正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。
正是这一规定，剥夺了占总人口85%的农民——随后不久便是所有中国人——的迁徙自由权利。这部严重影响了20世纪后半期多数中国人生活乃至命运的基本制度，对社会生活与社会结构产生了极其深远的影响。它成了后来各行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由的法律依据。这部行政法规背离了宪法的规定。在当时的政治气候和时代背景下，人们不可能去追究这一规定的违宪之处。
三、在户籍控制和城乡隔离的背后
政府为什么会采取上述剥夺民众迁徙自由的制度和政策，这是值得探究的问题。笔者认为，优先发展重工业的发展战略、计划经济体制和农业集体化的实施，以及城市社会福利制度的建立，是上述制度政策出台的主要背景。
1、优先发展重工业战略和计划经济体制的实施
建国初期，现代工业仅占经济的10%，农业和手工业占90%，将近90%的人口在农村生活或就业。当时，中国领导人在经济上选择了优先发展重工业的经济战略，在政治上采取了向苏联及社会主义国家“一面倒”的国际关系原则，朝鲜战争使中国与西方国家的关系非常紧张，在相对孤立的国际格局里，中国试图尽快建立自己的工业体系，以提升自己的实力，于是优先发展重工业便成了关键问题。重工业的建设周期长、投入资金多，只能由政府来提供资金、组织建设，与这种发展模式相配套的是计划经济体制。1953年以后，随着“三大改造”的实行和苏联模式的全面推广，以计划经济为根本特征的社会主义经济体制逐渐形成了。
计划经济体制扭曲了生产要素和产品的价格，通过索取农业剩余和对国民收入的再分配，支撑了优先发展重工业战略的实施。政府索取农业剩余主要通过3种途径：（1）以税收形式索取的农业剩余，1950年为19.1亿元，占财政收入的29.3%，占各项税收的39%；1952年增加到27亿元，占财政收入的14.7%，占各项税收收入的27.6%；以后各年均在30亿元左右。[3](2)借助工农业产品价格的“剪刀差”，以价格转移的方式获取农业积累，向城市工业化“贡赋”。1979年以前，农民通过价格“剪刀差”给国家提供的资金每年在300亿元以上，相当于每年基本建设投资的总额。[4]“30多年来（1953—1985年）国家工业化的投资主要通过剪刀差汲取的，是剪刀差奠定了中国工业现代化的初步基础”。[5]（3）通过吸收农民的自愿性储蓄，为工业化提供投资。与前两种方式比较，储蓄方式对工业化资本积累的作用相对比较小。比如，1954年集体农业和农户在农村信用社共存款1.6亿元，贷款1.2亿元，存贷相抵后净储蓄只有0.4亿元。这0.4亿元可被视为农民通过储蓄为工业化提供的资金。有学者测算了国家通过储蓄方式索取的农业剩余数量，从1954年到1978年间为128.7亿元[6]。与此同时，政府对国民收入的再分配也全面向重工业倾斜。“一五”和“二五”时期的固定资产总投资为611.58亿元和1,307亿元，其中对重工业的投资占36.2%和54%。[7]
这种长期索取农业剩余的体制和对国民收入的不合理分配，既挫伤了农民的积极性，使农业长期积弱不堪，城市的粮食及其他农产品供给不足，也压低了城市居民的生活水准，国家投资的资金产出率低下，重复建设和无效投资比比皆是，浪费惊人。据估计，建国以来，包括“大跃进”、“三线建设”、“文化大革命”等，共损失人民币上万亿元。[8]
随着计划经济体制的建立，城镇户口开始与各种计划挂钩。劳动力的统一分配取代了通过劳动力市场自谋就业的体制，而是否具有城镇户口成了能否在城镇就业的标准。1953年之后，劳动管理权限完全集中到中央，各单位一律不准自行从社会上招工，也不得裁减多余的正式职工和学员、学徒。1955年5月召开的全国劳动局长会议决定，建立国民经济各部门劳动力统一招收和调配制度。到1956年底，国家不仅包下了国营企业、公私合营企业的职工，而且包下了大中专、技校学生、城市转业军人的就业，形成了“统包统配”的劳动力管理制度。在这种制度下，政府对城市中每年的新增劳动力承担了安排就业的义务，用统一招收的方式将他们分配到企业和其他机构中；对于政府安排就业的人员，企事业单位必须提供各种福利，并不得随意辞退。
50年代开始形成了城市独有的社会福利制度。1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年又作了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各种劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗、公费休养与疗养、职工退休后的养老金、女职工的产假及独子保健、职工伤残后的救济金以及职工死后的丧葬、抚恤等。该条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半公费医疗及死亡时的丧葬补助等。政府对国家机关、事业单位工作人员也在病假、生育、退休、死亡等各方面逐步建立起完善的劳保待遇。城市集体企业大都参照国营企业的办法实行了劳保。除以上福利之外，城市居民还享有名目繁多的各种补贴，就业人口还可享有单位近乎无偿提供的住房。从西方社会福利体系的演变史来看，像中国这样一开始就建立如此齐全的社会福利架构，是相当罕见的。这样，由国家“包下来”并通过单位享受“高福利”的城里人(非农业户口)，便成为农民可望而不可即的“城市贵族”。在这种情况下，城市人口的增加自然难以避免，但有限的资源不可能满足无限膨胀的城市人口的需要，政府就必须限制享受计划内社会福利的城市人口的数量。
为了避免政府的财政补贴被大量新增城市人口占用，“在工业优先的考虑下，政府以‘逐步改善工农生活’为理由，关上了通往城市的大门”。1957年12月13日国务院“关于各单位从农村招用临时工的暂行规定”明确宣布：城市“各单位一律不得私自到农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民”，甚至连“招用临时工”也“必须尽量在当地城镇招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。政府将每年的“农转非”的指标控制在当地非农业人口的千分之一点五，只有特别有门路的农民才可能一跃而跳过“龙门”，受到被公家“包下来的”的“恩宠”。
2、服务于计划经济体制的统购统销制度和农业集体化
50年代中期开始，政府又逐步实行了农产品统购统销制度，并强行推行农业集体化，打击了农村生产力，降低了农业生产率，使城乡差距日益扩大。正是在这样的背景下，农村人口大批涌入城市。这不仅减少了农业劳动力，也增加了城市的失业人口。于是，为了保证原有城市人口的就业，就采用户籍控制制度来阻止农民向城市的迁移。
当时，粮食短缺，市场供应紧张，政府掌握的粮源不能满足城市人口生活和工业生产的需要，供应缺口很大，于是政府开始实行农产品统购统销制度，其实质是国家对农产品采取垄断经营以索取农业剩余。1953年11月19日，政务院第194次政务会议通过了“关于实行粮食计划收购和计划供应的命令”。“命令”规定：“生产粮食的农民应该按照国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家，农民在缴纳公粮和计划收购以外的余粮，可以自由存储和自由使用”；“在城市对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买或暂凭户口薄购买。”这个命令首次把粮食供应与户口联系在一起。
1955年8月，国务院在总结两年来统购统销经验的基础上，又发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》。该文件规定：城镇“居民口粮、工商行业用粮和牲畜饲料用粮，均按核定的供应数量发给供应凭证。供应凭证分为市镇居民粮食供应证、工商行业用粮供应证、市镇饲料供应证、市镇居民粮食供应转移证、全国通用粮票、省通用粮票、地方粮票七种”。与此同时，国务院又颁布了“农村粮食统购统销暂行办法”。此文件规定：除缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民外，农业人口一律自产粮食。这样一来，没有非农业户口从而也就没有粮食供应凭证的农民，如果自发迁移到城市中来，首先就会遇到无处觅食的困境。
在对粮食实行统购统销的同时，政府相继对其他农产品也实行了统购统销。1953年11月对油料实行统购统销；1954年对棉花实行统购统销；1955年1月对生猪实行“派购”，即按指派任务收购；1956年10月对烤烟、黄麻、甘蔗、茶叶、蚕茧、羊毛、牛皮等十多种农产品实行统一收购；1957年把供应出口的苹果、柑橘和38种中药材列入统一收购范围。随着工业化的推进，农产品统购统销制度不断强化，列入统购派购的农产品品种不断增加，50年代中期只有20多种，到70年代末已经达到230多种。这个制度将几千年来处于自给自足的自然经济状态下的亿万农民的生产销售纳入了中央计划经济控制的轨道。
50年代农村政策中的另一重要支柱是农业集体化。1953年10月26日至11月5日召开的第三次全国互助合作会议通过了“关于发展农业生产合作的决议”，农村进入了成立“合作社”阶段。该“决议”提出，通过农业生产合作化运动“使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济”……否则，“统购统销就是一句空话，中央计划经济也就失去了存在的条件，由国家权力组织大规模经济建设也就成为不可能。”农业集体化将个体农民纳入了计划经济体制的轨道，政府不仅能支配农民的产品，而且直接参与组织农民的经济活动。
当时，计划成了农业合作社的指标不断加码：1953年10月至11月的全国第三次互助合作会议期间的计划是，到1954年秋全国达到35,800多个初级社，1957年达到70万个左右；但在各级政府的推动下，1954年3月农业合作社的数量就达到7万多个，超过计划的一倍；一个月后，又增加到9万多个。在1954年10月召开的第四次全国互助合作会议上，建立农业合作社的计划大幅度调高，拟于1955年春耕前建立60万个农业合作社，到1957年使50%以上的农户加入合作社。1954年底，农业合作社的数量达到54万个。从1954年秋到1955年春，初级社又猛增到67万个。[9]当时推行农业集体化的过程中，全国出现了急躁冒进，对农业生产和农民生活造成了严重的破坏。但这种破坏并未引起当时最高决策者的重视。在关于合作化的争论中，毛泽东关于加快合作化的主张占了上风。于是，1956年农业合作化运动以超过预想的速度迅速展开，加入合作社的农户比例从1955年末的14.2%增加到1956年底的96.3%，其中加入高级社的比例从56年1月的30.7%增加到年底的87.8%，高级社的数量则从13.8万增加到54万个。农村高级合作社的组织规模和生产关系与农村初级合作社有很大的不同。初级社承认土地私有，各农户以土地入股，共同生产经营，其平均规模由初期的10户到1955年的26.7户；高级社则将土地改为公有，实际上确立了集体所有制，取消了按土地数量折算的报酬，完全按照农民的劳动量来计算报酬。1956年高级社的平均规模为246.4户。[10]
政府推行农业集体化的目的是，将国家权力渗透到农村社会基层，通过行政手段控制农村的政治、经济、社会，甚至农民的生产和生活。[11] 然而，这种试图对农村和农民实现全面控制的农业集体化运动并未产生政府预期的增产效果，而农民的生活水准却迅速恶化。在农业集体化高潮中（包括随后升级的“人民公社化”），农村社会出现了一连串问题。其主要表现是：一，强制农民入社的现象相当普遍，入社时无偿征收农民财产的情况也大量存在。许多农民感到，入社后个人自由受到限制和束缚。例如，辽宁省的农民普遍反应：“农业社好是好，就是挨累、挨憋、受气受不了”；有的甚至讽刺说：“入了社，还不如劳改队，劳改队还能过个礼拜天”。二，合作社的财务状况不透明，干部的贪污浪费现象严重，引起农民的不满。[12]三，入社农民每年劳动天数平均增加50%至60%，但个人收入却不能相应增长；相反，约有10%至20%的农民的绝对收入还减少了。与此同时，农民人均占有的粮食却迅速减少。1957年每人年平均粮食消费为409斤，1958年为402斤，1959年为366斤，1960年为312斤，1961年为307斤。[13] 在“人民公社化”运动时期，在高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”等严重泛滥的地区，农民的粮食消费甚至降低到每人每天半斤以下。[14]
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