|
曾建元
中华大学行政管理学系副教授
台湾北社法政组召集人
《两岸经济合作架构协议》签署与生效之后，关于两岸和平协议或「两岸政治合作架构协议」的问题，也就随之端上两岸关系发展的议程。事实上，由于中华人民共和国不承认中华民国的法律人格，因此未来两岸经济贸易往来所衍生的各种法律争端，现有两岸的所有国家法制或超越两岸的各种国际法机制，都无法充分为两岸人民解决问题提供协助。因此，如果不愿根本地检讨两岸关系正常化的问题，则《两岸经协》在促进两岸关系上的作用与成就，都将会因为台湾人民集体国家尊严的相对剥夺感增加，而受到抵销乃至于反制。
两岸历届政府皆多次表达推动两岸和平协议之意愿，但对于其原则、形式、内容与成就条件则存在歧见，以致于进度趑趋不前，国内反对的声音则因《两岸经协》协商与签订过程的不透明，而有升高的迹象。面对这一形势，本文认为有必要先就两岸官方有关两岸和平协议政策议题的发展进行回顾，以了解问题之所在，以利各界重新评估两岸和平协议的必要性与可行性。
两岸关系尚未脱离战争敌对状态
当前台湾海峡两岸关系，在国际法上仍处于非平时、非正常状态，虽然我国已于一九九一年五月单方宣告终止动员戡乱，不再视中华人民共和国为叛乱团体，事实承认其为对于中国大陆具有统治正当性之政治实体，但中华人民共和国关于两岸关系仍处于中国内战状态的立场迄今未尝改变，尽管自一九七九年元旦中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会发表〈告台湾同胞书〉，中华人民共和国已先行宣告和平解决台湾问题的方针，并就其方式明确提出「通过两岸的商谈结束军事对峙状态，为双方任何一种范围的交往接触创造必要的前提和安全的环境」的建议，但毕竟停战谈判始终未能展开。只要对岸认为两岸尚处于战争状态，不放弃以武力侵略台湾作为终结中国内战的最后手段，我国单方终止动员戡乱的声明，只具有台湾内部宪法秩序正常化上的意义，并无法真正带来两岸的永久和平。换言之，对于两岸和平兼而拥有客观实力和主观意志力的，是中华人民共和国，不是台湾。但因〈中华人民共和国宪法〉将统一台湾作为宪法诫命，台湾任何彰显两岸分治与主权独立的行动，都会成为中华人民共和国在〈中华人民共和国宪法〉法理逻辑下，不得不对台湾进行强力干涉的事由。对台湾而言，强化国家主权以利国际支持台湾对抗侵略，或者避免轻易授以中华人民共和国对台动武的借口，实是国防安全政策评估中的两难，但明显地，以美国为首的自由世界，目前并不乐见两岸现状有所变化，而造成其与中华人民共和国的冲突。
江八点李六条初倡两岸和平协议
中华人民共和国系以和平解决作为处理台湾问题的基本方针，但两岸维持和平的根本解决之道，应当是在法律上使两岸关系正常化，使主权争议彻底消弭。在中华人民共和国尚不可能修宪废除解放台湾的宪法诫命的情况下，现阶段可能的作法之一，则是使两岸现状稳定下来，尊重歧异，搁置争议，再俟机循序渐进建立互信机制。
一九九五年一月三十日，中华人民共和国国家主席江泽民发表〈为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗〉八点讲话，其中第三点乃有关两岸和平协议，主张「双方可先就『在一个中国的原则下，正式结束两岸敌对状态』进行谈判，并达成协议」，当年四月八日，我国李登辉总统在总统府国家统一委员会上致词提出李六条响应，要求「中共正式宣布放弃对台澎金马使用武力后，即在最适当的时机，就双方如何举行结束敌对状态的谈判，进行预备性协商」，两岸关于和平协议谈判的前提，在此明确交锋，即中华人民共和国要求我国接受一个中国原则，即不独；我国则主张对岸应先行承诺放弃对我用武，即不武，始同意再就协议形式和两岸定位进行协商。问题是，自一九九一年〈国家统一纲领〉成为国民党政府大陆政策之指导纲领后，我国并未全面否认一个中国原则，一九九二年两岸亦是在坚持一个中国原则下展开海峡交流基金会与海峡两岸关系协会之对话，只是我国强调两岸对于一个中国的认知各有不同，但当中华人民共和国在国际社会坚持其为中国唯一合法代表，而使我国逐渐警觉到一个中国原则对于台湾国家人格的伤害后，一九九四年起我国即改变立场，行政院大陆委员会发表〈台海两岸关系说明书〉，以一个分治的中国来诠释一个中国，从不再视中华人民共和国为叛乱团体，改而尝试正面定义中华人民共和国，赋予中华人民共和国在一个中国原则下的合法国家定位，而不再昧于现实，坚持一个中国就是中华民国。
一九九五年李登辉在访问美国中明确提出中华民国在台湾之主张，并暗示对于中华人民共和国合法性的承认，中华人民共和国认为这是台湾宣告独立的准备，乃对台湾发动文攻武吓，而于批判李登辉、重申中华人民共和国是代表全中国唯一合法政府之余，更在一九九五年底起至一九九六年中于我国近海与邻近地区密集举行游走战争边缘的多次军事演习，对此，李登辉于一九九六年初参选第九任总统时，即预告终止两岸敌对状态是新总统任期的重要工作，当选第九任总统后复于三月二十六日接受美国《华盛顿邮报》（Washington Post）专访时又称：「从现在起，将努力建立共识，以签订结束海峡两岸冲突的和平协议为优先政策」，一九九七年五月李登辉以总统身分发表声明指出：「大陆应停止在国际上孤立中华民国，以互示真诚，藉以促成和平协议的签署」。一九九六年台海导弹危机，使李登辉开始重视和平协议的作用，但又在两岸和平协议的签署条件上，于要求对岸承诺对台不武之外，又增加了不孤立一项。
中程协议──中美共管台海议题
一九九六年台海危机，也让美国与中华人民共和国意识到台海战争风险管理的重要性，一九九七年美国总统柯林顿（Bill Clinton）访问中国，中美形成共管台海议题的共识，这也意味着美国表明其为台海问题当事国的立场，而中华人民共和国亦不得不接受美国介入台海的事实，并认识到美国对台湾国家意志的强大影响力。一九九八年一月，中华人民共和国海协会会长汪道涵在上海市邀集美国亲中学者举行闭门会议，与会之美国国家安全会议亚太政策资深主任李侃如（Kenneth Lieberthal）乃于二月参照会议结论提出两岸中程架构性协议（Interim Agreement）构想，主张在一个中国原则下，台湾明示自己为中国一部份，不宣布独立，中华人民共和国则承诺不以武力攻打台湾，两岸在政治谈判前达成一个为期五十年的过渡性「中程和平协议方案」，台湾可以保持军队，购买非自卫性武器，可以各种身分参与国际活动。李侃如方案要求我国承认一个中国原则并明示自己为中国一部份，八月，警觉其可能对于美国正式表态的影响，以及国际视听后果的李登辉，乃于总统府下召集成立强化中华民国主权国家地位研究小组研究对策，十月，海基会董事长辜振甫与汪道涵在上海会晤，辜振甫特意引用一九四五年七月中美英三国〈波茨坦宣言〉（Potsdam Declaration），强调台湾归属于中华民国，中华民国早于中华人民共和国历史而存在之事实。
一九九九年五月，美国亚太事务助理国务卿陆士达（Stanley Roth）提出两岸签订各类技术性中程协议（Interim Agreements）的构想，其与李侃如方案的不同之处，在于李侃如方案是一个单一和平协议，依赖各种政治前提而完成，陆士达方案则是透过多个技术性协议谈判型塑两岸和平共识，并由这些技术性协议搭建起两岸和平架构。
民进党支持建立两岸和平架构
一九九九年五月八日，民进党第八届第二次全国党员代表大会通过〈台湾前途决议文〉，主张「两岸应透过全方位对话，再求深切互相了解与经贸互惠合作，建立和平架构，以期达成双方长期的稳定与和平」，七月九日，李登辉鉴于一个中国原则在国际法律体系和国际政治秩序中以中华人民共和国独享中国主权为普遍理解，对于我国国家人格与主权独立之伤害极大，乃于接受德国之声广播电台专访中宣示两岸为特殊国与国关系，中华人民共和国为表抗议，乃阻止汪道涵回访台湾，两岸制度性对话机制再度关闭，十一月，民进党总统候选人陈水扁发表《跨世纪中国政策白皮书》，主张台湾应积极与大陆展开对话与协商，目标在于培养互信及达成关系正常化，国家主权不应作为谈判目标，任何有关现状的改变，都必须经由全体台湾人民共同决定；各种双边经贸关系、军事信心建立措施、和平条约等议题，均可纳入协商谈判范畴。
二零零零年五月政党轮替，陈水扁在出任第十任总统前夕的五月五日接见日本自由民主党籍众议员时提出两岸谈判三原则，表示愿意在「两岸尊重对等」、「依照〈联合国宪章〉以和平方法解决争端」、「对未来不预设方向」三原则下，与大陆重新展开对话，并在此一基础上签订任何协议与和平条约。民进党政府立场乃依〈台湾前途决议文〉，主张台湾为主权独立国家，国号为中华民国，明白拒绝一个中国原则，甚至由前陆委会主任委员苏起倡议的所谓「九二共识」此一概念，都因为中华人民共和国将之等同于接受一个中国而予以拒绝。由于民进党关于两岸一边一国之基本立场坚定鲜明，尽管陈水扁于二零零一年和二零零三年元旦，曾经先后主张两岸共同寻求「两岸永久和平，政治统合的新架构」以及建立「两岸和平稳定互动架构」，但中华人民共和国皆因陈水扁明白拒绝一个中国，而不愿意恢复两岸两会的制度性对话。尽管如此，中华人民共和国面对民进党执政的新形势，有关两岸定位之主张，乃不得不与时俱进，以适应两岸关系的急遽变化。七月，中华人民共和国国务院副总理钱其琛在接见台湾立法委员暨新闻界访问团时提出之一个中国新三段论，不再说「台湾是中华人民共和国或中国的一部份」，而是改为「大陆与台湾同属一个中国」，以示两岸对等。
二零零四年初，陈水扁宣示将在连任第十一任总统后推动签署两岸和平协议，在五月二十日总统就职演说〈为永续台湾奠基〉中，宣示将于总统府下设两岸和平发展委员会，拟订两岸和平发展纲领，当年双十国庆演说又表示：「两岸应该正式结束敌对状态，并透过协商谈判，建立军事互信机制，同步检讨两岸军备政策，甚至共同研议形成海峡行为准则，作为台海永久和平的具体保障」。然而当二零零五年国民党主席连战登陆访问后，中华人民共和国开始藉由国共对话机制影响台湾政治，从此断绝了与民进党政府合作推动两岸和平协议的机会。
两岸协商和平协议的原则问题，陈水扁与李登辉明显不同，陈水扁并未要求对岸承诺不武与不孤立，而系以退为进，反过来拒绝承诺不独。换言之，民进党以不要求对岸承诺不武，维持与美国的军事合作与外交默契；以不承诺不独保留国际干涉护台的空间；拒绝一个中国和九二共识，反对视两岸为中国内战状态。因此对民进党而言，和平发展已是两岸与国际共识，建立两岸实质的和平互动的稳定架构，是远比两岸和平协议更容易达成的目标。
两岸前景应当超越国共第三次合作格局
二零零五年三月，中华人民共和国中国共产党总书记兼国家主席胡锦涛经中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议选举出任中央军事委员会主席，全面执掌政权，人大并通过〈反分裂国家法〉，将新三段论中的「大陆与台湾同属一个中国」置入法律当中，并于第七条提出两岸和平谈判议题清单，授权国务院与中央军委于必要时以非和平方式处理台湾问题。胡锦涛以〈反分裂国家法〉建立中华人民共和国对台和平法制架构，该法认为两岸虽尚未统一，但两岸分治之现状并非分裂，分裂是法律上的概念，有其严格的定义，主要指主权的分裂，因而该法不认为类似陈水扁主张两岸一边一国，就等于两岸「分裂」。再者，虽然表面上看来该法是一项战争概括授权法，但该法第八条将发动统一战争的条件之一设计为「和平统一的可能性完全丧失」，则因为「可能性完全丧失」的机会微乎其微，而于历经限缩解释之后，使战争成为最后手段，反而永远不会发生。
四月，胡锦涛邀请中国国民党主席连战登陆访问，国共两党达成〈两岸和平发展共同愿景〉，而在坚持九二共识反对台独的前提下，双方共同主张「促进正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，建构两岸关系和平稳定发展的架构」。七月，马英九当选国民党主席，而在八月国民党第十七次全国代表大会上，将〈两岸和平发展共同愿景〉列入政纲。二零零六年二月，马英九访问英国，于伦敦政经学院演讲时指出：「两岸和平发展的中程目标在于：双方协商出一个可行的和平协议，并以此作为指引未来数十年间两岸和平互动的基本框架」，四月三日，马英九至总统府晋见陈水扁，依〈两岸和平发展共同愿景〉建议「在暂行架构下，签署两岸和平协议」，并认为连胡会并未处理统一问题，其主张乃具有可行性。然陈水扁认为暂行架构必涉及承认中华民国之问题，怀疑中华人民共和国接受暂行架构的可能性，陈水扁并公开二月美国前总统柯林顿来台时的谈话，指美国从未支持李侃如方案。
二零零七年十月十五日，胡锦涛在向中共第十七次全国代表大会提交的政治报告〈高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗〉中郑重呼吁：「在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架」。继国民党将〈两岸和平发展共同愿景〉列入政纲后，共产党亦将之列入政治报告。二零零八年一月，马英九提出「不统、不独、不武」之新三不政策主张，作为其当选总统后推动两岸和平协议的原则，三月，马英九当选第二十任总统，〈两岸和平发展共同愿景〉随着国民党执政成为台湾国家政策，五月二十日，马英九发表就任第十二任总统演说〈人民奋起，台湾新生〉，宣告新三不，并公开宣示：「将与大陆就台湾国际空间与两岸和平协议进行协商」。十二月三十一日，胡锦涛发表题为〈携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴〉的纪念〈告台湾同胞书〉发表三十周年六点讲话，重申十七大报告之主张，即将「在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架」，并称两岸「可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开探讨」。胡六点为当前中华人民共和国台湾政策的最高指导纲领，而仍以我国同意一个中国原则，为两岸进行和平协议谈判之前提。
当前两岸关系可以说是由连胡会开启的国共论坛政治性对话与共识的成果表现，连战以联中共制台独的大战略，将台湾内部政治矛盾外部化，而援引中共力量来支撑与保证国民党的执政绩效，民进党执政后期两岸关系低荡而停滞不前，就和国共内外连手杯葛有关。当国民党政府把台湾朝野关系视为敌我关系，而宁可联合中共压制台独时，则意味着国民党政府把两岸关系当做国共第三次合作的标的，国民党政府亦不再以台湾人民的代表自居，因它自以为是另一个中国政府，在此一情况下，两岸和平协议将不会容许反对一个中国而可能阻碍两岸终极统一的任何台湾政治力量的参与，这种和平协议其实就不可能得到台湾人民的支持，而换来真正的和平与稳定发展。与其签订这样的和平协议，把台湾锁入一个中国，断绝国际支持台湾的可能性，在两岸国力如此悬殊的情况下，不如不签，否则就将是一种城下之盟。
两岸进行和平协议谈判的前提问题
两岸进入和平协议谈判的前提和作为和平协议本身的基本原则是不同的概念范畴。两岸问题的根本在于主权争议，而在台湾民主化之后，两岸主权争议的焦点，已经从传统的中国代表权之争，即何方为中国唯一合法主权代表，转移到何方为台湾唯一合法主权代表。在这一问题上，台湾内部的共识是台湾主权独立于中华人民共和国之外。中华人民共和国的一中新三段论不谈中华人民共和国为中国唯一合法主权代表，确实是为中华民国预留了空间，但只要中华人民共和国在其所参与的国际组织和邦交国中坚壁清野地继续坚持主张其为中国之唯一代表，则台湾将依旧被排除在国际社会之外，这种和平协议对台湾的国家安全是全然没有国际法上的保障的。
如果主权争议是两岸战争状态发生的根源，则主权问题就不应该作为两岸双方展开和平谈判的前提，因为那正是双方欲透过谈判解决的根本问题。因此两岸如欲真心共谋两岸之和平发展，则应当不预设前提、不预设结果地进入和平协议之对话或谈判，就此而言，无论是李登辉时期我国要求中华人民共和国承诺不对台动武与孤立台湾，或者中华人民共和国要求我国接受一个中国原则作为双方展开和平协议谈判的前提，均无意义。
国民党和共产党执政的当前两岸政府均反对台独、同意两岸间存在九二共识，尽管双方对于九二共识的认知各有不同，对岸主张九二共识即「一个中国不予表述」，我国则主张九二共识为「一个中国各自表述」。但无论如何，反对台独的最低共识使国共皆愿意接纳对方为谈判对手，并有意愿展开两岸的和平谈判。然而台独却是民进党〈台湾前途决议文〉对于台湾现状的定性，在台湾本土政治力量的语境中，反对台独现状可能就等同于赞同两岸立即统一或者不尊重台湾人民自决前途的民主权利，这是出卖台湾主权或者是违背立国精神民主价值的行径。因此如果国共不对台独做出更清楚的界定，率尔在反对台独的基础上展开和平协议谈判，将不会得到多数台湾人民的同意，而这也将会危害到国民党政府的民主正当性。所以除非国民党政府已决心不计后果与对岸议和，否则它不可能轻易地拿自己的政权存续开玩笑的。
从操作面来看，陈水扁曾经主张的两岸尊重对等以及国内设立跨党派机构先行凝聚共识，其实是深具建设性的提议。从两岸谈判实践经验来看，两岸尊重对等乃不成问题，比较大的问题反而是台湾内部共识问题。吾人客观分析，在接下来的五直辖市、第八届立委以及第十三任总统选举结束前，国、民两党已进入政权竞争白热化的阶段，任何一方均不大可能任令他方或配合他方使其在两岸和平协议问题上获得加分而赢得下一任政权。和平协议谈判如果想要在二零一二年以前实质展开或完成，只有看中华人民共和国愿不愿意「政治让利」，在台湾内部敏感的一中原则问题上做出让步，不再坚持以其作为两岸进入对话谈判的前提。
此新闻共有2页 第1页 第2页
|
