图1中的债务收入曲线反映的是完全纳入国家财政预算管理的那部分债务收入，不涉及近年增长很快的地方政府或有债务收入。图1的政府总收入曲线是对上述三条曲线数据加总计算后的结果，反映了中国财政收入的总规模。

财政扩张是中国官僚体制在正常年代的本能动作

在交代了图1的各条曲线的内容后，现在让我围绕这些曲线来解读建政以来中共国家权力的扩张的边界及其决定因素。

第一个值得注意的观察点是，在建国初，中国财政规模即达到接近GDP三成的规模。这表明中共国家建政伊始即有强大的财政动员能力。

第二个重要的观察点是，在1960年，财政收入占GDP比重达到47.4%的历史最高点。这是1959年庐山会议彭德怀等被打成反党集团后大跃进愈 演愈烈的结果。1960年的中国是一个非常贫困的低收入国家，国家唯有通过剥夺民众赖以生存的基本生活资料，才能使财政收入达到占GDP近半数的规模，而 这是导致数以千万计的中国农民非正常死亡的主要原因之一。1961年财政收入占GDP比重急降13个百分点，说明中共财政汲取动机再大，能力再强，也不得 不在生死存亡的自然铁律面前低头让步。

第三个观察点是在文革的高潮期，财政收入规模从1966年的占GDP的34%降至1968年的25%。毛泽东领导下的中共政权为了“抓革命”（为其 极左的政治意识形态目标和党内政治斗争目的）不惜牺牲稳定与秩序，何况财政收入。同样的理由亦可解释为什么财政规模在1973年邓小平复出的当年爬升至近 37%的高点后，又在党内路线斗争白热化的1974-1976年之间有所回落。毛泽东逝世之后，中共党内政治路线斗争即便有，已不会对财政规模产生任何显 著影响。

第四个观察点是在1978-1980年的“洋跃进”期间，中国的财政规模迅疾跃升至占GDP比重40%的水平。但由于基本建设摊子铺得过大，造成财 政、信贷、外汇的全面紧张，难以为继，以至于不得不进行经济调整，比如，与日本合作的宝山钢铁工程将进口设备就地封存，停工待建。这在财政规模上的反应， 就是1980年到1982年，财政收入占GDP比略有回落。但是，一旦迫在眉睫的危机解除，财政收入规模马上在1983-1985年之间回弹至40%以上 的水平。这些发展显示财政扩张是中国官僚体制在正常年代的本能动作。

财政包干制下的地方与中央博弈抑制了政府规模

在此背景上，财政总收入占GDP的比重从1985年的40%，持续下跌至1990年代中叶的25%，就显得极不寻常，背后必有制度性、体系性的原 因。1980年之前，统收统支的财政管理体制，使地方政府没有动机也没有能力控制本地财政收入规模扩张。1980年到1993年实施的财政包干制度，使地 方政府有意愿也有能力减小财政收入努力，导致财政规模的缩减。

1980年到1993年实行的财政包干制度包含三个阶段：前两个阶段为“划分收支、分级包干”阶段，国家财政收入被划分为中央固定收入、地方固定收 入和央地调节收入（1980-1985）或央地共享收入（1985-1988）；第三个阶段为“财政大包干”阶段。在前两个阶段，地方在包干的基数范围内 自求平衡。地方财政支出首先用地方固定收入和固定比例收入抵补，如有多余，上缴中央；如果不足，则用调剂或共享收入弥补；如果仍旧不足，则由中央按差额给 予补助。在财政“大包干”阶段，“收入划分”即把财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和央地调节或共享收入的制度不再是重点，取而代之的是各省级行 政区和计划单列市就其辖区内产生的绝大多数税收收入，按六种不同的方式与中央政府分成包干体制。六种方式是收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、 上解递增包干、定额上解和定额补助。

财政包干体制，无论是在哪个阶段，都给予地方政府，特别是那些财政收入和贡献大省（如上海和广东）地方政府，以充分的动机和能力为自己的收入利益与 中央博弈。既然国内税收是由地方政府负责征收、然后再按一定规则上缴中央或与中央分成，那么，地方就有动机也有能力在符合规则的条件下，对需要上解中央或 与中央分成的收入，和不需要上解或分成的收入，分别做极小化和极大化处理，有时甚至不惜隐瞒收入，以达到不与中央分享收入的目的。这些博弈显著地削减了政 府的财政规模，使财政包干制度成为了抑制甚至压缩政府财政规模的利器，尽管中央政府当初启用它们时绝无此用意。

财政包干制度对财政规模控制的效应在它的三个发展阶段是有所不同的，总的来说是愈来愈强。在第一阶段（1980-85），财政包干制度不适用于京津 沪三大市以及江苏省（尤其是贡献了当时全国预算内财政收入的15%的上海），使它的财政规模控制效力大大减弱。然而，即便如此，如图1所示，在 1980-85期间，预算内财政收入规模显著下降，同时预算外收入规模显著扩大。两相平衡，财政规模反而从80年代调整时期的占GDP的39%回升至 1985年的40%以上的水平。

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