对中国科技的战争如何适得其反 为什么特朗普的计划会让事情变得更糟

（How America’s War on Chinese Tech Backfired And Why Trump’s Plans Would Make Things Even Worse）

斯科特·肯尼迪（Scott Kennedy）《外交事务》（Foreign Affairs）2024 年 11 月 26 日

链接：https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-americas-war-chinese-tech-backfired

9月下旬，拜登政府发布了一项规则草案，禁止和中国有关的自动驾驶汽车及其零部件进入美国市场。这是美国决策者为保护美国经济安全而采取的众多措施中的最新措施之一。在特朗普第一届政府执政期间，华盛顿对电信公司中兴和华为实施了限制。拜登总统维持了特朗普的许多对华政策，并提出了新政策，包括于 2022 年底对先进半导体和半导体设备启动广泛的出口管制。随着即将上任的特朗普政府似乎准备进一步加速和扩大这些限制，我们值得考虑这些政策的记录，并评估它们所带来的得失。

华盛顿给出的一系列工具非常广泛：出口管制、关税、产品禁令、境内和境外投资筛选、数据流限制、供应链转移激励、学术交流和研究合作限制、产业政策支出和购买美国货激励措施。这些措施的目标同样多种多样：减缓中国在具有双重用途潜力的最先进技术方面的进步，减少对中国作为投入来源和西方商品市场的过度依赖，阻止中国获取敏感数据，保护关键数据基础设施建设，抵制经济胁迫，保护美国的工业竞争力，并促进制造业就业。

北京转向更广泛、更自信的重商的技术民族主义，这对美国和其他国家的繁荣和经济安全构成了真正的风险。诚然，以减缓中国尖端技术进步并保持美国的相对技术优势为目标，我们必须采取一些行动，但华盛顿日益严格的政策所产生的结果却参差不齐。为了实现这一目标，华盛顿在某些领域取得了进展，例如放慢中国半导体行业的发展速度，但也见证了中国在电动汽车和电池等其他领域取得更快的成功。华盛顿的各种经济安全目标之间存在着内在的紧张关系，其中一些目标的进展不可避免地会减缓其他目标的进展。此外，美国政策制定者尚未充分考虑中国和其他国家将如何适应美国的限制。

随着当选总统特朗普重新掌权，他的政府应该明智地反思这样一个事实：现有对中国技术的限制已经产生了明显好坏参半的结果。拜登政府将其战略描述为“小院子、高围栏”，即对少数关键技术实施严格限制。这个院子已经在扩大，给美国带来了意想不到的负面影响。如果特朗普政府寻求更广泛的脱钩，其成本将成倍放大。

结果好坏参半

在审查所针对的特定公司和行业的状况时，特别是在出口管制和进入美国市场的限制方面，美国行动的有效性看起来最为明显。中国半导体产业遇到的困难最为严重。过去几年，美国商务部已将大约 850 个中国机构和个人列入实体名单，这实际上阻止了他们获得美国最先进的技术。 2022年10月，美国商务部还对美国企业向中国企业销售先进半导体和设备实施了严格限制。华盛顿还迫使其他芯片强国，尤其是日本和荷兰，限制对中国的销售。对于几家中国公司来说，影响是立竿见影的，也是毁灭性的，它们不再能够购买某些芯片，例如英伟达用于人工智能应用的最先进的半导体。此外，西方设备和软件供应商纷纷退出在中国的制造工厂，让中国人自己解决问题。正如一位中国高管最近告诉我的那样，“我们从厨房里的厨师变成了田里的农民。”较低的收益率和较差的业绩使受影响的公司比以前更加落后于西方竞争对手。

北京已经向中国芯片公司提供了空白支票和一切可以想象到的监管激励措施，以努力填补这些漏洞并缩小差距，但它们仍然远远落后于美国、日本和韩国的同行。而中国的制造设备制造商和软件提供商则更加落后。中国人工智能公司的企业家告诉我，英伟达芯片的禁令阻碍了他们训练大型语言模型和开发其他类型的定制商业应用程序的努力。

现在，美国正处于对其他行业采取措施的早期阶段。拜登今年对电动汽车和电池征收高额关税，加上可能即将出台的网联和自动驾驶汽车进口禁令，将实际上使所有中国汽车制造商无法进入美国市场。美国甚至有可能阻止美国药企利用中国公司进行临床试验，限制美国在华医药投资，禁止中国研发的药物进入美国市场。如果中国能够提高其新型商用客机C919的产量，并开始向世界各地出口，华盛顿很可能会将该飞机的一些美国制造的零部件添加到出口管制清单中，这将是毁灭性的打击鉴于几乎所有使 C919 飞行的系统都来自美国或欧洲供应商，中国商飞是中国制造商。

除了个别行业之外，美国的压力也在间接抑制中国经济。将中国视为战略竞争对手导致北京领导层比以往更加强调国家安全。北京对技术自力更生的过度关注意味着对高优先级行业的过度投资，导致供应过剩，这损害了许多中国企业的利润，并导致与贸易伙伴的紧张关系。由此产生的不确定性令中国私营企业家和许多家庭不满，导致投资和消费下降。北京应对经济放缓负主要责任，但其政策在某种程度上是对西方日益增长的压力的回应。

许多中国经济学家对本国经济政策的民族主义方向感到震惊，并对自力更生能否奏效表示怀疑。他们认为，有必要回归更加有利于市场的方式。有些人公开表达了他们的担忧，但他们的职业生涯面临的危险是真实的，因此大多数人保持沉默。

2，意想不到的后果

尽管西方的限制具有破坏性，但收紧控制也刺激了中国的技术进步，否则这种进步是不会发生的。最近，当我问及美国的限制是否无意中刺激了中国的科技发展时，一位参与这些政策审议的美国官员反驳道：“他们难道不会做这一切吗？”答案是断然的“不”。

自1842年鸦片战争结束以来，中国把加强自力更生作为战略目标。但最近以美国为首的措施导致北京加速了这一使命。中国于2015年宣布的“中国制造2025”计划的核心目标是提高中国科技产品在全球市场的影响力。直到华盛顿开始展示实力后，北京的目标才从头到尾转向本土化供应链，特别是在半导体、电信和人工智能等战略技术领域。过去五年来，中国在最先进的半导体设备和工具领域投入了大量资源，北京还试图开发几乎完全基于中国零部件的高科技解决方案，以期“删除A”——即，将美国技术从其供应链中移除。

中美科技冲突曾经是中国官方关注的焦点，现在已成为国有企业和私营企业商业战略的组成部分。无论是出于国家忠诚还是商业野心，中国企业和研究机构的目光越来越高，将投资和研发扩大到东南亚、欧洲和拉丁美洲等境外。

具有讽刺意味的是，旨在遏制中国技术进步的限制在某些领域却有助于刺激中国技术进步。中国在研发、制造业产出和出口产品国内含量等多个领域都取得了进步。我最近对中国电动汽车电池企业和汽车制造商的走访发现，这些企业对全球竞争格局有清晰的认识，在产品和工艺创新方面具有强大的能力，并且拥有取得成功的财务资源。在华外国企业的高层代表对中国的歧视性产业政策感到不满，但他们现在不断强调，他们的主要挑战是越来越多的高能力中国竞争对手。

中国企业在半导体行业的竞争中仍远远落后，但他们正在逐步构建国内生态系统和供应链。他们正在囤积外国光刻设备，并与本地设备和软件制造商取得渐进式进展。国内公司似乎正在遵循北京方面的指示，增加国产芯片的使用。中国研究人员正在探索材料、芯片架构和计算方法方面的新途径，这些途径可能使中国半导体制造商超越外国竞争对手，就像中国电动汽车制造商超越西方在内燃机领域的主导地位一样。当我向中国人工智能技术高管询问哪些中国公司最有可能在半导体和人工智能领域取得成功时，他们最常提到华为，这家公司被美国制裁击倒，但并未被淘汰。它的智能手机业务遭受了巨大打击，但它现在拥有一个完全独立的操作系统 Harmony，在其设备上运行。

中国现在在清洁技术方面也超越了美国和世界其他国家。它对电动汽车的冒险赌注得到了回报，在原材料加工、电池、远程信息处理、汽车模型和充电基础设施方面取得了令人瞩目的成果。太阳能、风能、水电和核电也是如此。最近，中国企业在自动驾驶汽车及相关基础设施的开发方面取得了实质性进展。中国也是越来越多进入后期试验并进入全球市场的创新药物的来源地。尽管西方跨国公司正在从中国转向多元化，但东南亚、欧洲和拉丁美洲一些最大的新投资者却是中国公司。旨在阻止他们获得西方技术的技术限制正在导致他们以比其他方式更快的速度全球化并建立广泛的跨国网络。

经济反弹

美国政策制定者必须权衡美国的经济安全措施如何减缓和加速中国的科技发展。除此之外，他们还必须评估这些措施如何塑造了美国自身的技术轨迹。在这里，结果也好坏参半。

《CHIPS 和科学法案》和《降低通货膨胀法案》等主要立法为基础科学、半导体行业、清洁技术和其他投资提供了超过 6000 亿美元的预算。这些措施还旨在动员私人资本和外国投资，半导体工厂、电动汽车电池和其他技术的投资确实激增。

但华盛顿也对美国创新施加了限制，迄今为止这些限制超过了投资带来的好处。出口管制减少了美国半导体公司的商机；收入减少意味着研发投入减少，创新减少。具体的限制，加上地缘政治紧张局势加剧产生的寒蝉效应，减少了美国公司的机会和收入。

美国司法部对与中国的学术合作进行限制，导致美国科技学者的生产力下降。美国人工智能科学家中很大一部分来自中国；他们数量的下降意味着美国创新能力的下降，而包括中国在内的其他国家有更多的机会进步。华盛顿还对中国学生在美国攻读科技研究生学位实施限制，导致美国大学失去了许多高素质的学生。

随着中国政府推行本土解决方案，中国企业试图将美国技术从其产品和生态系统中剔除。有迹象表明，由于担心高关税和其他限制，其他国家也在回避美国技术。

对中国电动汽车提高关税将保护美国汽车制造商免受价格不公平的进口产品的影响，而对中国联网和自动驾驶汽车的禁令将降低美国消费者的数据安全风险。但这种保护可能意味着美国电动汽车车型减少、价格持续昂贵，交通能源转型放缓以及美国企业的国际竞争力下降。

3，产业政策可能会培育一些否则就无法发展的新兴产业，但华盛顿也有可能在“白象项目”上挥霍无度。美国正在建造的每座耗资数十亿美元的新半导体制造厂（部分费用由美国纳税人承担）可能都是站得住脚的。但考虑到巴西、中国、欧盟、日本、韩国和台湾的制造工厂同时受到国家支持的投资，未来十年内全球很可能出现严重的产能过剩，这将意味着今天的一些投资将是不可持续的，导致库存未售出、企业业绩不佳和失业。

至少在某些领域，美国及其盟国可能正在逐渐与中国同行分享甚至让出领导地位，衡量标准不是任何一项技术的技术成就，而是生态系统的主导地位及其扩散。产品。尽管中国崛起为科技强国并不是简单地应对西方压力的结果，但紧张局势可能加速了其进步。随着中国企业扩大影响力，美国技术在世界某些地区将不再那么不可或缺。
中间道路

“去风险”——减少美国及其盟国面临的技术泄漏、对中国供应链的过度依赖以及不安全的数据和关键基础设施等方面的脆弱性——为美国的经济安全带来了一些改善，但也存在一些问题。造成了严重的意外后果。如果特朗普政府采取更激进的措施使美国和中国经济脱钩，经济和国家安全的负面影响将更加明显。

华盛顿应采取措施确保美国继续在科学技术领域取得突破性进展。即将上任的特朗普政府和国会需要认识到，经济繁荣目标（例如更大的创新和财富）与经济安全目标（例如更大的弹性和防止技术泄漏）之间存在潜在的权衡。美国政策制定者必须设定可衡量的目标，对不同政策选择和情景进行成本效益分析，并仔细评估各项政策的实际结果。

华盛顿需要制定明确的优先事项，确定值得应对的最紧迫威胁。否则，美国将被拖入一场打地鼠游戏，或者更令人担忧的是，美国将试图阻止与中国的所有商业联系。如果美国试图拒绝向中国提供技术，唯一可持续的方法就是与盟友和其他国家合作，这样美国就不会被中国包抄，从而失去在世界其他地区的技术领先地位。如果特朗普政府追求与中国的广泛脱钩，结果很可能是一个孤立、更穷、更弱的美国。

特朗普政府忽视世界贸易组织等全球机构也是不明智的，因为这样做会大大增加无限制冲突的可能性。相反，华盛顿应该加强多边合作，为全球经济活动制定新规则，以避免逐底竞争。美国在某些情况下可能需要采取单方面措施来维持其相对技术优势，但过度的经济安全措施将意味着创新减少、经济增长放缓、利润减少和就业机会减少。通过明智的国内政策、与盟友的合作以及对国际机构的投资，美国可以实现繁荣与安全。

斯科特·肯尼迪 (SCOTT KENNEDY) 是战略与国际研究中心中国商业与经济部高级顾问兼信托委员会主席。