厦门大学公共事务学院教授 张光 为英国《金融时报》中文网撰稿

中共新一代领导人习近平上台后不久，就誓言要把权力关进笼子里。但听其言不如观其行。在这里，我们不妨看看自建政以来中共的国家权力是如何扩张和收缩的，哪些因素决定了权力扩张和收缩的边界。

如果我们想直观地观察中共国家权力扩张的轨迹的话，那么，检索财政收支占国内生产总值的比重的变动及其决定因素不失为一个好的策略。下图（图1）展现了自1952年到2013年中国财政收入及其主要构成成分占GDP比重的演变。让我首先解释一下图中各条曲线的内容。

图1：中国财政收入占GDP的比重，1952-2013

资料来源：国家统计局，《建国五十五周年统计资料汇编》，《中国统计年鉴》历年；财政部，《中国财政年鉴》历年；国土资源部，《中国土地年鉴》历年，《中国国土资源统计年鉴》历年；财政部长在全国人大全体会议上做的预算决算报告（历年）。

中国财政收入各组成部分60年的变化

我们把中国政府的财政收入分作三大类：预算内收入、非预算内收入和债务收入。预算内收入包括各项税收收入以及被纳入各级政府财政部门统一管理的收费 收入和国企利润收入，最近被中国政府改称为公共财政收入。非预算内收入是对中国政府从社会汲取的多种不纳入预算内管理的收入的并称。债务收入系中国政府通 过发行国债、地方政府债务、举借外债以及向中国人民银行透支产生的负债型“收入”。那么各类收入的内容、由来与走向如何？

预算内收入始终是中国财政收入的主体。改革开放之前，中国的预算内收入来源经历了从以税收为主向企业收入为主的变化。1950年，全国财政收入 62.17亿元中税收和企业收入分别为48.98亿元和8.69元，而在10年后的1960年，两者分别为203.65亿元和365.84亿元。这一转变 是经济国有化、计划化的结果，国有企业成为国家财政收入的主要来源。改革开放之后，通过利改税等改革，并因国企经营困难，从1985年到1993年，国有 企业提供的财政收入和财政对它们的亏损补贴分别为505.82亿元和4198.94亿元，前者不及后者的1/8。

非预算内收入包括预算外收入、基金收入以及国有资本预算经营收入，其中基金收入中最大的两类收入为国有土地出让收入和社保基金收入。它们的共同特征 是不纳入各级政府的财政部门统一管理，基本上由收入部门或单位自行管理支配使用。预算外收入从1952年开始就存在，从2011年起被完全纳入基金预算管 理。基金预算是中央政府和财政部为控制管理预算外收支而做的一项制度安排。1996年，针对预算外收支膨胀无序的局面，国务院发文将养路费、三峡工程建设 基金等13项行政性收费项目以基金的方式纳入财政预算。社会保障缴费收入和支出、国有土地出让金收支也纳入基金预算进行管理。与预算内财政收支相比，基金 预算最大的特征是在征收获得之初即已规定好了其专门用途，如三峡建设基金收入只可用于三峡工程建设，社保基金收入只可用于社保，国有土地出让基金收入只可 用于土地相关事业支出。

国有资本预算经营收入是从2007年起才出现的。从1994年分税制改革到2006年，国有企业无须向国家财政缴纳任何利润收入。2005年10 月，世界银行驻中国代表处发表了《国有企业分红：分多少？分给谁？》的研究报告，对中国没有像其他国家的政府那样作为股东分享国企利润收入提出异议。 2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，中国开始正式建立国有资本经营预算制度。然而，到现在为止，绝大部分国有资本经营预算收 入并没有纳入预算内即公共财政管理。例如，2013年中央国有资本经营预算收入1058.27亿元中，仅有65亿元被调入公共财政用于社会保障等民生支 出，其余部分由国企自我消化。

图1中的非预算内收入曲线，是对预算外收入、基金收入和国企资本预算经营收入加总计算的结果。其中的预算外收入数据从1952年一直延续到2010 年。受制于官方公布数据的不完整，这条曲线所反映的政府性基金数据，在2008年之前只包括了社会保障基金收入和国有土地出让收入，两者分别从1989年 和1993年开始（而且土地出让收入1997年数据缺失）。这意味着图1低估了2008年前中国非预算内收入的规模，因为没有把其他政府性基金收入包括进 来。从2009年起，财政部长开始向全国人大代表大会报告上一年度的政府性基金收入的完整数据。国有资本经营预算收入的数据，如上所述，是从2007年才 开始有的。

此外，还有一项规模较大的非预算内收入没有被纳入图1的非预算内收入曲线。这项收入与发生在公共管理和社会组织行业内的固定资产投资相关。例 如，2010年，公共管理和社会组织行业内的固定资产投资规模达5677亿元，其中城镇投资为5028亿元。后者的收入来源为财政预算内拨款1179亿 元、银行贷款270亿元、单位自筹3095亿元、其他资金477亿元。后两项资金其实大抵来自党政机关和单位的经营性收入（如组织部开设的招待所的经营收 入），而相关的银行贷款最终也要靠这些经营性收入偿还。与此同时，研究表明这些收入与财政统计报告的预算外和基金收入重叠的范围很小。这些收入的规模大体 相当于GDP的1%到2%。为保守起见，这些政府性收入没有被纳入图1的非预算内收入曲线。

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