在财政包干体制的第二阶段（1985-1988），京津沪以及江苏不再是例外，使它们获得了与中央博弈的完全资格。由于这几个财政大省的加入，财政 包干制才名副其实。另外，与中央分享的收入税种从1980-85年体制下的工商税扩展到包括几乎所有的税种。大量的收入被置于与中央分享的范畴内，大大增 加了地方政府降低征税努力、变预算内收入为预算外收入甚至藏富于民的动机。结果，预算内收入占GDP的比重从1985年的40%急跌至1988年的 33%，预算外收入的GDP比重从接近17%降至15.7%。综合起来，财政总规模从1985年的占GDP的40%下降至1988年的33%。

财政包干制第三阶段（1988-1993）的规则变动进一步增强了地方政府减少财政收入努力的动机。在这个阶段，地方政府辖区内的所有预算内财政收 入、而非仅仅央地共享收入，都被纳入与中央分成的范畴。不同的分成安排对地方政府财政收入努力造成了不同的影响。对地方财政努力影响最小的是定额补助分成 方式。由于地方每年从中央获得的补助额是固定的，其征收的财政收入悉数归己；因此，在减小财政收入努力和变预算内收入为预算外收入以避免与中央分成的问题 上，同实行其他分成方式的地区相比，定额补助地区具有更少的动机。

然而，从财政增收的角度看，问题在于定额补助待遇地区均为经济发展落后地区，而实行总额分成、增量分成的省份多为经济发达地区和财政收入贡献大户。 例如，北京采取的是收入递增包干分成模式，约定的年增长率是4%。从1988到1993的五年之中，北京每年财政增长恰好为4%。分税制之后才发现北京隐 瞒了98亿元的收入。上海实行的是定额上解加递增分成的模式，定下每年财政收入165 亿元，100 亿元归中央财政，65亿元归地方财政，每增加1亿元，中央与地方五五分成。结果，上海实行财政包干五年，年年财政收入在163到165 亿元之间，一点也没增长。在财政大包干体制下，财政总规模从1988年的占GDP的33%下降至1993年的25%；而后，由于惯性作用，继续下降至 1995年的历史最低点19%。

分税制彻底消除了控制财政规模和权力扩张的制度因素

1994年的分税制改革，完全消解了地方政府减小财政努力的动机和能力。在分税制条件下，国家税收收入按税种被划分为中央固定收入、地方固定收入和 央地共享收入。共享收入包括增值税、所得税等大税种，且由分税制改革期间成立的国税部门征收，然后按一定比例划分给中央和地方。在这一规则下，地方政府没 有动机也没有能力通过减少财政收入努力而获利，相反却有强烈的动机全力征收划归自己的地方固定收入，并“支持”所在地国税部门增大税收努力，以求获得更多 的分享收入和返还收入。事实上，各地国税局的部门预算收入中，有两成左右来自于所在地地方政府的财政补贴。分税制下的国税和地税部门，更宽言之，中央政府 和地方政府，结成了财政规模扩张的利益共同体。

分税制体制下中央大力上收财权、大量增加地方政府事责。作为补偿，中央政府赋予了市县两级地方政府依靠土地生财的权力。后者纷纷把这一权力用到了极 端，不断把房价和地价推向一个又一个新的高点。2013年，地方国有土地出让金总收入高达41250亿元，相当于地方自有预算内收入68969亿元的 60%和GDP的7%。如图1所示，同分税制改革以来预算内收入规模的几乎以一条直线的方式不断上升不同，非预算内财政收入规模出现了波动中扩张的趋势； 而且，非预算内收入曲线与财政总收入曲线的契合程度显著优于预算内收入曲线。这说明分税制改革以来中国财政收入总规模的变动，更多地取决于非预算内收入的 变动，而后者又主要取决于土地财政收入规模的变动。

这样看来，土地和房地产市场波动，成为决定分税制改革后的国家财政规模边际变动的一个重要决定因素。但遗憾的是房地产市场的主要造市者正是地方政 府、房地产开发商和银行。出于自身的财政收入利益，地方政府有千种动机万般手段，同房地产开发商和银行一道，不断推高房地产价格，或者至少把房地产价格维 持在其财政收入利益不会受损的水平上。

现在回过头看，1985年到1993年的财政包干时期，是中共建政以来唯一出现的一段依靠制度性因素控制甚至压缩财政规模的历史时期。这一发展为 80、90年代的市场导向改革，国退民进打开了一扇重要的机会之窗。分税制的实施彻底消除了中共国家内控制财政规模和权力扩张的制度性因素。

习近平、李克强接任中共和国家行政部门的最高领导人后，即倡导廉政，颁布八项规定、宣布党政等公共管理部门不得修建楼堂馆所、推进公车改革等。然 而，这些政策似乎对抑制政府财政规模扩张没有作用。如图1所示，在习、李执政的首年（2013），政府财政规模从2012年的占GDP的36%激增至 39%。国家统计局、财政部和人社部最近公布的数据表明，在2014年上半年，全国公共财政收入74638亿元，全国政府性基金收入25968亿元，社会 保险基金总收入17096亿元；而今年上半年GDP为269044亿元。

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