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—— 2008年9月9日在华中科技大学人文讲坛上的演讲
于建嵘
各位晚上好。首先感谢今天在座的华中科技大学的老师和同学们。按照最初的约定，我应在今年4月22日至23日到这个全国最著名的人文讲坛来演讲的。后来因我要参加一个会议，就推到了5月26日至27日。可没有想到5月12日发生了四川大地震，我又到灾区搞社会调查去了。两次不能如约，实在抱歉得很。我甚至想，再没有机会登上这个讲坛了。所以，当9月1日组织者郭玫老师再一次同我联系时，我感到有些意外。在这里，我再一次感谢论坛的组织者和同学们。昨天我在校本部那边讲了“群体性事件与和谐社会建设”，今天我在这里要讲“中国政治发展三十年：变化、问题和出路”。本来，我认为同济校区主要是学医的，不会有多少人来听这样有点无聊的话题。可没有想到来了这么多人，这么大的讲堂都坐不下了，只能站着或坐在地下，这让我感动，当然也产生了很大的压力。面对这么多关心中国政治状况的同学和老师，我想起了中国历史上有两位学医出身的著名政治和人文方面的人物，一位是医学博士孙中山，另一位当然是从医科生成为大文豪的鲁迅。很难说，今天在座的当中将来不出几位人文社科中的大人物。
为何要讲“中国政治发展30年”？因为今年是改革开放30周年，最近开了好多有关的研讨会。但主要是讨论经济改革，很少有专门讨论政治问题的。我想，这其中主要有两个原因，其一，政治问题较为敏感，搞得不好就犯了忌。其二就是对于30年来中国政治改革的评价分歧意见很大。一些官员和学者说改革开放以来，中国的政治改革取得了巨大成就，中国社会主义民主政治的优越性越来越明显。而另一些学者则认为，中国目前存在的许多问题恰恰是由于没有适时进行政治改革带来的。这个论坛的主办者不怕敏感，而又认为我不怕争论，所以要我讲这个题目。
关于中国政治这30年的历程，我用了“政治发展”一词，而没有用“政治改革”。为什么用“政治发展”呢？从政治学的理论来说，“政治发展”与“政治改革”是有区别的。一般认为，政治发展是政治通过自身的调整与社会其他系统互相协调，形成良性的结构运行体系的过程。而政治改革是对既定政治体制的弊端所作的革除，即政治领导集团有计划有步骤地进行政治体系的改进。政治改革是政治发展的一种形式，另一种形式是政治革命。我在这里使用“政治发展”一词与一般理论所说的有点不同，我强调的是政治的自然变化过程，它不象政治改革那么强调过程的可控性。甚至可以说，我所说的“政治发展”就是“政治变化”。今天我们在这里分析的就是，在这30年里，中国的政治哪些变了，哪些没有变，为何这样变，正在向哪个方向变这些问题。
一、30年中国政治的变与未变
我的一个核心观点是，近30年来，中国的政治是从“家长式的威权体制”向“共治式的威权体制”方向发展。
这首先有一个判断，就是毛泽东时代政治体制基本特征是什么。有人认为，毛泽东时代的中国政治体制是极权政治体制，或者叫专制体制，或者个人独裁体制。我认为称为“家长式威权体制”可能要好一些。一般说来，极权主义体制有以下特点：1、存在某个意识形态，它规范生活的方方面面，勾勒出达到终极目标的手段；2、有一个唯一的群众性政党，以此动员人民的热情和支持；3、党和国家权力由个人掌握，个人权力终身制；4、通过党全面控制政府体系，包括警察、军队、通讯、经济及教育等部门。 威权主义体制则是统治者通过暴力手段取得政权后，在民主的外壳下，以威权的方式治理国家的一种形式。它有别于极权政体，有某些民主的成分；它又不同于民主政体，它是集权强制的。这种制度在19世纪后期及20世纪中期盛行于亚洲、非洲和拉丁美洲。它是一种政治上的过渡形态，是不发达国家通过强制性的政治整合维持秩序和稳定，以达到发展经济、促进社会进步的目的。
现在先不争论这个问题。我们先看看当时中国政治有些什么特点。概括地说，大约有九个方面：1、一党专政，多党共存；2、党国同构，以党代政；3、权力集中于中央和最高统治者个人；4、领导职务实行终身制；5、权力的转让以领导人指定的方式进行；6、政治权力不受宪法的约束和制衡；7、政治权力的合法性来源是暴力式的革命；8、国家机器和意识形态控制着社会的所有方面。9、依靠政治动员的方式实现高度的社会参与。我们姑且把这种制度用新的词汇概括出来，我用了“家长式的威权体制”。
我们今天就分析它们哪些变了，哪些没有变。
第一，一党执政的体制没有改变。共产党是法定的执政党，掌握着国家的政权；民主党派有所发展，但它们是在共产党领导下发挥有限的政治作用的。
一党执政是指一个国家的政权在相当长的时期内由一个政党所掌握。现在世界上主要的一党执政的国家和政党有中国的共产党、朝鲜的劳动党、越南的共产党、老挝的人民革命党、古巴的共产党、新加坡的人民行动党、叙利亚的阿拉伯复兴社会党等。造成一党执政的原因主要有两个：一是在国家法律上明文规定了某党是唯一的执政党；其二是虽然国家法律没有明文规定某党是唯一的执政党，但由于某些方面的原因，事实上造成了一党长期把持政权。中国是通过法律的形式确定共产党是唯一的执政党的，不允许有反对党的存在，其它合法政党只能参政议政，不能执政。在这个问题上，共产党的领导人从来没有动摇过。邓小平在最初发动中国改革事业时，就明确提出了“四项基本原则”，这其中最核心的一条就是“坚持中国共产党的领导”。
80年代末期苏东剧变后，中共就更加重视党的建设。在中共领导人看来，加强党的建设当然不是要否定党的领导，而是要加强党的领导。党的领导主要体现在组织领导、政治领导和思想领导方面，其中最重视也最卓有成效的就是党的组织领导。有人江泽民时代重视党建。这话不假。2000年中国国民党在台湾失去执政地位后，中共更重视党的建设。当时党校的老师们就纷纷讨论如何吸取历史上那些长期执政的政党失去执政地位的教训，主要是苏联共产党、日本自民党、中国国民党和墨西哥革命制度党这几个党的经验教训。尤其不要小看苏共和国民党两个党下台的影响。苏共是在戈尔巴乔夫时代下台的，国民党是在李登辉时代下台的，前者是明显松动了的、已经威权化的也许还有极权色彩的政体，国民党统治更是家长式威权统治，二者共同特点都是最高领导人对政局演变直接起到了促进作用。与中共一样，这两个党的体制也是列宁式政党体制，加之共存和斗争的时间特别长，彼此非常了解，所以中共也特别关注并且反思这两个党的命运，党建的一个重要任务就是必须阻止党的最高领导人具有瓦解党的能力。以后的中国的诸多体制设计就根据这个要求来设定的。包括最高领导人的双接班制、领导干部的年轻化到一定的年龄必须离开政治局常委这样的制度。可以说，这代表中共的政治成熟和政治理性。江泽民时代对党建的重视，与中国从家长式威权向共治式威权的转变，几乎同步发生。不论出于各种原因，可以说是彼此影响、互相促进了。
大家再看一看中国的民主党派。民主党派的确有所发展，人数达到了71万余人。但民主党派不是一个独立完整意义上的政治党派，它的前提是坚持共产党的领导。在中国共产党的领导下，各民主党派成员参加国家层面的政治活动，参与国家重大方针、政策、法律、法规的协商制定；参与国家重大政治问题和国家机构领导人选的协商；参与国家事务的管理。但事实上，这些民主党派的领导人并没有独立的政治品格，他们一定要揣摩共产党的最高领导人在想什么，他们提出的看法能不能得到肯定，所以你们看到，民主党派的领导人写给中共中央的报告，某一位领导的批示下来了，他们就会特别地高兴。所以我认为，民主党派虽然有所发展是事实，但这些党不是完整的、不能起到监督作用的政党。因此，我们基本上可以确定，中国的政党制度这30年来没有变。在讲民主党派时，大家可能还知道另一种情况，就是无党派人士。实际上，中国不但有这几个党派，还有一个不是党派的党派，叫无党派人士。你们在座的可能有很多人认为自己是无党派人士。我原来也这么想，实际上这是错误的。因为无党派人士是有“党性”的，他必须要通过统战部认可。去年我去贝克利做演讲时，开玩笑说自己是“无党派非人士”就是这个意思。
第二，国家建设有所发展，人大制度有所改善，行政机构进行了六次改革。
对于人大的职能和权威问题，目前存在许多争论，如认为人大是“橡皮图章”，以及党委书记兼人大主任等问题。但相对而言，这30年来，人大制度是有所发展。但发展过程中，人大代表本身出现了两个倍受关注的问题。一个是人大代表的构成问题，一个是人大代表的职业化问题。我们来看一组数据：第四届全国人大代表中，农民占代表比例29.4%，第七届时还占23%，到第八届(从1993年起)时降为9.4%，第九届降到8%，第十届为8.4%。第十一届全国人大代表中基层农民代表比上届增加了七成以上。现在大家对这个问题争论得比较多。但我认为这个问题实际上并不重要。医生当人大代表好不好？也好。但他一定要当专职人大代表，而不是兼职的人大代表。中国的人大制度一方面没有解决人大代表的来源问题，因为我们所谓的选举，特别是全国人大这样的间接选举，无论是从程序和结果来看，都存在很大的问题。另一方面，它没有解决人大代表职业化的问题。许多西方国家，如美国宪法第六条规定：“参议员和众议员在当选后之任期内，皆不得受任合众国当局下所设置或者加薪的任何文官职务；凡任合众国任何官职之人，在继续供职期内，皆不得出任国会议员。”在中国，许多官员自己就是人大代表。既当人大代表，又当官员，这是不适当的。
30年来，中国的行政机构进行了六次改革。1982年改革是增加机构。国务院行政机构由1978年的86个增加到100个，工作人员达5万余人，达到新中国建国来的最高峰。1988年改革是调整机构和转变职能。国务院的机构由72个调整为65个，提出以转变政府管理职能为关键。1993年改革精减机构。国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，后又陆续减至40个，以适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标。1998年改革精减机构。国务院组成部门由40个减为29个；各部门内设司局级机构减少200多个，机关人员由3.2万人减为1.6万人，减少一半。省级政府工作机构由平均55个减少为40个，平均减少20%；人员平均精简47%，共减编7.4万，以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。2003年改革，设立国资委；改计委为发改委；设银监会；改组商务部等，目标逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2008年改革，实行大部制。大部门体制，是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。以行政体制为中心的政府改革，最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府，二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。从现在来看，这两大任务都没有完成。
第三，政治权力结构有所变化，最高权力实现共治，地方权力利益化明显。
权力结构是指权力系统中各构成要素及各层级之间构成的相互关系形式。我们讲权力结构主要讲两个问题，一是最高权力的配置问题，一是中央与地方关系问题。最高权力问题，你们注意几个提法。在毛泽东时代，叫“以伟大领袖毛主席为首的党中央”“以华国锋同志为首的党中央”。到了邓小平时代，叫“以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体”。到了江泽民时代，叫“以江泽民同志为核心的党中央”。到了胡锦涛，叫“以胡锦涛同志为总书记的党中央”。这个提法很有意思。也就是说，到了胡锦涛，“国家主席”或“总书记”只是一个职务。
关心政治的人可能注意到了习近平前几天在中共中央党校开幕式上的讲话。他说，我们党的政治很有发展，其中一条讲到建立集体负责任的党中央。我们要注意他的这句话。胡锦涛在十七大报告中指出，严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断；推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。 中国共产党提倡实行民主集中制，建立健全体制，防止个人专断，并且现在的确实行了许多措施。大家注意一下许耀桐先生最近发表的一篇文章，专门讲中国的政党建设。他说，中国共产党这30年有非常大的变化，其中最重要的变化是讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制，它已经不能由个人做主。这为实现了党内民主迈出了关键的一步。对这个问题，我们可能有不同的看法。党内民主和社会民主完全是两个概念。一个小集团的民主，无论怎么样都不意味着社会民主的发展。但在一党专政时代，它不愿意开放社会民主的时候，它只好开放党内的民主，首先是开放最高层的党内民主，这有可能使利益集团更加地固化，从而更好地保护这个利益集团的利益，而不一定能保护社会的利益。但终究而言，它摆脱了个人的权威的绝对统治。
中央和地方关系是这几年发展的重要关系。中国经济发展的一个最重要的原因就是中央和地方的分权。中央和地方分权之后，地方拥有了更多的自主权，所以才有经济特区的出现、广东沿海等发达地区的产生。在政治层面上，我们怎么看待这个问题？政治层面的发展地方利益的显化。教育部快退下来的一个副部长说了一句话：中央政策出不了中南海。也就是说，中央的许多决定，到了地方是没用的，是不能执行的。也就是说，最高权力的集体所有，与中央和地方的权力分化，是同时存在的。这主要表现为以下几点：1、分利化改革中中央与地方关系缺乏制度化建构，没有通过立法如《中央与地方关系法》等来确定中央与地方的制度化关系；2、宏观调控成为中央与地方博弈的拉锯战，地方的拉力明显增大，呈现出疏离的态势；3、地方保护主义有增无减，严重影响到统一市场的形成与发展。这种状况的发展必然会影响到公共利益的实现及社会的稳定。
第四，干部人事制度有所改变，职务终身制被废除，确立了公务员制度。
邓小平1980年发表《党和国家领导制度的改革》，提出废除干部职务终身制。1982年9月十二大党章阐明，“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”1982年通过的《宪法》规定，各种国家最高职务的每届任期为5年，连续任职不得超过两届。这一点对中国政治发展非常重要。大家知道，专制制度有两个最基本特点：最高权力个人所有和终身制。在国家领导人的任职中，法律规定最多只能当两届，这不是由身体好坏决定的。这种任期已经制度化了。邓小平对中国社会最大的贡献是废除了领导干部的职务终身制。虽然邓小平在政治改革中没有把其它的做下来，但他是主张在这方面有所作为的。
2006年，中共中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件规定，今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部，在同一职位上连续任职达到两个任期，不再担任同一职务；担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再担任同一层次领导职务。这就是说，同一个职务最多只能干10年，同一层级职务最多干15年，不能无休止地干下去。因此，《党政领导干部职务任期暂行规定》以其明确的任期年限规定，最终彻底地废除了干部职务终身制。领导干部职务终身制彻底地废除，保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化、有序化。
我强调这一点，是想表明中国的政治是有发展的。这30年来，中国共产党最高领导权的移交，是最平和的移交。毛泽东时代不存在领导权的移交问题，毛泽东是到死的时候还在想掌握最高权力。华国锋是通过类似政变获得政权。以后的交接，相对而言，拥有政治上的持续。例如，1980年９月，邓小平辞去国务院副总理职务；1989年11月９日，辞去中共中央军委主席；1990年３月21日，辞去国家中央军委主席，此为邓小平的最后一项公职。1989年和1997年，江泽民两次当选为中共中央委员会总书记、中央军事委员会主席。1993年和1998年，他两次当选为国家主席。2002年他辞去中共中央总书记、2003年辞去国家主席职务，2004年在党的十六届四中全会辞去中央军委主席职务。2002年，胡锦涛当选为中共中央总书记，2003年当选国家主席，2004年当选中央军委主席。这种最高权力的和平移交对中国社会稳定是有影响的。历史上封建王朝的战争，许多是由于太子——接班人没有确定而导致的。所以我们分析中国社会的时候，要想一个问题：还会不会有人站出来挑战这个制度？
公务员制度也是目前中国的一个很重要的制度。中国的“公务员”，按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定，大体上是通常所说的“党政干部”，包括了“党、政、群”三大领域，即国家行政机关干部近650万人、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部之和，近三年规模约为1100万人。与此相关的概念还有：（1）“干部”，是个身份概念，主要指“党、政、军，企、事、群”这六大领域，也即党政军、人民团体和公有制事业企业单位工作的所有脑力劳动者，约为3600万人；（2）“财政供养人员”，包括了党政机关干部、事业单位干部、两者的工勤人员和退休人员、农村部分领补助的村组干部，目前规模约为5000万人。
这个制度起到了一定的作用，我还是比较看好这个制度的。当然，这个制度也有一些漏洞和缺陷，但它终究提供了一个相对公正的平台，给了社会下层民众一个通过自己的努力进入政治社会的机会。只要通过努力攀援到权威阶层的道路不被堵塞，制度化地吸收和容纳更多的体制外的社会力量，就不至于使他们走到反体制的轨道上去。昨天我在讲到中国社会哪些人容易出现不满的时候，我讲到了底层知识分子。他们中间的许多人就是现在大学毕业后找不到工作的人。从理论上讲，这些人对体制最具有批评精神的人，也是最具行动能力的人。这一点，共产党的一些官员认识到了。公务员制度也会在一定的程度上消解他们的反体制的行动。当然，公务员并不是好考的。但这种相对公平的体制使得个人因自身经历的坎坷和情感的挫折不会发展成为对现有体制的批判和反抗。所以，公务员制度的发展，对中国政治的稳定可能会起很大的作用。
第五，国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理，公民参与有所扩大。
1、国家机器意识形态对社会生活和政治生活的全面控制状况有所改变，运动式的动员方式向公民制度性参与的方向发展。以前，国家对人实行完全的控制。改革开放之后，经济的发展使人的流动开始出现，每个人都有一个身份证，拿着身份证就可以到全国其他地方。这种控制力度的减弱是经济社会发展的必然结果，它使得人们建立在原来强制性政治认同和人为性人身依附基础上的人与人之间的关系发生重大转变。当社会发展时，“单位”所具有的限制作用也发生了很大的变化。所以，原来靠运动方式动员老百姓的方法现在就很难实行。共产党提出要按法律依法治理国家，这说明它已经感觉到，原来依靠意识形态进行统治的办法现在不行了，因为我们不再相信空洞说教的意识形态。它必须寻求新的方式获得政治认同和权威。
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